第五部分：美国地方政府债务发展带来的启 示
第一部分 美国地方政府债务的统计基 础
美国普查局（U.S. Census Bureau）每隔 五年开展一次全国范围的政府普查（Census of Governments），以确定州政府和州以下地方政 府的范围与规模，同时提供各级地方政府的公共 财政数据1 。在政府普查的基础上，美国普查局 还会开展定期调查，以获取关于政府财政的必要 信息。本报告的数据大部分来源于美国普查局，
在对数据进行深入的统计与分析之前，我们首先 介绍一下美国地方政府债务的举债主体和债务普 查中涉及的有关定义。
（一）地方政府债务的举债主体
美国地方政府债务的举债主体包括州政府和
1 最近一次的政府普查发生在2012年，截至报告完成时，只公 布了部分普查结果，关于地方政府债务方面的数据尚未公布。
州以下地方政府，州以下地方政府分为一般目的
（General Purpose）政府和特殊目的（Special Purpose）政府两类。其中，一般目的政府又分 为县级（County）和县级以下（Sub-county）
政府两类，县级以下政府包括市（City）和乡 镇（Town or Township）。而特殊目的政府也 分为两类，即特区（Special District）和学区
（School District）。
概括来说，美国地方政府包括州政府、县政 府、市政府、乡镇政府、特区和学区，详见图1。
图1 美国地方政府的级别与分类
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资料来源：美国普查局。
从数量上看，美国州级地方政府的数量是固 定的，包括首都华盛顿和50个州。而美国州以下 地方政府的数量处于不断的变化之中。
相对而言，县政府的数量一般比较稳定，而 其他类型的地方政府可能会有较大的数量变动。
政府普查的数据显示：1992年至2012年，县政府
减少了12个，当前共计3031个；市政府数量增加 了240个，增长率为1.24%；数量增长最快的当属 特区政府，由31555个上升至38266个，2012年 与1992年相比增幅高达21.27%；相比之下，乡 镇政府和学区的数量都在下降，其中乡镇政府的 数量减少了296个，学区数量减少得更多，2012 年较1992年下降了10.69%。就总量而言，美国 州以下地方政府的数量仍在增加，1992年至2012 年共增加了5101个，增幅达6%。
（二）地方政府债务的相关定义
本报告所称的债务，采用美国普查局的定 义，包括政府及其所辖机构的全部长期信用义务
（Credit Obligation），不论该信用义务是否获 得充分的信用担保（Full Faith and Credit），
同时还包括所有计息的短期信用义务。具体来 讲，政府债务除了一般责任债券、票据和计息凭 单（Interest-Bearing Warrant）之外，还包括收 益债券以及判决和抵押产生的信用义务。报告中 所称的债务，不包括不计息的短期信用义务、基 金间义务（Inter-fund Obligation）、信托中的 应付款项、预付款和来自其他政府的偶然性借款
（Contingent Loan），以及个人在政府管理的雇 员退休基金中享有的福利。
此外，从统计的角度讲，债务的相关定义还 包括债务以旧换新、债务发行、债务存量、债务 抵消、债务清偿和债务赎回等。
表1 美国州以下地方政府的数量及变化情况
1992年 1997年 2002年 2007年 2012年 差额（2012年较1992年） 变动率（2012年较1992年）
县 3,043 3,043 3,034 3,033 3,031 -12 -0.39%
市 19,279 19,372 19,429 19,492 19,519 240 1.24%
乡镇 16,656 16,629 16,504 16,519 16,360 -296 -1.78%
特区 31,555 34,683 35,052 37,381 38,266 6,711 21.27%
学区 14,422 13,726 13,506 13,051 12,880 -1,542 -10.69%
总计 84,955 87,453 87,525 89,476 90,056 5,101 6.00%
资料来源：美国普查局。
（1）债务以旧换新（Debt Refunding）：一 般针对长期债务而言，指通过举借新的长期债务 来代替或者用于清偿原有的长期债务，这种情况 下债务人通常会取得更加有利的利率。
（2）债务发行（Debt Issued）：美国普 查局在普查或调查时主要搜集长期债务的发行信 息，所谓长期债务发行额指的是在所考察的财政 年度内发生的长期债务的本金，包括普通债务融 资和债务以旧换新。已经授权但未实际发生的债 务不计入长期债务发行额。
（3）债务存量（Debt Outstanding）：
截至某时点，尚未偿付的全部债务义务（Debt Obligation）。
（4）债务抵消（Debt Offset）：一般针 对长期债务而言，反映的是偿债基金（Sinking Fund）或者其他储备基金中的现金或投资性资产
（专门被指定用于赎回长期债务）的金额。
（5）债务清偿（Debt Retired）：一般针对 长期债务而言，反映的是通过偿付或者交换而清 算的长期债务的本金数额，通过债务以旧换新而 清算的债务本金也包括在内。
（6）债务赎回（Debt Redemption）：反 映的是长期债务清偿额中扣除债务以旧换新的部 分，加上短期债务的净减少额。
第二部分 美国地方政府债务演变的特征
本报告的研究对象是美国地方政府债务规 模与结构，研究期限界定为1992财年至2011财 年2，研究范围涵盖美国50个州和首都，研究目的 在于分析最近二十年来美国地方政府债务的发展 与变化，从中发现地方政府债务演变中的某些特 殊规律或者特征。本部分从债务总量、人均债务 量、债务占GDP的比重等指标出发，研究地方政 府债务的总量特征，进而分析债务的内部结构特
