惟股權集中的用語尚不足以完整地描繪中國上市公司的股權結 構，「一股獨大」指的是中國上市公司中的國有股所占一家上市公 司的股權比例的絕對優勢，不僅僅在於單一股東持股超過50%而 言。究其背景因素係與國有企業改革有密切關係，又為求不改變改 革後之國有企業與政府的關係，以及不觸動內部人員的利益，大多 將原國有企業改制為控股公司，經政府授權作為上市公司之國有股 東，仍處於絕對控制之地位25。
參、控制股東對公司治理的衝擊與扭曲
一、行政干預對公司治理的扭曲政府部門為上市公司當事人引致行政干預
政府是以公法人的身分出現，它是履行國家管理職能的機構，
其與私法人的區別在於，它既不是以社員權為基礎的集合體，也不 是提供一定目的之財產為基礎的財產集合體。因此，政府在行使國
25 Wen-Chieh Wang, The 2005 Revision to China’s Company Law, 7 HARV. C. L. REV. 73, 79 (2006).
有產權時，更為關注的可能不是營利目標，而是諸如經濟高速增 長、實現充分就業、抑制通貨膨脹、維護社會穩定和政府權威等社 會經濟政策目標。中國政府部門以及地方政府基於持有上市公司大 部分的股份情況下，其投諸於對上市公司內部管理之際，卻常衍生 以下後果：政府常憑藉著所有者身分，為企業設置體現社會偏好 的激勵規則，甚至不惜犧牲企業效率來實現政府目標；當企業目 標與社會需求不一致時，為使企業的經營行為與政府期望實現的目 標相一致，政府常常藉助行政權來引導企業行為，造就了行政干預 的不可避免；由於過去國有企業承擔了社會責任，因此成本與利 潤的考量並不能確切反應企業努力的程度，因此當企業陷入困境 時，政府往往必須給予外部援助26。這說明了企業依附在政府體制 之下無法自主經營的窘境與行政部門對企業干預的經濟原因。
另外，隨著改革的日漸深化，企業和政府在政企分開的基礎 上，已經逐步成為兩個不同的運作體制，大量國有企業的公司化改 制（甚至變成為上市公司）造就企業必須在市場機制中運行，而政 府理應上升為一個客觀中立的管理者，但是管理手段基本上卻是延 續了計畫經濟體制時期的管理原則和框架，仍然置身於市場之外，
所以經濟體制改革從字面上看是個經濟問題，但從本質上看還是個 政治問題，是以若將國有企業改革看待成一個純粹的經濟議題，根 本無法完成國有企業的改革27，這也是何以中國上市公司嘗試要塑 造一個良善的公司治理所面臨的困境之一。
在市場經濟體制中，有相當多的經濟社會問題不可能透過市場 機制調節而解決，這是引致政府部門為維護公共利益而介入市場過
26 楊瑞龍，國有企業股份制改造的理論思考，經濟研究，2期，頁14，1995年2 27 月。
何清漣，現代化的陷阱——當代中國的經濟社會問題，頁101，1998年9月4刷。
程的一個主要原因。但另一方面，政府也有失靈的問題，這正是需 要建立以市場機制為基礎的資源配置體系的原因所在。因此，政府 部門維護公共利益，是彌補市場機制不足的過程，但不是藉此作為 取代市場機制的理由。此外，國家對過度控制的一個弊端，容易導 致國家作控制股東與其他股東產生利益衝突。因為國家透過對於企 業的控制，有可能實現價值最大化之外的其他社會公共目標。這就 會造成大股東目標與中小股東目標的衝突，在國家控股的前提條件 下，往往對於小股東的權益侵害，因為小股東與國家股東不同，只 有透過價值最大化才能從投資中受益28。
法律順應監管機關的高度行政管制
中國在證券市場發展中的幾乎是在實踐中累積經驗，也造就立 法的完善過程並非一蹴可幾。一九九三年國務院發布股票發行與交 易管理暫行條例，這部涉及證券市場的綜合性行政法規，在證券法 頒布前作為主體法源依據。該條例除了設立股份有限公司申請公開 發行股票、股份有限公司增資申請公開發行股票、定向募集公司申 請發行股票、股份有限公司申請其股票在證券交易所交易時，這些 一般性行為確認其法定條件外，幾乎都以「證監委規定的其他條 件」為表述，向證券主管機關作出授權規定。實際上使得主管機關 對於證券市場的規模、市場發展進程，甚至參與證券市場主體資格 都在監管機關的控制之中，這些幾乎不受限制的管制權和幾乎依賴 政府對於市場的理性判斷，導致由政府來根據市場經濟體制改革需 求來培育和調控證券市場29，使得許多證券市場運作規範和管理和 計畫經濟體制下透過行政審批的方式在進行沒有兩樣。
28 郭丹青，政府持股與中國公司治理，洪範評論，2卷2輯，頁231，2005年9月。
