（一）提案次數與提案規模的比較
各黨立委與行政院提案次數與提案規模見於表三，由表中 統計數字得知，在一致政府時期，民進黨立委在提案上相當積 極，提案次數遠較國民黨立委為多，而國民黨立委提案次數較 少，然而，無論民進黨立委或國民黨立委都以小幅度修正的提 案為主（民進黨佔62.4%，國民黨佔72.3%），而新法案或大幅 度修正法案都較為有限（民進黨新法案佔26.7%，大幅度修正 法案佔9.6%；而國民黨新法案佔22.4%，大幅度修正法案佔 5.5%）。至於行政院的提案中，小幅度修正的提案比例比立委
11 絕大多數的法案從立委提案時間，或者是行政院會的通過日期來判斷，都 能夠得到清楚的答案。非常少數的法律提案因行政院與立法委員的提案時間 過於接近，造成議程設定判斷上的困難，此時採取的輔助方式有二：一是參 酌新聞報導：利用立法院國會圖書館的新聞檢索資料庫（該資料庫共收集國 內二十四家日報、晚報的內容影像）查詢是否有相關的提案消息；以法案名 稱設為檢索關鍵字，查閱報紙是否曾經報導「行政院相關部會正著手研 議……」之類的消息。另外修法提案的「提案意旨」也是另一個可以參酌的 線索：例如行政院版的「替代役實施條例」就在提案意旨中明白寫出，該法 是依照立法委員王雪峰的提案版本加以修改而成，如此該法就被劃歸是「立 法委員」作的議程設定。整體來說，在所有進行深入研究的重大法案中，絕 大多數的提案，都能夠依賴上述的基本標準即作出判斷，僅有非常少數的法 案有需要進一步地查閱新聞資料庫或檢視提案內容的提案意旨說明。
為少，約佔五成，新法案佔兩成，大幅度修正的法案也約佔兩 成，這表示比較起立法委員，行政院提出小幅度修正法案的動 機較小，且也更有能力提出較全面性的法律提案。
表三：一致政府與分立政府時期立法委員提案與行院提案統計
（按提案類別分）
一致政府 分立政府
新法案 大幅度修正法案 小幅度修正法案 廢止案 合計 新法案 大幅度修正法案 小幅度修正法案 廢止案 合計
N 53 13 171 0 237 64 27 264 1 356 國民黨
立委 % 22.4 5.5 72.2 0.0 100.0 18.0 7.6 74.2 0.3 100.0
N 81 29 189 4 303 20 30 163 2 215 民進黨
立委 % 26.7 9.6 62.4 1.3 100.0 9.3 14.0 75.8 0.9 100.0
N 62 65 154 23 304 144 136 168 22 470 行政院
% 20.4 21.4 50.7 7.6 100.0 30.6 28.9 35.7 4.7 100.0
N 42 23 82 3 150 55 42 169 4 270 其他
% 28.0 15.3 54.7 2.0 100.0 20.4 15.6 62.6 1.5 100.0
合計 N 238 130 596 30 994 283 235 764 29 1311
% 23.9 13.1 60.0 3.0 100.0 21.6 17.9 58.3 2.2 100.0 資料來源：立法院資訊檢索系統，經本研究助理整理而成。
同時值得注意的是，在一致政府時期，民進黨身為最大的 反對黨，為了展現政策制訂的企圖心，因此比國民黨立委有較 高比例的提案是提出新法案或是大幅度的修正案，甚至於新法 案的提案次數與比例都不下於行政院。反之，國民黨立委身為 執政黨的立委，由於重要的法案比較可能由行政院提，因此提 案的空間相對而言較小，所以大多數的提案是對法案作小規 模、甚或零星的法條修正。此一態勢在分立政府時期丕變，國 民黨立委的提案次數明顯增加，反之民進黨立委的提案次數明 顯減少，顯示自民進黨掌握行政院後，新法案與較大規模的修 正案可以由行政院提出，因此民進黨立委提出新法案與大幅度 修正的提案大幅度減少，反之，提小幅度修正法案的比例明顯 提升。而行政院所提的新法案與大幅度修正的提案甚至較在一 致政府時更多，新法案有三成，大幅度修正法案也將近三成，
顯示民進黨初掌行政權的企圖心。
（二）提案重要性的比較
研究發現顯示國民黨立委在分立政府時期比在一致政府 時期提出較多的重大法案，不僅重大法案的次數大幅度提升，
且比例也大幅度提高，反之民進黨立委在分立政府時期提案次 數大幅減少，而各類法案的比例在一致政府與分立政府時期差 不多。至於行政院則在不同時期有很大的差異，在分立政府時 期，行政院的提案次數大幅度提高，且有相當大幅度的比例
（61.5%）是重大法案（見表四）。此一發現與前述有關提案次 數與提案規模的發現相類似，印證了民進黨自從掌握了行政權 之後，有相當大的求新求變的企圖心，許多法案都是由行政院 提，因此民進黨立委相對而言，提案的空間較小，不像在國民
黨掌控行政權時那麼積極。反之，國民黨立委自從失去了行政 權的舞台之後，確實在立法提案上較為積極，且提出重大法案 的次數與比例都大幅提升。
表四：一致政府與分立政府時期立法委員提案與行院提案統計
（按提案重要程度分）
一致政府 分立政府
重大 普通 不重要 合計 重大 普通 不重要 合計 N 49 104 84 237 106 126 124 356 國民黨
