第一章 緒論
第一節 問題意識
第一章 緒論
第一節 問題意識
人的遷徙自由是基本人權，也是自由社會的表彰。在理想狀況下，自由社會 中人員的移動遷徙，係由個人自由意志決定，但在現實情形下卻並非如此。自從 近代民族國家形成之後，國家疆界的概念使得人的流動開始受到限制，國家有權 排除非國民進出國家邊界的法律限制，被視為是國家主權的象徵（Juss, 2004:298）。 時至今日，隨著資通訊、交通等科技發展所引發的全球化現象，使得人員、貨物、
訊息及資金在國際間的流通頻繁，遠超過以往人類所能想像的程度；其中，又以 人員的遷徙流動，歷史最為悠久，所帶來的影響與衝擊也最全面、最直接地影響 到人類型態與社會的發展。
人員貨物進出一國國境間的國家管理，向來被列屬為國家主權的核心表現之 一，其他國家無法任意干涉。「國境」一詞，究其文意即知為一國領土之界限，可 分為陸、海、空之不同領域。除了地理上的界限外，凡是進入一國主權範圍內的 交界點，皆可稱之為國境。惟依據學者李震山的觀點，國境偏重「邊境」的概念，
涵蓋範圍包括點、線、面，甚至立體空間，而現行入出國之概念，就法令規定與 實務運作觀之，皆僅及於點（機場與海港）。故入出國管理之管轄，僅及於國家所 設得以出入之場所，非法入出者亦非入出國管理範圍。而國境管理所涉及者，依 前述空間概念的定義，則包含海岸巡防署，1甚至海軍之職責（李震山，1999:18）。
兩者之間，以「國境」範圍遠大於「入出國」之範圍。
在「入出國管理」部分，廣義而言，入出國管理指涉的範圍非常龐大，其對 象包括人、物（貨物、交通工具），2舉凡入出國之前的證照核發、入出國當時的查
1 原文為「…其已涵蓋現行水上警察局（原為保七總隊）、海岸巡防署、陸軍海防部隊…」，該文付 梓為 1999 年，彼時仍有水上警察局及國防部海防司令部之設置。2000 年為統一事權，納編原執行 海防業務的國防部海岸巡防司令部、內政部警政署水上警察局（改編為海洋巡防總局）、財政部關 稅總局緝私單位，正式成立「行政院海岸巡防署」。
2 一般入出國管理之對象，係實際可見之人、物；資金匯兌與資訊的交流，皆多以電腦作業，屬不
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驗管理、入國之後的居停留管理，以及必要時強制出國等均屬之。狹義而言，則 較集中強調在入出國當時於國境之管理。為篇幅所限，本研究採狹義之解釋，研 究範圍以「入出國境之人流管理」為主，不計非法管道部分。在名詞使用上，亦 統一使用「入出國管理」，避免造成混淆。
入出國管理之法理基礎為國家基本權之維護、人民基本權之保障，以及國際 法之信守（李震山，1999: 1）。除了是國家主權的象徵外，其背後目的尚有：保存 國家、民族文化、維護價值與法律、保護國民經濟與社會權利、以及較為罕見的，
民主制度的意義所在（Taylor, 2005）。3 因此，無論在法理上，或是實踐上，入出 國管理可謂國家安全的第一道防線，在國家社會整體利益的保障上，有其不可否 認的重要性。
臺灣地區最早實施入出國管理，係自 1949 年政府自大陸播遷來臺時開始，隨 著臺灣整體政治、經濟及社會的變動發展，歷經超過一甲子的演變後，無論在組 織職掌或是任務分工，都顯示出巨大的變化。
1949 年 2 月 10 日，臺灣省警備總司令部遵照先總統 蔣公亥寒貳電：「鞏固 臺灣」指示，會同臺灣省政府公布「臺灣省准許入境軍公人員及旅客暫行辦法」，
