第二章 市場導向轉型、失業與就業安全制度之源起
第二節 國家就業政策
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第二節 國家就業政策
在轉型的九零年代初期，當時總理Е. Т. Гайдар(E. T. Gaidar)所制定的主要任 務是對抗通膨，在這種思維下，首要政治經濟目標在於恢復預算平衡與降低通 膨。但是根據菲律普定律，降低通膨將不可避免導致失業升高。在這種矛盾的關 係中，政府應對失業，產生了「促進居民就業」概念(Содействие занятости населения)，且由聯邦居民就業局掌管居民勞動安置(Трудоустройство)6、職業定 位(профессиональная ориентация)7、重新培訓、社會救助(包括失業救助金的給 付)等相關問題。接著制定「俄羅斯聯邦居民就業法」、聯邦促進居民就業總計畫、
俄羅斯聯邦勞動法草案，這些都對於失業者有很大的助益。在這樣的管理模式下 形成了「積極就業政策」(Активная политика занятости)，如 Ф.Т. Прокопов(F. T.
Prokopov)所言，積極就業政策是鼓勵經濟發展，每位公民積極對抗貧窮與消除 對國家補貼的依賴。8
九 ○ 年 代 初 期 ， 根 據 俄 羅 斯 蘇 維 埃 聯 邦 社 會 主 義 共 和 國(Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика)部長會議於 1991 年制定
「國家居民就業局臨時總則與國家就業基金臨時總則」，即是在創立俄羅斯聯邦 就業局的同時，又建立起國家就業基金。1992 年 6 月 14 日俄羅斯聯邦勞動部 (Министерство труда Российской Федерации)正式建立，底下劃分為俄羅斯聯邦 就 業 局 (Федеральная служба занятости России) 與 俄 羅 斯 聯 邦 移 民 局 (Федеральная миграционная служба России) ，接著，1993 年由俄羅斯聯邦最高 蘇維埃制定「俄羅斯聯邦國家居民就業基金總則」，此時，俄羅斯聯邦國家居民 就業基金的地位才正式確立，屬於國家獨立基金，負責國家就業政策的制定與執 行，並為其提供資金。1996 年 8 月 14 日在廢除俄羅斯勞動部、俄羅斯聯邦居民 社會保護部(Министерство социальной защиты населения РФ)的基礎下，職權移 轉至新建立的俄羅斯聯邦勞動與社會發展部(Министерство труда и социального развития РФ)；2004 年 3 月 9 日，廢除俄羅斯聯邦勞動與社會發展部，其職權轉 移至新建立的俄羅斯保健衛生暨社會發展部(Министерство здравоохранения и социального развития РФ)。9這些部門的改革，大多是把負責不同功能的部門結 合起來，形成新的部門(詳細流程請參閱下圖 2-1)。
聯邦就業局直接對促進居民就業計畫負責，主要任務是執行援助小型企業，
對有創造工作機會的企業進行補助。這些計畫的資金通常都來自於國家居民就業 基金(Государственный Фонд Занятости Населения)，但是在 2001 年，撤銷國家
6勞動安置(俄文)實即就業安置，但本論文忠於原文譯為勞動安置。
7即透過諮商、測驗或診斷等方式，幫助居民挑選最適合的職業。
8See: Ф.Т. Прокопов, Безработица и эффективность государственной политики на рынке труда в переходной экономике России (Unemployment and the efficiency of public policies on the labor market in transition economy of Russia), Москва: ТЕИС, 1999, p. 96.
9Википедия, «Список министров труда России» (List of Russian Ministers of Labour), at http://ru.wikipedia.org/, extracted on Dec 14, 2010.