2 在本报告中，如无特别说明，所称年度均指财政年度。
征。
（ 一 ） 地 方 政 府 债 务 年 复 合 增 长 率 达 5.92%，二十年内债务总额增长近两倍
1992年末，美国地方政府债务存量为9756亿 美元，在随后的十二年里，债务总量稳步攀升，
债务年增长率于2004年达到9.04%，经过两年的 调整之后，2007年债务增长率再度突破9%，达 到最近二十年的最高点（9.11%）。2007年之 后，在各级政府的有效管控之下，地方政府的债 务规模增长速度有所收敛。最新数据显示，2011 年的债务增长率已经下滑至2.30%，存量总额为 29078亿美元。
图2 美国地方政府债务存量总额及年度增长率
1992年，人均地方政府债务存量额为3797美 元，2000年人均额突破5000美元，2008年突破 8000美元，到了2011年，美国人均地方政府债务 额已经达到9319美元。人均地方政府债务增长的 动因在于地方政府债务总量的增长，二者的增长 态势基本一致。
图3 美国人均地方政府债务存量及年度增长率
资料来源：美国普查局，美国经济分析局，Wind资讯。
（ 三 ） 地 方 政 府 债 务 与 GDP之比呈现
“阶梯式”增长， 2011年地方政府债务存量 占 GDP的比重为18.72%
我们的研究发现，经济危机对地方政府债务 占GDP的比重具有明显的助推作用。2001年，
美国经济危机将地方政府债务与GDP之比推升了 1个百分点左右，2001年之前，该比重基本维持 在14%的水平，在2001年危机爆发后，地方政府 债务占比迅速提升至15%以上。同样地，2008年 的经济危机对地方政府债务占比产生了类似的影 响，2008年以前，地方政府债务占GDP的比值最 高只达到16.61%（2007年），而此后，经济危 机的爆发一度将该比值推升至19%，虽然2011年 有所回落，却仍然保持在18%以上的水平。
资料来源：美国普查局，美国经济分析局，Wind资讯。
（四）地方政府债务占地方政府收入的
平均比值为 84.41%，2009年地方政府债务余 额超过地方政府总收入
最近二十年来，美国地方政府的债务余额 占地方政府总收入的比重一直保持在70%以上，
最低值为74.59%，发生在1998年，最高值为 129.68%，发生在2009年，平均值接近85%。从 中，我们同样也可以发现经济危机造成的影响，
2002年和2009年前后地方政府债务余额占总收入 的比重分别达到了“局部最大值”。可见，宏观 务总额的增长速度。2011年，地方政府债务利息 额为1236亿美元，与1992年的650亿美元相比，
实现年复合增长率3.44%，低于地方政府债务存 量的增长速度5.92%。从相对值的角度来看，地 方政府债务利息占债务存量的比重从1992年的 6.66%下降至2011年的4.25%，二十年内下降了 2.41个百分点，我们可以将其理解为，地方政府 债务融资的成本正趋于下滑。同样下降的还有债 务利息占地方政府总支出的比重，由1992年的 5.62%下降至2011年的3.91%，这也说明债务利 息的增长幅度要小于地方政府其他支出的增长幅 度。
图6 美国地方政府债务利息及年度增长率
2001年州政府债务增长率为5.22%，接下来一 年（2002年）增长率上升到10.46%，2003年下
降到9.60%，2004年再次上升（至11.69%），
2005年再次下降（至4.02%），2006年再次上升
（至7.30%），如此，债务增长率的上升与下降 交替出现，从图像上看犹如波浪一般。州以下地
2011年末，美国地方政府债务中长期债务余
额为28730亿美元，占比98.81%，短期债务余额 为347亿美元，占比1.19%。实际上，最近二十 年来，地方政府债务中短期债务的比重始终未超
2003年以前，地方政府长期债务的年度发 行一般在1000亿至2700亿美元之间，2003年之 后，年度发行额突破了3000亿美元大关，与此同 时，地方政府长期债务的年清偿额也超过了2000 亿美元。从变化率的情况来看，长期债务的发行 历了三个阶段的上涨之后，从2008年开始步入下 行周期，2011年长期债务发行与清偿之差为859 亿元，同比下降了30.14%，可见，地方政府在债 务规模控制方面的决心比较鲜明。
资的动力主要包括弥补财政赤字、为公共建设提 供资金以及为私营部门提供资金三个方面。
（一）弥补财政赤字
美国所有的州，除了佛蒙特州之外，都通 过宪法或法令要求地方政府在预算平衡规则下运 行。预算平衡规则通常可以分为两种。
第 一 种 是 预 期 预 算 平 衡 （P r o s p e c t i v e Balanced Budget）规则，它要求在财政年度之 初提交的或者指定的预算是平衡的。这种规则很 可能会造成一种不良激励，导致地方政府为了实 现高额支出而虚报预期收入，当实际收入不能完 全覆盖支出时，就会发生财政赤字。这种做法可 能会激怒选民，因为财政赤字有可能意味着选民 未来税负的增加。所以，政府尽量采取一些方 式，如借贷等，用于弥补财政赤字。目前，美国 有44个州要求州长向立法机关提交平衡的财政预
算，有37个州要求立法机关颁布平衡的财政预 算。
另一种预算平衡规则是具有追溯性的，要求 政府在财政年度结束前解决赤字问题。追溯预算 平衡（Retrospective Balanced Budget）规则比 预期预算平衡规则的要求更严格。美国有36个州 禁止将财政赤字结转至下一年度，也就是说财政 缺口必须在本年度内得到解决。实证研究表明，
宪法中设定支出限制并且禁止赤字结转的州在控 制支出增长方面更加高效。各州为了解决赤字问 题，可以采取多种措施，包括适当控制支出、增
宪法中设定支出限制并且禁止赤字结转的州在控 制支出增长方面更加高效。各州为了解决赤字问 题，可以采取多种措施，包括适当控制支出、增