第四章 2001-2009 年失業改善與就業安全制度之效用
第三節 就業安全政策的調整與其執行
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
~ 76 ~
第三節 就業安全政策的調整與其執行
一、就業安全政策的主體概念
千禧年後隨著國內生產恢復與投資增加，促使工作機會增加，因而降低了失 業率。故此時就業政策與 1990 年代也有所不同，轉型時期的就業政策是以創造 與維持工作機會為主的「就業促進」概念，但 2000 年以後，除了就業促進外，
勞動市場的運作概念包含得更廣泛。但也因為失業降低，使得當局對於勞動市場 的運作規劃速度顯得緩慢。
直到 2003 年制定了「2003-2005 年勞動市場運作概念」(Концепция действий на рынке труда на 2003-2005 годы)，即在 2003-2005 年俄羅斯經濟結構、勞動市 場與就業層面不做根本性改變的前提下，進行結構改革，其中包括工業結構改 革，現代化中高等教育系統。完善居民就業的立法層面：保障失業公民與較無競 爭力的弱勢，發展基礎與補充教育；界定聯邦行政機關、聯邦主體行政機關、地 方自治區的職權，並確定提供促進就業的資金來源；援助小企業創造工作機會。
提高勞動力素質與公民的競爭力，保障經濟部門所需的專業人員供應：預測不同 經濟部門與地區對於勞動力與專業人員的需求，並結合職業教育系統以平衡勞動 市場供需關係；發展地區的勞動市場；完善勞動移民的立法等等。27
在2008年又制定了「2008-2010年勞動市場運作概念」(Концепция действий на рынке труда на 2008-2010 годы)，主要是為提高有效的居民就業，建立適合的 法律、經濟與制度條件。重點方向為：完善就業促進的立法，包括界定聯邦機關、
主體國家機關與地方自治機關的職權，保障殘障者、女性與擁有幼兒者的失業公 民之勞動安置；完善勞動市場監測系統；平衡職業教育與勞動需求；發展地區勞 動市場，提高地區的移動力。調控遠東地區與西伯利亞的勞動市場，從其它主體 國家或國外招募專業技術勞動力；發展幹部潛力，進行投資與創新計畫，活絡部 門經濟，創造新的工作機會；優化招募外國勞動力；提高工作環境品質等。28
從這些勞動市場運作概念來看，是延續「就業促進」的精神，唯2000年之後，
對於缺乏專業人員，或者雖有專業人員但與勞動市場需求不符的部分更加要求，
而這部分需從經濟結構、教育制度進行長期的調整，同時加強對勞動市場的監 測，以掌握不同部門與地區對於勞動力與專業人員的需求。對於缺乏勞動力的遠 東地區與西伯利亞，則藉由提高地區間勞動力的移動性與吸引外國勞動力來補 足，這些運作概念都有助於減少摩擦性與結構性失業問題。另外，在隱藏性失業 部分也隨著統一社會稅徵收，鼓勵許多影子經濟體進行正式合法的登記，且隨著
27Агентство консультаций и деловой информации, «Концепция действий на рынке труда на 2003-2005 годы» (The concept of action in the labor market in 2003-2005), at http://www.akdi.ru/econom/program/trud.htm, extracted on Dec 11, 2010.
28Рынок труда и рынок образовательных услуг. Регионы России, «Концепция действий на рынке труда на 2008-2010 годы» (The concept of action in the labor market in 2008-2010) , at http://www.labourmarket.ru/i_confs/conf5/conception.php, extracted on Dec 11, 2010.
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
~ 77 ~
經濟好轉，使得未滿工時與被迫放行政假的人數也都逐漸下降。
二、就業安全政策的執行情況
2001 年之後，對於就業服務機關而言，最大的改變即是國家就業基金的撤 銷，所有就業服務機關的資金來源改由聯邦預算與地方預算共同承擔；最大問題 則是界定聯邦行政機關、聯邦主體行政機關、地方自治區的就業促進職權。
儘管在 2004 年結合俄羅斯衛生保健部(Министерство здравоохранеиня)與俄 羅斯勞動與社會發展部(Министерство труда и социального развития)，創立融合 兩 者 的 俄 羅 斯 衛 生 保 健 與 社 會 發 展 部 (Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации)，並且下設俄羅斯聯邦勞動與就業 局(Федеральная служба по труду и занятости)，負責就業安全相關事務，但實際 上 2003-2005 年有關就業安全等相關業務的資金預算仍編列在俄羅斯勞動與社會 發展部，而 2004 年通過第 122 號聯邦法，採行「福利貨幣化」政策後，大多俄 羅斯聯邦主體國家開始縮減就業促進計畫的開支，他們認為俄羅斯聯邦勞動與就 業局的地方管理機關應負起這些業務與計畫的執行。因此，這段時間預算編列與 機關的權責並不清楚，故界定聯邦行政機關、聯邦主體行政機關、地方自治區的 職權，並確定提供促進就業的資金來源，一直都是勞動市場運作概念的重點之一。
2005 年底通過第 199 號聯邦法，原本屬於聯邦就業局執行的就業促進計畫 之職權開始下放至聯邦主體國家的行政機關，聯邦主體國家開始負責執行相關的 就業促進計畫，其移轉的職權有：幫助居民找適合的工作與幫助雇主挑選必要的 員工；保持俄羅斯聯邦內勞動市場的資訊流通；組織就業及職訓博覽會；在職業 挑選、勞動安置與職業訓練上，對公民進行職業指引；幫忙失業公民心理建設，
職業準備，提高技術與重新培訓；對於已認定的註冊失業者，提供社會給付(失 業救助金)；組織帶薪的社會工作；對於年紀在 14-18 歲的未成年公民(在課堂外 的時間，給予打工實習機會)、找工作有困難的失業者、年紀在 18-20 歲的初中 等學校畢業生與第一次找工作者，提供他們臨時勞動安置；幫助失業者適應勞動 市場；幫助失業者的自營活動；幫助想在鄉村工作的公民遷居；給雇主訂出關於 招募或使用外國勞動力，符合國家立法的俄羅斯聯邦外國公民的法定地位。