立委 % 20.7 43.9 35.4 100.0 29.8 35.4 34.8 100.0
N 73 115 115 303 58 79 78 215 民進黨
立委 % 24.1 38.0 38.0 100.0 27.0 36.7 36.3 100.0
N 132 114 58 304 289 119 62 470 行政院
% 43.4 37.5 19.1 100.0 61.5 25.3 13.2 100.0
其他 N 35 51 64 150 93 103 74 270
% 23.3 34.0 42.7 100.0 34.4 38.1 27.4 100.0
合計 N 289 384 321 994 546 427 338 1311
% 29.1 38.6 32.2 100.0 41.6 32.6 25.8 100.0 資料來源：立法院資訊檢索系統，經本研究助理整理而成。
（三）提案通過的比例與提案通過所需時間的比較 表五顯示立委提案與行政院提案通過的比例與通過所需 花費的時間。從表中數字很明顯的可以看出，行政院在一致政 府與分立政府時期的表現差異極端明顯，在一致政府時期，行 政院提案通過的比例高達七成以上（72.7%），然而在分立政府 時期，行政院提案通過的比例大幅下滑到不到四成（38.5%）。
固然，行政院的提案在分立政府時期通過的比例低，有部分原 因可能是因為提案數較高（分立政府時期有470個提案，一致 政府時期有304個提案），有比較大的分母，或者因為剩下的立 法院會期時間較短，所以通過的比例較低，但是比較同時期立 委提案所通過的比例，國民黨立委提案的次數也大幅度提升，
但通過的比例有50.8%，而民進黨立委提案通過的比例也有 60.0%，所以可以發現行政院提案次數較高，或者立法院會期 時間較短，都不足以解釋何以行政院提案通過的比例降低至不 到四成。我們由此可以推論：在分立政府時期，當行政院的政 黨無法掌握立法院的多數時，確實在法案的推動上較為困難。
接著我們再來比較行政院提案與立委提案通過所需要的 時間。由於第四屆前面兩個半會期是一致政府，後面三個半會 期是分立政府，而在前面會期所提的法案，本來就可能比在後 面所提的法案通過的時間較久，因為愈到後期，愈有法案通過 的壓力，所以在後期的提案，本來通過的時間就比較可能短 些，因此，解讀表五的行政機關與立法機關提案通過時間，只 能各自就一致政府時期或分立政府時期內的行政機關與立法 機關作比較，而不能作跨時期的比較。從表中的數字顯示，行 政院在一致政府時期提案通過所需花費的時間比國民黨立委 或民進黨立委所通過的時間都短許多（行政院提案平均219 天，國民黨立委提案平均274天，民進黨立委提案平均255天）；
然而在分立政府時期，行政院提案通過所需花費的時間比國民 黨立委或民進黨立委所通過的時間都要長許多（行政院提案平 均212天，國民黨立委提案平均只要164天，民進黨立委提案平 均只要146天）。此一結果再一次顯示，在民進黨掌控不到一半
立法院席次的分立政府時期，行政院所推動的法案確實比較可
民黨立委在分立政府時期提案大幅提昇，因此在計算通過比例 時，本就因為有較大的分母而可能比例較低。反觀民進黨立委 雖然在分立政府時期與一致政府時期通過提案的比例差不 多，但是民進黨立委在分立政府時期提案數大幅縮小，因此在 計算通過比例時，本就因為有較小的分母而可能比例較高。
（四）重大法案議程設定的比較
這部分僅以行政院、立法院均有提案、通過三讀的148個 重大法案作分析，注意每一個法案的通過可能有許多立委提案 以及行政院提案。從表六統計結果發現在一致政府與分立政府 時期，行政院與立法院在重大法案的議程設定上大致扮演差不 多的角色，約各有半數是由立法院設定議程，而也有大約半數 是由行政院設定議程。比較值得注意的是，民進黨立委在分立 政府時期扮演較小的議程設定角色，這是因為民進黨掌控了行 政院，重大法案可以由行政院來作議程設定與主導。至於國民 黨立委在分立政府時期，就表面數字看來好像扮演較小的議程 設定角色，但是相當值得注意的是，國民黨與親民黨、新黨的 提案聯盟卻相當多，如果將這些泛藍系統的提案累加起來，有 35.2%，顯示分立政府時期泛藍系統設定議程的比例相當高，
甚至比在一致政府還來的高，因此可以推論：當國民黨失去行 政權的舞台後，確實在立法上較為積極，但是，由於它的立委 人數僅有些微過半，為了使法案過關，因此積極地聯合親民黨 與新黨，成為在野聯盟，以對抗泛綠陣營的民進黨與台聯。根 據黃秀端（2002）對政黨投票結盟的分析發現，在一致政府時 期，國民黨儘管在兩岸關係與統獨議題上與民進黨處於對立的 狀態，但是在經濟議題或地方性的議題可能尋求民進黨的支
持，但是在分立政府時期，國民黨為主的泛藍立委與民進黨相 互競爭，對抗的情況相當嚴重，無論在哪一種議題皆然。而本 研究在提案上的發現，一如黃秀端在投票結盟上的發現，此 即：泛藍與泛綠的對抗在提案的結盟上一如在投票結盟上同樣 明顯，極少跨陣營尋求奧援。
表六：一致政府與分立政府時期重大法案之議程設定
表六：一致政府與分立政府時期重大法案之議程設定