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就業基金後，類似的就業促進計畫實際上都停止執行。
圖 2-1：俄羅斯就業服務主要部門變化圖
基金收入來源有四個方面：一是雇主或企業依法按員工每月工資的 2%的比 例上繳，但在 1996 年以後改成 1.5%。10二是員工依工資繳納，但是繳納的費率 並未制定，所以實質上員工並無繳納。三是聯邦政府的財政專項撥款。四是中央 聯邦和地方政府的勞動就業培訓教育撥款。11 但是由俄羅斯聯邦就業基金收入 來源，可以發現資金來源主要是企業雇主繳納的保險費用(參閱下表 2-2)。
表 2-2：俄羅斯聯邦就業基金收入來源
單位：百萬盧布 基金來源
1997 年 1998 年 1999 年 2000 年
雇主繳納的保險費用 8817.0 7858.0 11984.6 15041.9 企業逾期未付的欠款 － 294.8 650.0 969.0 其他款項 410 457.2 483.0 620.0 前一年剩餘的款項 306.2 333.0 359.1 346.0 總金額 9533.2 8943.0 13476.7 16876.9
說明：「－」表資料缺乏。
資料來源：
1. Консультант Плюс-надѐжная правовая поддержка, «О бюджете Государственного фонда занятости населения Российской Федерации на 1997 год» (On the budget of the State Employment Fund of the Russian Federation for 1997), http://nalog.consultant.ru/doc15220, extracted on Oct 14, 2010.
10Ногина О.А., «Правовое регулирование тарифов страховых платежей в государственные внебюджетные фонды: комментарий действующего закондательства от 18 сентября 1996 г.»
(Legal regulation of tariffs of insurance payments to non-budgetary funds), at http://law.edu.ru/doc/document.asp?docID=1122752#_ftn9, extracted on Oct 14, 2010.
11Законодательство РФ, «Статья 22. Государственный фонд занятости населения Российской Федерации» (Article 22. state employment fund of the Russian Federation), http://www.zonazakona.ru/law/zakon_rf/art/94640/, extracted on Oct 14, 2010.
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extracted on Oct 14, 2010.
3. Предпринимательское прова, «О бюджете Государственного фонда занятости населения Российской Федерации на 1999 год» (On the budget of the State Employment Fund of the Russian Federation for 1999), http://www.businesspravo.ru/Docum/DocumShow_DocumID_6769.html,
extracted on Oct 14, 2010.
4. Кодекс, «О бюджете Государственного фонда занятости населения Российской Федерации на 2000 год» (On the budget of the State Employment Fund of the Russian Federation for 2000), http://www.kodeks-luks.ru/ciws/site?tid=0&nd=901751210&prevDoc=90178013 3&mark=15N7O73000002J0IDCIU4001P9N201Q7Q9E25V6BN803MTJTI2B4F QGF, extracted on Oct 14, 2010.
5. 作者整理彙整。
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資料來源：Susanne Nies and Gesa Walcher, “The unified social tax and its impact on social policy in Putin’s Russia”, Working papers of the Research Centre for Eastern European, No. 34, Bremen: Forschungsstelle Osteuropa, 2002, p. 24.
換言之，統一社會稅是把稅賦系統重新中央化，藉由鼓勵企業與影子經濟進
15Susanne Nies and Gesa Walcher, Susanne Nies and Gesa Walcher, op. cit., p. 24.
16Российская газета, «Пенсионная страховка» (Pension insurance), at http://www.rg.ru/2008/12/17/jukov.html, extracted on Jan 15, 2011.