3 月 1 日起正式實施人員入境管制，重點即在防止匪諜滲透。又為防止臺灣地區之 人口流失，於同年 5 月 28 日公布「臺灣省出境軍公人員及旅客登記辦法」，並於 6 月 1 日實施出國管制，臺灣地區入出國管理制度便從此開始。彼時「許可制」均 依據「戒嚴法」第 11 條第 9 款執行，4由臺灣省警備總司令部，協同省府實施人員 入出國管制。5
在法令方面，入、出境分別立法；管理對象則區分為軍、民。凡軍事部隊團 體及其眷屬，均由臺灣省警備總司令部政工處及第三處負責；公教人員及一般民 眾，則由臺灣省警務處辦理。兩者分地辦公，皆以臨時編組人員處理。後臺灣省
可見者，故有其他管理制度，非入出國管理範疇。
3 此種說法係由盧梭的社會契約論思想出發，認為主權在民論係民主制度的基石，政府的主權來自 於被統治者放棄天然自由，獲取集體的契約自由。外國人與國民的地位不同，並未參與和國家的契 約行為，故此種國民與非國民的差別待遇，乃是民主制度顯現的意義之一。
4戒嚴法第 11 條第 9 款規定：「寄居於戒嚴地域內者，必要時得命其退出，並得對其遷入限制或禁 止之。」
5 參考移民署網站：http://www.immigration.gov.tw/ct.asp?xItem=1083964&CtNode=29674&mp=1
（2010/06/07）
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警備總司令部改編為臺灣省保安司令部，於 1950 年改屬行政院，受國防部指揮。
1951 年修訂法令，改依身分管理。入出國管理單位後又歷經多次整併更名，改為
「臺灣省保安司令部軍民出入境聯合審查處」、「入出境管理處」等，但均屬國防 部指揮，採軍事管理（李震山等，1999：32）。1958 年陸軍總部將戒嚴業務轉至新 成立之警備總部，並將「臺灣防衛總司令部」、「臺灣省保安司令部」、「臺灣省民 防司令部」及「臺北衛戌總司令部」，合併成「臺灣警備總司令部」，一般簡稱為 警總。入出國管理業務一直在軍事體系下，維持著嚴格的管制，直至 1972 年改隸 內政部警政署入出境管理局為止。
在戒嚴制度下，臨時性的軍事管理，取代了憲政體制應有的行政管理方式。
警備總司令部主掌一切入出國管理事務；雖有軍民分管之制，但皆以軍事管理。
入出國管理政策為協助維繫國民黨執政權力存續的工具之一，「以黨領政」、「以軍 領警」的特性十分明顯。
1970 年代由於美國政策轉變，意欲聯中制蘇，使得臺灣在國際政治的重要性 降低。1971 年退出聯合國事件，對國民黨政府是一個沈重的打擊；而在國內，逐 漸興起的黨外運動，不斷要求政治改革與自由。由於正值蔣家佈局權力接班，培 養蔣經國為下一代領導人的時期，為鞏固國民黨的統治正當性，政府乃進行有限 度的政治開放，並積極推動臺灣在經濟的國際化，希望透過與國際的連結，穩定 臺灣的國際地位與安全。
因配合開放與國際化的政策方針，過去在軍事管制下的入出國管理，必須改 變。1972 年 9 月 1 日，「入出境管理處」改名「入出境管理局」，隸屬內政部警政 署；自此，入出國管理業務正式由軍事體系改為行政體系管理。
在入出國管理的規範上，1960 年代後期開始，政府陸續擴大了海外華僑與港 澳人士來臺許可，放寬留學生出入國的保證與接眷出國的限制等，隨著臺灣國際 貿易的發展，1979 年正式開放國人出國觀光，入出國的人數快速增加，境管局也 開始著手研究入出國管理的資訊化。1981 年在中正機場架設電腦主機，處理國慶 華僑歸國之入出國事宜，係入出國管理正式邁向資訊化的第一步。
