作为市政债券的一个分支，双重保证债券的 发展时间虽不及一般责任债券和收益债券长，但 是其之所以会出现，必然是适应了市场的需求，
适应了发行人的需要，同时也符合投资者的利 益。笔者认为，我国适时引入双重保证债券必然 有其积极的意义，但同时我们也看到，现阶段引 入双重保证债券确实存在着一些障碍和困难。
（一）引入双重保证债券的障碍与困难
首先，根据《中华人民共和国预算法》（中 华人民共和国主席令[1994]第21号）第28条规 定：“除法律和国务院另有规定外，地方政府不 得发行地方政府债券”，因此，国内目前并没有 真正意义上的市政债券，只有地方政府投融资平 台公司发行的债券，即城投债，有时也被称为“中国式市政债券”。引入双重保证债券的前提 条件是，在国内放开市政债券制度，允许地方政 府发行市政债券，而后才能谈及双重保证债券的 引进。
其次，目前中国相关法律法规明确禁止政 府直接给企业进行担保。《中华人民共和国担保 法》（中华人民共和国主席令[1995]第50号）
第八条和第九条明确规定，“国家机关不得为保 证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际 经济组织贷款进行转贷的除外。”“学校、幼儿 园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体 不得为保证人。”2010年，为了进一步规范对 投融资平台公司的融资担保行为，国家发展改革 委办公厅下发《关于进一步规范投融资平台公司 发行债券行为有关问题的通知》（发改办财金 [2010]2881号），明确要求，“除法律法规和国 务院另有规定外，各级政府及其所属部门、机构 和主要依靠财政拨款的经费补助事业单位，均不 得以财政性资金、行政事业单位等的国有资产，
或其他任何直接、间接方式，为投融资平台公司 发行债券提供担保或增信”。而我们知道，双重
保证债券的偿债担保来源之一恰恰是来自于地方 政府。所以，如果不能解决地方政府为市政债券 担保的问题，那么即使引入双重保证债券，也不 是全部意义上的“双重保证”债券。
此外，即使放开地方政府发行债券的限制，
并允许其为债券担保，也不代表地方政府就可以 发行双重保证债券，还需要在法律上确定双重保 证债券的合法性，并就相关细节问题做出明确的 规范，比如可用作担保的资产或收入范围以及担 保的条件等。
（二）引入双重保证债券的现实基础
就目前的情况来看，国内发行双重保证债券 是具有一定的现实基础的。首先，当前国内的地 方政府投融资平台公司所发行的城投债中，有相 当一部分具有双重保证债券的本质。很多地方投 融资平台公司本身的项目运营会带来显性的现金 流入，但是依赖这些经营收入往往很难全部清偿 城投债的本金和利息，而需要地方政府给予某种 形式的帮助和支持。这种情况实际上相当于地方 政府为城投债的偿还提供了“隐性”担保。这样 一来，城投债的偿还不仅有项目收益作为保证，还有地方政府的“隐性”保证，构成了实质上的
“双重保证”。那么，在这种情况下，引入双重 保证债券也只不过是将原来实质上的“双重保 证”债券进一步明确化、清晰化。
此外，从促进地方经济发展、改善人民生活 的角度出发，地方政府也愿意为市政债券提供担 保，以保证投资项目的顺利融资与建设。换个角 度，站在债券投资者的视角来讲，投资者也希望 所投资的债券有更好的偿债保证，从而降低投资 风险。
（三）引入双重保证债券的积极意义
1、市政建设的资金特征和地方政府的债务限 制，决定了双重保证债券存在的意义事实上，不论哪个国家的市政建设都需要大
量的资金投入，而在地方政府财源有限，或者短 期调配大量资金出现困难时，都需要从外部获得 必要的资金支持，比如发行债券。此时，地方政 府可以选择发行收益债券，但是对于相当一部分 项目而言，其项目自身收益往往是不能完全覆盖 债券本息的，这样的情况下，发行双重保证债券 未尝不是一种有效的解决办法。当然，也许有人 会问，我们为什么不直接发行一般责任债券，以 地方政府的税收收入作为偿债来源，应该可以为 投资者提供充分的保障吧？确实可以这样做，但 是我们也必须认识到，地方政府的债务规模是受 到控制的，而且应该受到控制，不能无限制地扩 张，一般责任债券的法定偿债义务完全由地方政 府负担，而不像收益债券那样由项目本身承担。
所以，发行双重保证债券的优势就显现出来，作 为一般责任债券和收益债券的混合体，它既可以 为项目融资提供政府支持，又不完全由政府偿 债，在一定程度上缓解了地方政府的资金压力和 债务压力。
目前，我国的城镇化水平正处于上升期，城 镇化建设在全国范围展开，资金需求强度不言而 喻。但与此同时，对地方政府债务规模的控制也 在进行当中。在这种情况下，引入双重保证债券 将是非常好的解决当前资金需求的办法。
2、引入双重保证债券，有助于明确地方政府 的债务责任，消除部分投资者对所谓“兜底”的 猜测
对于双重保证债券而言，地方政府的信用担 保是书面的、明确的，且具有法律效力的，而非 口头的、模糊的。债券的发行文件将清晰地写明 地方政府的偿债担保责任及具体条款（包括使用 哪类收入作为担保，担保生效的时间和条件，偿 债责任的履行等）。这样做不仅有助于界定地方 政府在债券偿还中担负的责任和义务，而且可以 向市场上的投资者发出明确的正面信号，增强投 资者的投资信心。
相反，如果地方政府在市政债券中责任和义 务未能明确，那么就容易产生投资者对地方政府 是否“兜底”的议论和猜测，这种情况下，有可 能会引发市政债券市场的非理性波动。
因此，如果地方政府确实为市政债券或者准 市政债券提供了某种意义上的偿债担保，那么把 这种担保列在债券的发行文件中，可以在一定程 度上消除投资者对于“兜底”的不必要猜测。
3、引入双重保证债券，有助于控制地方政府 债务融资成本，减轻政府的偿债压力
前文对美国双重保证债券的实证研究表明：
当发行期限大于1年时，双重保证债券的发行利率 均值显著低于收益债券；当发行期限在2年至14 年，或者15年至16年时，双重保证债券的发行利 率均值显著低于一般责任债券。可见，与其他类 型的市政债券相比，双重保证债券具有一定的成 本优势，可以帮助发行人降低融资成本。
目前，我国地方政府在债务融资方面遇到的 难题之一就是融资成本的问题。有些情况下，融 资成本偏高是因为地方政府缺乏成本控制的意识 和责任，当然，在很多情况下，也是因为缺乏成 本管理的有效方法和工具。国内债券市场的数据 显示，城投债的发行利率并不低于同等条件下的 企业债券发行利率。这说明，即使存在地方政府 隐性担保的情况下，城投债的发行利率也没有得 到有效的控制，间接反映出地方政府隐性担保对 于降低发行成本来说，作用十分有限。因而，我 们有必要借助双重保证债券将这种隐性担保“显 性化”，充分发挥显性担保的效用来控制融资成 本。从降低债券融资成本的角度出发，我们认 为，引入双重保证债券将会是一个明智的选择。
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