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構；發展勞動力在不同部門與地區間的移動能力；防止未完全就業與大量失業增 長；發展社會性工作系統等等。具體的實行劃分為兩個階段的就業促進計畫，分 別是「1996-1997 年聯邦就業促進計畫」(О федеральной целевой программе содействия занятости населения на 1996-1997 годы)與「1998-2000 年聯邦就業促 進計畫」(О федеральной целевой программе содействия занятости на 1998-2000 годы)。17
但是實際上掌握財政來源的俄羅斯聯邦財政部與經濟部，並不負責這些計畫 的執行，而是由缺乏財政資源的俄羅斯聯邦勞動部負責裁定與執行。因為計畫缺 乏資金作為後盾，所以實際上該計畫並沒有對就業情況帶來特別的改變。1999 年就業開始成長，失業開始降低，但這與政府總體經濟政策有關，特別是盧布的 貶值，以及能源在國際市場上有利的變化，使得進出口相對關係發生改變。
2000 年制定新的聯邦促進就業計畫，即「2003-2005 年勞動市場運作概念」
(Концепция действий на рынке труда на 2003-2005 годы)。但該計畫屬於聯邦政 府計畫運作，其資金來自於相當有限的預算。其計畫內容主要是藉由完善居民就 業的立法，促進部門創造工作機會，並援助創造工作機會的小型企業；提高勞動 力在勞動市場的素質與競爭力，保障各部門專業人員的供應率；在各部門間完善 社會合作制度(Социальное партнѐрство)18，以期促進就業；完善招募與使用外國 勞動力的相關立法；提高就業服務機關的效率，更新資訊硬體的設備等等。
2007 年俄羅斯衛生保健暨社會發展部擬定「2007-2010 年勞動市場運作概念」
(Концепция действий на рынке труда на 2007-2010 годы)。其內容有：完善居民 就業的勞動立法；監測與預測勞動市場的運作；職業教育與勞動力需求的平衡；
提高勞動力在地區間的移動能力；提高工作機會等等。19但直至 2008 年才通過
「2008-2010 年勞動市場運作概念」(Концепция действий на рынке труда на 2008-2010 годы)，確定勞動市場運作的方向。
17О.В. Кузьмен, «Создание службы занятости в России» (Creation of employment services in Russia), at http://referatcollection.ru/52495.html, extracted on Dec 15, 2010.
18社會合作制度是勞工、雇主與政府機關三方的互動系統，旨在協調三方相關的勞動利益問題。
19В. Понизов, «Информация о работе Российской трѐхсторонней комисии по регулированию социально-трудовых отношений» (information on the work of the Russian Tripartite Committees for regulating socio-labor relations), Социальная политика и социальное партнёрство, No.4, Москва:Панорама, 2007, pp. 17-19.
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第三節 現行的社會救助、職業訓練與就業服務
就業安全政策是施政方向的確立，就業相關機關則是負責執行的單位，但這 一切的進行須建立在法律基礎上面，依照俄羅斯聯邦勞動與就業局的現行官方資 料上，對於勞工各方面權利與義務的重要法源整理如下20：
1. 1991.04.19-俄羅斯聯邦居民就業法。
2. 1993.02.05-在大量解雇情況下，促進就業與組織工作總則。
3. 1993.12.12-俄羅斯聯邦憲法之章 37。
4. 1995.11.24-俄羅斯聯邦對殘障人士的社會保護。
5. 1996.09.27-俄羅斯聯邦居民的職業定位與心理建設規則 6. 1996.12.21-保障孤兒的社會援助補充條例。
7. 1997.04.22-公民失業的註冊登記程序。
8. 1997.07.14-組織社會性工作之總則。
