第六章 結論
第二節 未來環境預測與建議
政策研究的目的並非僅限於回顧過去，更重要的價值在於是否能藉由研究結 果，提供對未來政策制定的建議，協助提升決策品質，並達成解決潛在問題的目 的。公務機關在決策上，經常為人所詬病者，即在於決策缺乏前瞻性，以致於政
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策落後民間，或者在政策執行後，因時間落差，導致與現實需要不符。
筆者從事資訊管理公職多年，在論文撰擬期間，體認到在資訊系統與軟體架 構開發方法論中，以想定為基礎的架構設計(scenario-based design)概念，套用在政 策研究以及政策產出上，其實是一樣的原理。當工程師著手設計一個軟體或資訊 系統時，必須先瞭解用戶（可能是單一用戶，也可能有上百萬用戶）對系統應用 的期望（需要解決的問題或避免發生的問題）、系統應用的環境以及未來元件 (element)不斷進步發展下，必須預留的擴充或更新空間。也就是除了對過去或現在 的描述(As was 或 As is)，更必須有未來的概念(to be)。同樣地，對於政策運作模 式的研究，是否可以幫助我們進一步瞭解以下的問題：「未來的環境將如何發展？」、
「未來的環境發展，可能會對政策產生何種影響？」、「政策應如何制定，以解決 未來可能面臨的問題？」
本論文第二至五章，已就過去 60 多年來國內外情勢變化、對我國入出國管理 政策之影響以及政策變遷模式進行研析，並於本章第一節提出回顧與檢視意見。
筆者服務公職 30 餘年，深知政策制定與執行間，往往有理論與實際落差之困擾。
為使本論文研究建議更為精確，避免流於空泛理論，故在此大膽參考國內外未來 趨勢預測資料，嘗試提出我國未來在入出國管理上可能面臨之環境與新挑戰，並 據以建議未來政策制定方向與應注意事項。
壹、 未來國內外環境評估與我國入出國管理新挑戰
筆者參酌美國國家情報委員會(National Intelligence Council)集合全球專家對 2025 年的世界趨勢預測(Global Trends 2025)，98以及我國行政院研考會及經濟部分 別對 2020 未來願景之分析結果99後，加入個人對於入出國管理之意見，彙整出 10-15 年後，國內外政治、經濟與社會情勢發展變遷預測如下：
98 National Intelligence Council, 2008, Global Trends 2025，
http://www.dni.gov/nic/NIC_2025_project.html.
99 研考會，2008，願景 2020 網站，http://www.rdec.gov.tw/np.asp?ctNode=14608&mp=100。
經濟部技術處，2009，2020 臺灣產業新願景，http://www.taiwan2020.org/About/。
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一、 國際局勢
（一） 世界走向多極化，新興國家興起，國際建制弱化
中國、印度、俄羅斯等國家興起，尤其是中國在未來 10-15 年內，如果能有效 控制國內貧富差距與社會內部不滿情緒，引發的潛在動亂威脅，將仍可維持不錯 的的經濟成長，以雄厚經濟實力支持其軍事實力，以及在區域與國際政治上的發 言權。其他新興國家同樣因為經濟力量成長，對國際事務有更多的主見。
美國受到金融危機與經濟秩序重整的影響，國力相對衰減，雖然仍在亞太與 中東扮演權力平衡者的角色，但不再是具有單一決定權的獨大國家，必須在各種 國際議題上，與其他國家協商合作。
由於國際政治權力分散，新興國家對國際事務的意見與影響力日增，第二次 世界大戰後建立的國際建制（如：聯合國）因為決議方式與組織架構，難以調適 環境變遷，功能弱化，由區域性的國際組織，以及非國家行為者(non-state actor)如 NGOs 等，起而填補在國際事務治理上的缺縫。但 NGOs 因為本身特性與關心議題 不一，難以團結整合力量，因此無法完全取代國際或區域政治性組織之功能。在 國際權力多元化發展下，各國的政治性認同分散，世界朝向區域性網絡結合發展。
（二） 國家計畫經濟挑戰資本主義，影響民主發展
從 2008 年開始不斷引爆的金融危機、國債危機問題，對造成全球經濟發展遲 緩，而這些拖累全球經濟的元兇，幾乎都是在資本主義自由放任的原則下，因為 貪婪與錯誤的管理政策所引起。相形之下，中國、印度、俄羅斯等國家，都不是 真正民主化的政體，採國家計畫經濟的發展模式，在經濟風暴中屹立不搖。在這 些國家中，因為計畫型經濟模式帶來的成長與繁榮，受到民眾支持，因而減緩這 些國家民主化的速度。而歐美傳統資本主義國家，則將透過政府力量，對極端開 放的資本主義進行檢討，並修正相關金融與經濟管理制度。
（三） 資源稀少，貧富不均問題
溫室效應導致暖化與氣候不正常現象，天災頻率增加，糧食生產大受影響。
