研究發現

1899 年張之洞提出「中學為體，西學為用」，強調人要「知本」、「知通」，歷 史學者黃仁宇對「體」、「用」分別提出解釋，認為「體」是組織結構、行政系統，

146

「用」是精神與效能之發揮（黃仁宇，2000：2）。筆者借用此一概念於政策研究 說明上，依黃仁宇之概念，將研究結果分為「體」、「用」兩大部分，分別敘述之。

「體」，包括政治體制與國家權力運作結構之影響，主管機關事權與資源比例問題，

以及新科技與管理概念之應用等；「用」則進一步探討隱含在政策變化下，國家治 理與人文精神轉變。

壹、 政治體制與國家權力運作結構之影響

本論文針對自 1949 年迄今 62 年來，將入出國管理政策的變化，分為四個不 同時期進行研究。彙整研究結果，很明顯地可以觀察到，我國的政治體制由威權 逐漸轉型為民主政體；民間社會由單純靜止逐漸充滿活力，出現新的組成樣貌；

在決策場域中的利害關係人，亦隨之增加。而入出國管理政策隨著國家政體權力 運作結構與民間社會力量的成長，出現同樣的開放、複雜與多元的變化傾向。意 即，民主化程度越高，社會的開放程度與複雜性就越高，對於入出國的開放需求 也會一併增加。

政策作為國家運作工具之一，其產生與執行本就係為達成執政者目標而服務，

因此政策雖在不同的時空環境脈絡中，因執政者的利益判斷而有所變化，但其目 標終究是協助執政者，獲取或鞏固國家統治權力基礎：在威權時期是利用入出國 管理封鎖人員流動，排除對統治權的威脅；在國際孤立與時期是用來配合國家經 濟發展目標，轉移國人對外交失利的不滿；在民主化時期是配合兩岸關係與外籍 勞工、跨國仲介婚姻的需求與問題，在全球化與科技化的時代，則是為了因應新 型態的國家安全威脅與增加執政者的政治聲望。

綜合本論文前述章節之研究，可以發現各決策利害關係人間的力量作用方向，

基本上是由國際社會國內環境統治者官僚體系（常任文官）政策工具民 間。然而，影響力運作並非只有由上而下的單方面影響，而是依國家政治體制不 同，賦予各利害關係人的運作空間不同，影響力作用的方向亦可能是出現雙向，

或甚至彼此影響的多方向反饋模式。

從國家權力運作結構，也就是決策利害關係人的影響力消長來看，國家機關 對政策的獨斷決定，已經隨著權力運作結構變化而淡化，民間社會在入出國管理

147

政策中的影響力，正逐漸增加。從初期的被控制者，到現在則是成為政策的督促 與轉化的重要力量，尤其在現今入出國管理政策與移民政策彼此相互配合的需求 下，筆者期待民間社會在未來的政策演變中，將會有更重要的影響力，甚至進一 步透過公私部門伙伴關係(public-private partnership, PPP)，將民間部門納入政策工 具一環，提高政策品質，更符合民間的需求。

貳、 主管機關事權與資源有待調和

在筆者對入出國主管機關於不同時期，組織架構與編制資源進行研究後，認 為我國各時期的入出國主管機關，均面臨事權與資源無法相符的問題，現今移民 署亦然。警總審查處時期，入出國管理納入軍事國防體系之一環，彼時入出國業 務相對單純，卻以情報、軍事系統投注大量資源於其上。

境管局時代，則在機關層級低下與定位不明（一直以暫行條例運作）、指揮體 系複雜與簡易編制的困難下，持續運作長達 36 年。境管局無論在組織架構與人力 編制上，一直沒有重大的變化，但其負責業務卻在質與量上出現驚人的成長，國 家投注的資源反而沒有在警總時代來得多。境管局之所以能以有限資源運作多年，

除政府透過行政革新作為，簡化諸多行政流程外，幾可歸功於 1970 年代開始建置 的電腦化作業與整合資訊系統之助。電腦工具的輔助填補不少人力缺口，另整合 性的資訊系統，透過介接相關機關資料庫，省去複雜的交涉、聯繫、調檔、傳遞 時間，故境管局雖多年來均維持相同編制與架構，卻尚能勉力應付，日益龐雜的 入出國管理業務需求，未曾發生重大疏漏。

現今的移民署，雖然位階較境管局提高，但業務範圍包括國境管理、移民輔 導、多元社會文化營造、移入對象管理、非法移民管理、移出資訊與協助服務等 六大項，等於包括入出國管理、人口政策與社會政策等領域，需要跨領域、跨部 會協調的議題特別多，但因層級不足，透過內政部或政院層級單位協助，需要耗 費更多時間。此外，與其他內政部下二級單位，如役政署、警政署相較之下，移 民署業務責任重大，所能運用之人力與資源卻不成比例。且自境管局時代建置的 資訊系統老化，早已不敷使用，更暴露出在資源嚴重不足的窘境及人為管理問題。