9. 2000.01.13-關於組織失業公民的職業培訓、提升技術與重新培訓的規則。
10. 2001.12.30-俄羅斯聯邦勞動法。
11. 2002.07.25-外國公民在俄羅斯的法律地位。
12. 2003.08.12-為失業救助金與獎學金額度，界定平均薪資計算程序。
13. 2005.07.29-促進居民就業的經濟援助措施之程序。
14. 2006.07.03-關於促進勞雇雙方找尋適合工作與人才的國家服務之行政程序。
15. 2006.11.30-實行失業公民社會給付之行政程序。
16. 2006.12.22-招募外國勞工與其配額之程序。
17. 2007.01.11-關於幫助失業者組織職業定位之行政程序。
18. 2007.01.22-俄羅斯聯邦對於聯邦主體的財政補助之規則。
19. 2007.01.22-俄羅斯聯邦對於聯邦主體的財政補助之總額之界定。
20. 2007.06.07-實行受薪社會性工作之行政程序。
21. 2007.06.13-俄羅斯聯邦主體提供勞動市場資訊的行政程序。
22. 2007.07.02-關於失業者因工作或學習關係，至其他地區所需物質經濟援助。
23. 2008.03.17-俄羅斯聯邦提供勞動市場資訊的行政程序。
24. 2008.12.31-俄羅斯聯邦對於聯邦主體的財政補助以實行補充法規。
其中有關失業公民社會救助之法源，即上述的 1、3、7、8、12、15、20；
有關職業培訓、重新培訓與技術提升即上述的 1、5、7、9、14、17、21、23。
根 據 上 述 的 法 源 ， 以 及 俄 羅 斯 衛 生 保 健 和 社 會 發 展 部 (Министерство здравоохранения и социального развития РФ)於 2008 年 3 月 17 日發布的第 125 號命令：在符合行政程序下，由俄羅斯中央勞動機關(Роструд)全權負責國家服務
20Робота в России, «Нормативно-правовые акты в сфере занятости» (Normative-legal acts in employment), at http://www.trudvsem.ru/Legislation/default.aspx, extracted on Oct 22, 2010.
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的提供。關於居民就業與失業保護相關的法律，大多會納進俄羅斯聯邦居民就業 法，如「公民失業的註冊登記程序」、「組織社會性工作之總則」等等。對於外國 勞工在俄國工作相關權利也相當注重，制定了「外國公民在俄羅斯的法律地位」、
「招募外國勞工與其配額之程序」等等。此外，在 2001 年底通過「俄羅斯聯邦 勞動法」，對於勞雇關係、勞動合約、勞工保護、工時問題、勞動工資與解雇問 題等等都有詳細規定，是很完整就業保護的立法。
簡言之，凡俄羅斯國家公民及其代表、外國公民及其代表、無國籍者及其代 表、法人公司及其代表、獨立企業主及其代表，都能享有國家服務。這些服務包 括提供勞動市場訊息、居民就業與失業保護的法律與保障資訊。這些資訊服務分 述如下21：(1)社會經濟發展重要趨勢，比較與分析俄羅斯聯邦主體的勞動市場。
(2)總失業水平、登記註冊的失業水平與俄羅斯勞動市場緊張程度。(3)招募勞動 力，並考慮他們的專業知識與重新培訓的水平，導引他們在已註冊的勞動市場上 進行生產。(4)發展企業、農業經濟與自營業。(5) 促進重新分配區域與部門間的 勞動力，包括可能在勞動安置時提供住所。(6)提供外國勞動者工作機會。(7)進 行居民就業層面基準法律的調控。(8)保障工作種類與勞動特性的選擇自由。 (9) 保障國家免費服務，促進適合工作的找尋與勞動安置。(10)保障失業公民的社會 救助。(11)對於失業公民施行積極就業政策，包括免費獲得職業定位、心理建設、
職業培訓、重新培訓、提升技術與接收訊息。(12)在就業服務機關進行職業教育 的失業者可以免費做身體健康檢查。(13)因學習或工作關係，需遷移至其他地區 時，保障經濟援助程序與物質上的花費。(14)對於特殊範疇的居民有補充的保 障。(15)就業相關的外國公民法。
從俄羅斯中央勞動機關所提供的國家服務來看，主要部份包含資訊提供、就 業促進與勞動安置、外國勞工的就業，以及失業公民的社會救助與職業訓練相關 的服務等等。其中現行的社會救助與職業訓練的相關規定如下：
從俄羅斯中央勞動機關所提供的國家服務來看，主要部份包含資訊提供、就 業促進與勞動安置、外國勞工的就業，以及失業公民的社會救助與職業訓練相關 的服務等等。其中現行的社會救助與職業訓練的相關規定如下：