各國均致力於爭奪天然資源，以維持國家發展。但氣候變遷的負面影響，在區域 性影響範圍內，尚未擴散到全世界。某些體質不佳的國家，可能因為暖化效應、
糧食與水資源的稀少而更加虛弱，瀕臨崩潰；全球版圖上，國家之間貧富差距的
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鴻溝將越來越深，資源與氣候難民的出現指日可待。對於一般國家的民眾來說，
則造成生活成本提高，國家內部的貧富不均問題也將越來越嚴重。無論以全球或 單一國家的層次，都會出現資源過度集中與分配不均的問題。為了生活，在國家 內部會出現人口向大城市集中的內部流動。此外，因為通訊、運輸旅行科技的不 斷發達與普及化，在國際上，除以藍領為主的移工(migrant workers)外，亦可能會 出現逐資源與工作而居的跨國白領游牧工作族群。
（四） 主要衝突與安全威脅來自內部
人類早已發覺資源與能源短少的危機，並致力於以科技試圖提供解決方案，
然而，科技發展的速度比不上資源消失的速度，要將對傳統能源的依賴完全轉移 至新能源的供給上，還有一大段落差。因此在資源稀少，糧食、能源與潔淨用水 缺乏的趨勢惡化下，對於資源的爭奪將會是主要的國際衝突來源。此外，因為資 源過度集中、貧富差距嚴重等，在國際間與國家內部，都成為引發不滿與衝突的 種子。因為前述不滿所引發的武裝衝突與恐怖主義，仍會是未來世界主要安全威 脅。值得注意的是在貧富差距與生存困難下。弱勢族群壓力與不滿將會爆發，可 能成為國內草根性恐怖主義(grass-root terrorism)發展的隱憂。
（五） 人口消長與全球性流動
以現今人口出生率預測，將來美歐國家地區人口持續減少，主要的人口成長 將在亞太、非洲與拉美地區。同時因為已開發國家的高齡化與少子化問題，已開 發國家必須透過人口政策調整，補充短少的勞動力，進行人口替代。另外因為第 三點提及之工作游牧族群趨勢，國際之間將出現頻繁而大規模的人口流動，包括 由人口剩餘地區移往人口老化國家、由已開發國家移出，尋找生活成本較低的生 活環境、以及由失敗國家逃離的難民等。傳統上對國家或政府的認同將因為頻繁 的跨國人口流動而減弱。
二、 國內局勢
受到國際局勢的影響，我國在未來 10-15 年間，也面臨相同的社會趨勢與安全 威脅。
（一） 民主持續深化，兩岸關係主導政局發展
我國的民主化，已經越來越成熟。在未來將持續以民主制度的政治權力架構，
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將民主精神深耕落實在社會生活與政府施政規劃的內容中。在未來國內政治體制 與權力運作穩定的情形下，兩岸關係將會是主導我國政局發展的主要因素。由於 中國在未來將成為與美國平起平坐的大國，兩岸關係將更加緊密與複雜，尤其中 國在國際事務決定權提高，在統一問題尚未解決之前，可能會以政經分離方式，
一方面促進兩岸經濟與文化統合，另一方面持續影響我國在國際社會的地位。美 國對臺灣的影響力下降，在區域化的趨勢下，我國將加強與亞太國家與區域組織 間的關係。
（二） 經濟發展與貧富差距問題形成社會壓力
我國經濟發展向來非常仰賴國際貿易。因中國持續的磁吸效應與區域化經濟 趨勢，加上中國計畫性經濟模式的成功，我國政府持續承受發展新戰略產業與國 內經濟決策、財政金融制度革新的巨大壓力。在經濟策略上政府持續以高科技、
能源等新興戰略產業為重，因此出現大者恆大的財團化現象，導致社會貧富差距 持續拉大。因為資源缺乏，生活成本也不斷提高，一般民眾的生活壓力越來越大。
民眾對兩黨對峙、操弄議題以致於危害國家競爭力的政治感到厭惡。公民意識經 過多年發展，將凝聚民間力量，起而要求政府負起更多治理的責任，以因應日益 惡化的生活壓力。
（三） 人口政策與勞動力變遷
根據內政部 2008 年「人口政策白皮書」，在人口結構上，我國高齡化與少子 化趨勢早已開始，到 2017 年臺灣將進入高齡社會，2025 年成為超高齡社會，全臺 有 20%以上的人超過 65 歲（林萬億，2010），除改變人口結構與社會型態，也將 導致龐大醫療負擔與勞動力缺乏問題。依據我國現行人口政策目標，為了補充流 失的勞動力，我國經過多年的人口調節政策，在社會上將出現更多元的族群，包 括以東南亞人士為主要來源的一般勞動力，以及來自全球的高階專業勞動力。1990 年代以後，跨國婚姻下出生的新臺灣之子可能逐漸形成臺灣青壯人口主力，臺灣 社會的樣貌將更多采多姿。
（四） 非傳統國家安全威脅來源
未來臺灣國家安全的威脅主要來源，第一位仍是中國的軍事威脅。雖然兩岸 關係益發緊密，但對中國來說，領土與國家的完整乃是其國家核心利益，因此對 臺灣的武力威脅仍將存在。除此之外，臺灣是世界上承受天然災害風險最高的區
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域之一，100 氣候變遷造成的天然災害不斷侵蝕國土。土地涵水能力嚴重被破壞，
域之一，100 氣候變遷造成的天然災害不斷侵蝕國土。土地涵水能力嚴重被破壞，