如前面幾節所談，原來威權時代的發展型國家的對外經貿政策與政治紛擾 事實上是絕緣的。經過1990 年代以來內外政經環境的改變，政治力滲透了國 家能力，同時也影響介入的方式及效能。政治價值的重新定位，與民主轉型 過程本身所產生的諸多勢力息息相關。如同Doh Chul Shin 及 Jason Wells 的經 驗研究指出，經過1980 年代末期以降的民主化浪潮，東亞新興民主國家如台 灣與南韓，以逐漸形成不可逆轉的民主化共識(the only game in town)，同時步 入民主鞏固期(Shin and Wells, 2005)。就新興民主國家而言，如何清楚的認定
選舉的侷限性，設定民主發展的優先順序，平衡民主與經濟發展的目標，以 及在民主化、本土化、全球化等相關議題取得國內及國際的共識，都將是困 難的社會工程。對照於民主化初期的政治體系，進入民主鞏固期的發展型國 家不再是被動地因應社會衝擊，而是主動創造與社會的新聯盟關係。1980 年 代至1990 年代初期的民主化過程的重點是國家自主性削弱，相對社會力量的 勃興，國家能力的退卻。進入民主鞏固期的發展型國家，面對全球化的壓力 與社會力量的重整，反而更積極開拓國家介入的渠道，以期結合本土化與全 球化的總體動力。然而，此類新的介入渠道未必符合經濟理性。不少新的聯 盟及介入的工具，與新興民主國家的認同政治及重分配政治相結合，使得經 濟理性進一步被扭曲。
新興國家的民主化發展，尤其是原來發展型國家內部的民主變化，為經 濟發展及政治穩定帶來更多變數。民主化與全球化結合，的確如David Held 等人的說法，建構了Cosmopolitan Democracy 的假想圖像，並為民主化的 全球擴展提出了美好前景 (Archibugi,Held and Kohler, 1998;Archibugi,
2004) 。然而，各國內部民主的拓展，未必能形成全球公民社會，或是拓展 全球的民主化。為因應全球化與民主化的雙重壓力，新興民主國家除了在 經濟領域退卻外，在政治領域往往以民主鞏固為名，有重新動員的趨勢。
而此類動員往往造成新興民主國家的相對不穩定性，進而對全球化採取選 擇性的擁抱，進而使全球經濟衝擊與內部政治動員相結合。此類結合，未 必有利於政治穩定，也不必然促進新興民主國家與全球化的整合。這種與
得最多的自主性。全球化的結果增加了此類工作的困難度，但民主社會的 挑戰就是如何滿足體制內的既得利益者，同時將民間支持力量擴大，以鞏 固現有政權。這種重分配政治也將全球資本勢力與本土的階級衝突相結 合。在這個新的全球環境下，全球分工及產業外移的政策深深地與本土政 治，及本土權力分配的考量糾結不清。(Agne, 2006, pp. 433-458; Schwartzman, 1998, p. 179)。
政治及經濟利益的分配，在威權時代的台灣，主要是由從上而下的統治 菁英集團統籌處理。發展型國家在政治光環的籠罩下，以科技官僚為主的 菁英集團主要以經濟理性作分配，同時以“均富“為政策指導，以中小企 業為台灣外貿導向發展的主軸。1990 年代初期，兩岸經貿關係次第展開，
但中國大陸經貿實力並不足以影響台灣的經濟發展，台灣在兩岸經貿協商 的籌碼相對較多。2000 年民進黨執政後，政經情勢丕變。中國大陸經濟在 加入WTO 後加速發展，兩岸經貿分工壓力增大，相對而言台灣在兩岸經貿 協商的籌碼減少。由於全球分工網絡的成長的需求，以及來自國際代工母 廠的壓力，台灣進一步開放大陸經貿投資的呼聲也隨之升高。與此同時，
