組織屬性

本研究依據國內博物館組織屬性，分別歸納為公共組織、行政法人型組織及 公辦民營，分別探討這三種組織屬性的相關理論。

壹、公共組織

公共組織的範圍與內涵，有廣義及狹義之分(Hult and Walcott,1990;

Johnson, 1992; Rainey, 1991; Rosenbloom,1993)。廣義的公共組織是指，

不以營利為目的，而是以服務社會大眾、提高公共利益為宗旨的組織，不論是 否屬於政府部門，均統稱為公共組織。狹義的公共組織是指，政府的行政部門 組織，其目標是在達成特定的公共目的。而從公共組織的理論發展，可歸納公 共組織的一些基本特徵(江岷欽，2003)：

(一)以追求公共利益為其價值取向，目的和動機是謀求社會的公共利益，一切 措施都是在公平、公正、公開的原則指導下為社會公眾服務。

(二)公共組織的活動受法律法規的限制，並具有法律的權威。

(三)公共組織受到廣泛的公共監督，基於公共組織有其公益性質，人們會對公 共組織的公平、回應、誠實、開放及責任有期望，因而會要求公共組織的 活動必須受到輿論或社會公眾的批評與監督。

(四)公共組織受政治環境的高度影響。

公共組織本身是一個極為複雜的組織系統，依據不同的標準，可以把公共組 織劃分為不同的類型。依公共組織所擁有的權力大小，可將公共組織劃分為強 制型公共組織、半強制型公共組織和非強制型公共組織(陳振明，1999)。強制 型公共組織通常是人們所指狹義上的政府。其主要特徵是根據憲法和法律的授 權，依賴公共權力實行強制性的管理。半強制型公共組織多是依靠市場手段而 非行政手段，這種強制性的動力源並非公共權力，而是當事人對契約的遵守或 對組織權威性的服從。因此，這種強制性是可以對抗的。非強制型公共組織最 大特點是非強制性和服務性，此種多為非營利組織，如基金會、文化和科學技 術團體及服務機構等。

組織的構成要素之一是目標，它是整體組織的一套價值標準(張國慶，

2000)。因為目標會直接反應出組織的屬性，而組織的屬性又決定於組織目標，

從管理學角度來看，以目標為導向，可促進組織結構與權責體系合理化，避免 權責不清等現象，且有明確一致的目標系統有助於了解自身工作定位，提高各 組織單位協調能力，更可激發組織成員的合作意識。有具體的工作目標，也可 作為客觀與公平的考核標準（江岷欽，2003）。組織目標會直接影響組織屬性 及定位，在理性系統模式中，組織被視為是達到目標的手段，所以有許多學者 把組織的特定目標作為產生績效標準的基礎，較具有代表性的帕森斯(T.

Parsons)的觀點，帕森斯認為組織績效包含了四個方面：一是組織必須要能達 到預定的目標；二是組織必須要能適應內外在的各種環境；三是組織內部必須 有層級劃分，平行單位或上下層級皆能發揮統合作用；四是組織雖然要能適應 環境的變遷，但應維護組織的基本結構。且組織績效具有多因性與動態性，是 按照一定的組織結構、職能要求等而建立起複雜的組織系統，也是環境、結構

與機制等多種因素相互作用的結果，必須隨著外部環境和內部因素的變化而有 所改變調整。

由以上可知，公共組織主要會受到環境因素、組織與環境的互動以及角色、

結構與過程所影響，組織目標的設定是公共組織賴以建立和存在的前提，在一 定的程度上決定著組織的形式。因此，對於一個組織的設計，應了解組織目標 的基礎，進而確定組織形式。

貳、行政法人

目前國內僅有國立中正文化中心兩廳院為行政法人法定身份，且行政法人草 案遲遲尚未通過，因此，此部分將探討行政法人制度之內容。

自一九八 0 年代以來，全球化帶起了各國的競爭性風潮，各國紛紛開始進行 行政改革之活動，透過政府角色重新調整的規劃，以委託外包、民營化的方式 將其公共業務移轉至民間辦理，政府的任務與經營也漸漸脫離守舊的傳統官僚 理念，融入企業化精神。其實我國對於行政業務的改革工作從未間斷，在推動 政府改造之前，主要有兩階段之推動改造情形。第一波行政改革於 1949 至 1987 年，以提高行政效率和加強便民措施為政府再造兩大目標。

第二波政府再造於 1987 至 1998 年，此次之政府再造為因應國外潮流所蘊含 之「企業型政府」理念，將台灣省政府及所屬機關改隸至中央，進行人事制度 再造，精簡、鬆綁人事法規，推動單一窗口作業等便民服務工作，並推動法規 鬆綁與流程簡化等(林嘉誠，2007)。而現階段政府為了增進其行政效率與回應 力，於民國九十年總統府組成「政府改造委員會」，其目標為：彈性精簡的行政 組織、專業績效的人事制度、分權合作的政府架構、順應民意的國會改造、興 利創新的服務機制，並建議成立「行政院組織改造推動委員會」(簡稱組改會)，