如今資訊系統因為 2009 年機場大當機事件刺激後，已著手進行更新再造工程，但

148

人為管理問題與事權資源比例問題卻依然存在，如持續無解，未來將可能對入出 國管理政策與其他相關政策，無法貫澈執行而而成效不佳，產生負面影響。

參、 新科技與管理概念之應用-國安與人權可以兼得

近代民族國家形成後，長期以來國家主權被奉為至高無上的核心價值，對內 具有唯一且最高的統治權力，對外具有獨立性，得不受他國干涉的特性（呂炳寬、

楊智傑，2007：65）。國家利益是基於維護國家主權所延伸提出，自然成為國家的 最高目標。基此概念，傳統上國家核心利益通常包括國家政體、國家安全、領土 完整、國家統一、經濟發展等。

第二次世界大戰後，人權觀念逐漸發展，成為各國普遍認可的核心價值。然 而，當人權與國家安全同時面臨威脅，統治者往往選擇犧牲人權。除我國在威權 時期諸多白色恐怖冤獄，連慣常以人權議題批評干涉其他國家政策的美國，也曾 在恐共情緒下催生麥卡錫主義的白色恐怖時期，九一一恐怖攻擊後由美國掀起的 反恐戰爭，更讓人權價值泯滅在國家安全與國土安全大旗之下，愛國者法案與關 達那摩(Guantanamo Bay)監獄可為明證。也因為國土安全之故，美國在入出國與邊 境管理上，有諸多新措施，廣受民眾其他國家所批評，認為違反人權、侵害隱私 權等。

歷來我國入出國管理政策，亦曾因政府機關普遍缺乏人權觀念，為國家安全 理由與業務執行便利，制定侵害民眾權益之規定。在研究過程中，發現與憲法保 障基本人權有關，經大法官解釋者，有 1997 年大法官第 443 號解釋，判定限制役 男出境規定，違反憲法第 10 條規定人民有居住及遷徙之自由。⁹⁵ 2003 年大法官第 558 號解釋，認為國家安全法規定人民入出境均應經主管機關之許可違憲。⁹⁶另 2005

95大法官第 443 號解釋文：「憲法第十條規定人民有居住及遷徙之自由，旨在保障人民有任意移居 或旅行各地之權利。若欲對人民之自由權利加以限制，必須符合憲法第二十三條所定必要之程度，

並以法律定之或經立法機關明確授權由行政機關以命令訂定。限制役男出境係對人民居住遷徙自由 之重大限制，兵役法及兵役法施行法均未設規定，亦未明確授權以命令定之。行政院發布之徵兵規 則，委由內政部訂定役男出境處理辦法，欠缺法律授權之依據，該辦法第八條規定限制事由，與前 開憲法意旨不符，應自本解釋公布日起至遲於屆滿六個月時，失其效力。」司法院網站，

http://www.judicial.gov.tw/constitutionalcourt/p03_01.asp?expno=443

96 大法官第 558 號解釋文：「憲法第十條規定人民有居住、遷徙之自由，旨在保障人民有自由設定 住居所、遷徙、旅行，包括入出國境之權利。人民為構成國家要素之一，從而國家不得將國民排斥 於國家疆域之外。於臺灣地區設有住所而有戶籍之國民得隨時返回本國，無待許可，惟為維護國家

149

http://www.judicial.gov.tw/constitutionalcourt/p03_01.asp?expno=558

97大法官第 603 號解釋文：「國家基於特定重大公益之目的而有大規模蒐集、錄存人民指紋、並有 院網站，http://www.judicial.gov.tw/constitutionalcourt/p03_01.asp?expno=603。

150

篩選出應進一步檢查之高風險旅客，以及已經確認列管之犯罪份子。透過上述的 風險管理概念與科技工具輔助，在入出國管理上，得以對一般善意(bona fide)旅客 善盡權益保障義務，並在最大範圍內提供良好之行政效率與便利待遇，在法令規 章上，亦不需有嚴苛規定或不必要的程序。則國家安全、人民權益與行政效能三 者得以同時獲得保障，而非零合或競爭之關係。

肆、 傳統人本精神之體現

本節第壹大點彙整不同時期的入出國管理政策權力運作方向之初步研究結果，

觀察到權力運作方向的改變，並認為影響之主要因素為國家政治體制發展不同所 致。若進一步探究在這些轉變深處所隱含的意義，則可以看出在政治體制轉變中，

國家與人民關係本質上的變化，意即，由「統治」(ruling)到「治理」(governance)，

乃至於更進一步破除國家疆界與權威概念，發展出的「全球治理」與「良善治理」。

「統治」與「治理」之差異在於，「統治」是政府以政治權威由政府觀點出發，利 用由上而下的權力，以及維繫階層關係的體制來實現對社會公共事務的管束。「治 理」的主體包括政府、公私機構合作，其權威來自於國家機構內所有參與者之共 同賦予，權力運作為上下雙向或多元互動，強調過程以及自主性（李志宏，2006：

106）。

我國在遷臺之初，社會基礎階層尚未發展，乃形成一全能式政府，對所有公 共事務（包括入出國管理），以父權(paternity)精神進行全般管束。及至今日，社會

我國在遷臺之初，社會基礎階層尚未發展，乃形成一全能式政府，對所有公 共事務（包括入出國管理），以父權(paternity)精神進行全般管束。及至今日，社會