入出國管理雖在體制上改為一般行政體系，但軍事管理的影子卻依舊存在，
例如首任入出境管理局局長馬躬耕，係由國防部總政治作戰部第五處少將處長調 任，繼任者汪元仁由海軍中將調任；直至 1994 年曾文昌以內政部總務司長身分轉
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任第三任局長，始為警察資歷擔任局長之第一人（黃鶴仁，2001）。
入出境管理局的成立，表面上的理由係國防部為改進執行戒嚴法第 11 條第 9 款事權，「委託」內政部責成警政署設立，以管理本國人民入出國之相關事宜。其 依據係戒嚴法而非警察法（李震山等，1999：32），但「入出境管理局」一直以組 織暫行條例運作，並未真正成為具有法源的正式機關。
1987 年 7 月 14 日國民黨政府宣布解嚴，結束長達 38 年的威權統治時期；臺 灣的政治體制開始朝向民主化轉型。然而，解嚴並非代表臺灣全面自由化。國民 黨政府透過「動員戡亂時期國家安全法」（簡稱國安法），相當程度上仍繼續箝 制憲法賦予人民的自由與權利。除了對國家認同與人民集會結社自由的限制外，
也繼續管制人民的入出國權利，未能完全開放。國安法第三條規定，人民入出國 必須向境管局申請許可，而針對政治異議人士，亦即所謂的黑名單，賦予行政機 關不許可其入出國境的權力。6
在「動員戡亂時期國家安全法」下，原「戡亂時期臺灣地區入境出境管理辦 法」廢止，改行「臺灣地區人民入出境管理作業規定」。1987年10月國民黨中常會 中，蔣經國總統表示基於傳統倫理與人道立場考慮，允許國人赴大陸探親」，於11 月2日開始實施，正式揭開兩岸交流的序幕。此後的入出國管理法規，很明顯地主 要集中在因應兩岸人民往來的管理上。除了1987年開放國人赴大陸探親外，統籌 大陸事務業務的陸委會，陸續通過一系列與兩岸往來有關之法令規定，例如：1988 年10月「現階段大陸同胞來臺探病及奔喪申請作業規定」，開放大陸地區人民來 臺；同年11月通過「現階段大陸傑出人士、在海外大陸學人及留學生來臺參觀訪 問申請作業規定」； 1989年訂頒「滯留大陸臺籍前國軍人員及其眷屬返臺定居申 請作業規定」，為准許大陸地區人民來臺定居之始。1990年6月通過「現階段大陸 人士來臺參觀訪問申請作業要點」，1991年開放新近結婚陸配來臺居留定居，1992 年公布「臺灣地區與大陸地區人民關係條例」，作為兩岸人民往來的重要法律依
在「動員戡亂時期國家安全法」下，原「戡亂時期臺灣地區入境出境管理辦 法」廢止，改行「臺灣地區人民入出境管理作業規定」。1987年10月國民黨中常會 中，蔣經國總統表示基於傳統倫理與人道立場考慮，允許國人赴大陸探親」，於11 月2日開始實施，正式揭開兩岸交流的序幕。此後的入出國管理法規，很明顯地主 要集中在因應兩岸人民往來的管理上。除了1987年開放國人赴大陸探親外，統籌 大陸事務業務的陸委會，陸續通過一系列與兩岸往來有關之法令規定，例如：1988 年10月「現階段大陸同胞來臺探病及奔喪申請作業規定」，開放大陸地區人民來 臺；同年11月通過「現階段大陸傑出人士、在海外大陸學人及留學生來臺參觀訪 問申請作業規定」； 1989年訂頒「滯留大陸臺籍前國軍人員及其眷屬返臺定居申 請作業規定」，為准許大陸地區人民來臺定居之始。1990年6月通過「現階段大陸 人士來臺參觀訪問申請作業要點」，1991年開放新近結婚陸配來臺居留定居，1992 年公布「臺灣地區與大陸地區人民關係條例」，作為兩岸人民往來的重要法律依