29 彭冰，中國證券法學，頁25，2007年10月2版。
正因為在證券法律或法規中高度地對於監管機關的授權，導致 諸多事務都需要經由審批的方式來進行。審批制30是中國行政機制 運作的一個主要表現，它建立於對被審批者的不信任基礎上，試圖 透過審批，篩選出合格者。本文以為中國證券市場發展以來，審批 制有著一系列負面效應：提高了被審批者的運作成本，降低了效 率，同時，成為某些監管部門工作人員顯示權威的立足點，甚至成 為追求利益的根據。增強了監管部門及其工作人員行政工作的隨 意性，不利於被審批者形成穩定的預期以及在此背景下的經營活動 安排。監管的不透明，由於審批本身就是難有具體的規範，導致 暗箱作業。弱化了負責機制，在審批制條件下，經監管部門審批 的事項，一旦發生違法違規，究竟應由誰承擔後果常常處於難以說 清楚的狀態。
在中國股份制改造以及證券市場發展的過程中出現大規模的尋 租活動，其根本原因在於：在由計畫經濟體制轉向市場經濟體制過 渡的過程中，在資源逐漸市場化的背景下，政府仍然保持對市場經 濟運作中的干預和管制，使行政權力能以市場化的形式全面參與分 配31。在經濟發展中的事務並不全是政府所能處理的，對於上市公 司控制權的行使而發生的種種衝突的調控，有時也遠遠超出了政府 的能力極限，而監管者往往針對公司運作所發生的問題作出各種規
30 審批制度，廣而言之，權力機關就下屬單位或個人請求之事項做出允許與否的 裁斷，都可稱為審批。非經權力機關允准，不得自行實施的行為都屬審批權的 支配範圍。「審批」是中國權力機關最繁忙的日常工作和最主要的職能之一。
審批牽動著中國大陸社會生活的各方面，僅僅企業設立有關的審批，包括公司 的發起、經營範圍許可和籌建許可，這都是申請註冊之前必須完成的手續。改 革公司設立的審批制度已是擊破來自權力機關行政性壟斷的根本措施。參閱方 流芳，公司審批制度與行政性壟斷，中國法學，4期，頁58，1992年7月。
31 何清漣，同註27，頁29。
章、意見、暫行辦法、通知等等，以期填補公司法上的缺失，並對 現狀缺陷進行調整，有點像是門診式的治療效果，治標而不治本。
但其立法位階太低，應急對策性的意味太濃，而失卻長遠的周延性 規範，行政色彩太濃，也使得與具體規範完整的公司治理的需求有 著許多落差32。
上市公司是一種資源
上市公司原本並非是一種資源，但若存在制度性的安排使其成 為稀缺性的時候，它便成了一種資源。由於中國證券市場創立之 際，對於上市公司資格的實行一種實質性審批的模式，致使要符合 國家鼓勵項目的國有企業或是特地的產業政策需求外，同時，在股 票發行規模也形成一個總量管制的限縮。因此，上市公司資格取得 是一種配額，這種配額在經濟體制轉軌前與轉軌過程中成為中央與 地方經濟管理的特徵33。亦即證券市場上市公司的取得准入門檻過 高，上市公司成為政府授予的壟斷權力，擁有這種資源者便可獲得 壟斷收益。例如證券市場的資金籌措，是非上市公司所夢寐以求；
上市公司相較於其他類型企業，以其股票可流通性、資訊相較為具 有標準化而有較強的變現性；上市公司具有較大的品牌效應；得以 用較少的資金支配和控制較大的社會資本；股市處於發展期，各地 政府也給予租稅優惠等34。當上市公司出現經營危機或是有意託售 之際，一些民營企業或是不耐久候排隊等待上市的企業便萌生收購 之動機，即使是一些體制幾乎難以扭轉的公司亦為搶手，因為上市 公司在中國經濟體制下，上市公司本身就是一個「資源」。
32 甘培忠，公司控制權的正當行使，頁2，2006年9月。
33 Katharina Pistor & Chenggang Xu, Governing Stock Markets in Transition Econo-mies: Lessons from China, 7 AM. L. ECON. REV. 184, 184 (2005).
34 鄭琰，中國上市公司收購監管，頁45-46，2004年8月。
中國政府在把配額制沿用在剛起步的證券市場，其主要目的在 於維持政府對市場規模與穩定性的控制。同時，配額制不僅成為控 制企業進入股市的工具，也成為與地方政府之間爭奪資源的基礎。
使得證券管市場管理被視為一種「政府治理」的方式以為對待35， 進而行政干預於證券市場的運作頗深，相對便忽視了上市公司應有
使得證券管市場管理被視為一種「政府治理」的方式以為對待35， 進而行政干預於證券市場的運作頗深，相對便忽視了上市公司應有