民進黨政府所面臨的分配政治壓力也與國民黨執政時代有所不同。兩岸經 貿交流的強化，以及兩岸三通的實現，將使台灣以都會區為主的全球化勢 力強化，也不利於本土勞工團體及農業部門。民進黨的主要支持者，事實 上集中於南部農業縣市及北部都會區以外的非資產階級。大幅度開放兩岸 經貿，勢必使台灣的經濟資源及經貿利益更向都會區，尤其是台灣北部區 域集中。基於政權維穩及選舉固盤的考量，民進黨政府必須從分配政治角 度切入，對兩岸經貿採取相對保守的措施。
若以2000-2008 民進黨執政時代台灣的三通政策為例，主權、尊嚴及領 土完整等“高政治“議題成為不可撼動的原則，也成為涵蓋主要政策考量 的依據。從執政團隊的角度來看，三通的問題，很明顯是中央掌控，並無 地方置喙的餘地。三通問題，也與台灣的國際地位，“國與國關係“，甚
至台灣加入聯合國的互動聯繫在一起，與台灣的核心國家利益也息息相 關。從總體戰略佈局而言，民進黨政府深信國家發展必須與維持區域平衡 結合。從民進黨的角度來看，2000 年以前的國民黨政府重北輕南，重都市 忽略鄉村。三通實現之後，台灣勢必放棄製造業的發展主軸，轉而成為依 附中國大陸的服務業運籌基地。如此一來，台灣的經濟資源集中都會區的 情形將更加嚴重，區域平衡發展的目標也將落空。易言之，三通及“一中 共同市場“將有利於有全球運籌能力的資本家，加深台灣的城鄉差距，扭 曲所得分配。尤有甚者，大陸的流動人口將蜂擁進入台灣，剝奪就業機會，
甚至造成社會治安的問題。4總結而言，兩岸政策開放與否，已上升至國家 認同及國家主權的層次。就內政聯繫而言，較保守的兩岸經貿政策反而可 以確保地區的平衡發展，防止城鄉二元化的進一步擴大。若從更深一層次 的目標來看，則為勝選考量，及鞏固既有的社會支持力量。兩岸經貿政策 透過分配正義的轉移，被賦予高度的政治意涵，而非政治絕緣的科技官僚 的理性政治抉擇。
結論
發展型國家理論雖提供了一個研究台灣對外經貿政策的分析架構，但 1990 年代以來內外環境劇烈變化，政治力量影響國家與社會互動的模式，
進而改變了政策工具的使用及國家的本質。台灣對中國大陸市場的高度依 賴，以及敏感的國家安全考量，使得台灣的發展型國家不再能全然依附在美
“概念也面臨挑戰。國家介入的範疇或許有所退縮，但選擇的重點項目仍可 見明顯的操作痕跡。國家與社會彼此包容互動，也共同轉變。更多的例子是 用網絡型的聯盟模式，達到共存共榮的目標。以兩岸經貿為例，國家體系致 力型塑新的道德秩序，並強調認同及分配正義，藉此企圖改變兩岸經貿的總 體方向。國家以聯盟方式培養出合作型的第三部門，共同推動兩岸經貿的企 圖，則受到政治力量主導，功效並未彰顯。就總體而言，國家與社會關係仍 可引用利益、制度、理念等面向，以互動多元的角度審視。
全球化所帶來的全面性影響，則迫使發展型國家重新調整介入產業發展 的工具及方式。兩岸經貿持續發展，促使台灣從全球分工及全球運籌的角度 調適，並改變原有扶植製造型產業的政策，轉而促進研發及創新等競爭優 勢。從增進國際競爭力，並創造兩岸分工利基的考量來看，台灣發展型國家 以傳統政策工具扶植戰略產業等思路仍有部份持續，但如何從“地方發展型 國家“的角度發揮地方優勢，並與跨國的全球性非政府組織合作，促進人才 及創意的流動，成為政策介入的重點。
總結而言，內部政權本質的改變，全球化的衝擊，以及國家社會關係的 重整，促使吾人不再以“國進民退“或“能力削弱“等單純邏輯分析台灣發 展型國家的變化。尤有進者，兩岸經貿關係涉及台灣的核心利益，非經濟因 素往往扮演重要的角色，使得國家、社會、全球化的聯盟互動關係更形複雜，
也使內政及對外關係的界面與場域更加擴大。如何進一步釐清分析的層次，
並以經驗性的資料佐證研究概念，以豐富及修正發展型國家分析架構在兩岸 經貿關係上的適用，實為吾人所應努力的目標。