朝向「去任務化」、「地方化」、「行政法人化」、「委外化」等四大方向進行改革。

其中，在組織改造調整策略中，提出「行政法人建置原則」，以創設行政法人為 優先完備法制基礎，且行政院人事行政局已研擬「行政法人法草案」並於九十

二年四月送請立法院審議，作為行政法人共通事項的原則性規範（嚴錦堂，

2004）。

行政法人制度主要是以分流的方式，提升相關業務之效能，亦將原本由政 府組織負責之大量公共服務自政府部門移出，以公法人來專責辦理，將部分屬執

行性質由行政機關辦理較乏效能之業務，由行政法人來處理，使政府在政策執行 方式選擇上，更具彈性；也可引進企業經營精神，使這些業務之推行更專業、更 具效能。其採行理由如下(行政院組織改造委員會，2003)：

1.融合公、私組織之優點與特性：

行政法人具有獨立之法人人格，僅受適法性監督，較行政機關具有彈性之組 織與經營管理，也可釐清其公共任務特性，將之保留在公法領域，強化監督並 避免與司法體系混淆。

2.成立財團法人可能衍生問題：

財團法人係以服膺自治為原則，為一種捐助財產之集合體，透過向法院登記 程序而取得法人人格。此種行政機關捐助成立財團法人並將自身任務委託執 行，常產生財團法人依附於行政機關的現象，一旦缺乏行政機關的奧援，即無 法獨立存在。實務上行政機關亦視其為其職能之延伸，相關人員亦易基於衡平 考量，於預算、人事、待遇上，與行政機關強求一致，欠缺彈性。

3.增加用人彈性

我國對於公務人員的考試、任用、陞遷、考績、俸給、退撫及權益保障等，

定有完整之法制體制加以規範。對於部分需要相當專業性及技術性人才的業 務，例如各類文教、科技研究機構等，受限於公務人員相關法制之規定，形 成晉用管理上的窒礙，無法延攬留用適當人才。行政法人制度之設計，可以提 供較有彈性、更符合其特性需要之人事進用、管理機制。

4.適度鬆綁政府會計和採購的限制

為有效防制貪瀆、浪費並提昇採購效率及品質，有關政府會計及採購目前亦 有相當綿密之防弊規定，對於部分性質特殊的業務，例如文物典藏維護、學術

研究等，形成束縛及窒礙，不利業務的推展。行政法人制度在會計及採購方面，

可以作適性之特別處理。

5.強化經營責任及成本效益：

行政機關的特質，在於落實國家公權力之執行，施政講求公平與正義，有時 無法兼顧成本與效率。行政法人在獨立自主運作及績效評估方面，可以透過相 關績效評鑑機制的建立與健全內、外部適當監督機制，強化經營責任及成本效 益。

6.開放多元參與公共服務：

行政機關所執行之公共服務，其業務性質涉及多元利益與使用者付費，可採多 元參與、民主運作，比一般行政機關更能有效照顧多元利益；另外，亦可將業務 執行由行政機關轉移至行政法人，藉法令規範及業務執行權限分離，避免球員兼 裁判的爭議。

依照現行之行政法人法草案(行政院組織改造委員會，2003)之主要重點內容 如下：

1.本法定位：定位為基準法性質，執行特定公共任務，其預算需國家挹注，因 此，行政法人定位為公法人，並具有人事及財務自主性。

2.適用範圍：目前以中央目的事業主管機關所設立之行政法人、行政院以外之 中央政府機關及其地方自治團體得準用本法之規定，制訂自治條例。

3.組織型態：其組織具有彈性化及多元化特性，但本草案明定行政法人之組織 應設立董(理)事會，或設置首長一人。且應設立監事或監事會健全行政法人 之內部監督機制。

4.監督機制：行政法人組織除了有內部監督機制外，監督機關也應成立績效 評鑑委員會，針對行政法人組織每年度營運計畫與預算等核定或備查，原 則上僅採適法性監督，以事後監督為主。並應其行政法人相關資訊公開化 與透明化。

5.員工權益：行政法人須制定人事管理規章。進用之人員不具公務人員身分，

隨同移轉行政法人續任者，則採「保留身分，權益不變」之原則規劃。

6.會計財務：行政法人之會計制度，原則上由行政法人自主。財務上除了公有 財產外，監督機關並不介入，但核撥行政法人經費時，應受其審計監督，舉 借之債務以具自償性質為限。

7.解散規定：行政法人解散時，具有公務員身分之人員及其債務皆由監督機關

7.解散規定：行政法人解散時，具有公務員身分之人員及其債務皆由監督機關