2005 年 7 月 29 日，根據俄羅斯聯邦衛生保健暨社會發展部第 485 號命令「關 於促進居民就業與失業公民的社會援助之資金提供程序總則」(Положение о порядке финансирования мероприятий по содействию занятости населения и социальной поддержке безработных граждан)規定，俄羅斯聯邦勞動就業局是聯 邦預算最主要的支配者，地區機關則同時是聯邦預算接受者與支配者。29從 2006
29Работа в России, «Положение о порядке финансирования мероприятий по содействию занятости населения и социальной поддержке безработных граждан» (Rule on the funding of activities to promote employment and social support for unemployed), at
‧
unemployment benefit), at
http://www.trudvsem.ru/Documents/document.ashx?id=171, extracted on Oct 22, 2010.
4. Работа в России, « О размерах минимальной и максимальной величи
http://www.trudvsem.ru/Documents/document.ashx?id=226, extrcted on Dec 9, 2010.
30福利貨幣化即改變了長久以來的社會福利給付方式，過去有實物給付、貨幣給付或其他形式，
而福利貨幣化則盡量統一以貨幣現金給付。
‧
http://www.trudvsem.ru/Documents/document.ashx?id=222, extracted on Dec 13, 2010. http://www1.minfin.ru/ru/budget/federal_budget/index.php?pg4=2, extracted on Dec 9, 2010.2. Федеральная служба по труду и занятости, «Отчет о расходовании и учете средств предоставляемых в виде субвенций» (Report on the expenditure and accounting of funds provided in the form of subventions), at http://old.rostrud.info/activities/finek/subvenz/, extracted on Dec 9, 2010.
3. 作者自行整理。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
~ 80 ~
另外，各類就業安全活動的預算分配具有一定的比例，最主要的預算開支仍 是失業救助金與獎金給付，且有逐年升高的趨勢，但總體而言，各類就業安全活 動的預算逐年微幅成長，這根源於經濟成長後，政府在財政上能給予較多的支 持。為因應 2009 年金融危機爆發所引起的大量失業，再次提高失業救助金的最 低與最高金額，分別是 850 盧布與 4900 盧布。31此外，2008 年 12 月 31 日又增 加「2009 年降低俄羅斯聯邦主體勞動市場緊張程度，實行額外規定的經濟援助 預 算 」 (О предоставлении субсидий из Федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда субъектов Российской Федерации)，共提撥 437 億 2330 萬盧布用來加強面臨大量解雇威脅 的勞工職業教育；以讓失業公民擁有工作經驗為目的，組織社會性工作與臨時的 勞動安置；促進發展小企業與自營業等等。32故 2009 年，不論是在失業救助金 與獎金給付、失業公民的職業教育、組織社會性工作、援助建立自營業，以及各 類的勞動安置上所提撥的預算都遠超過 2003-2008 年預算撥款。
三、就業安全政策成效
2003-2005 年詢問勞動安置相關問題的人數皆在 600 萬以上(參閱下表 4-16)，而其中被勞動安置的人數也都在 400 萬以上，成功被勞動安置的人當中，
最大一部分是第一次就職者，其次是希望在課餘時間工作的學生。33參加社會性 工作的人數約保持在 60 萬以上，而參加職業教育的人數隨著失業率降低，從 2003 年的 40 萬 6 千人降至 2005 年 35 萬 4 千人。
表 4-16：2003-2005 年就業服務機關特定統計數據
單位：千人
年份 2003 2004 2005
詢問勞動安置相關問題人數 6034 6604 6438
其中被勞動安置的人數 4027 4154 4076
參加社會性工作人數 625 652 -
參加職業教育人數 406 404 354
31Работа в России, «О размерах минимальной и максимальной величи пособия по безработице на 2009 год» (About the size of the minimum and maximum value of unemployment benefits in 2009), at http://www.trudvsem.ru/Documents/document.ashx?id=222, extracted on Dec 13, 2010.
32參閱：Работа в России, «О предоставлении субсидий из Федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда субъектов Российской Федерации» (For grants from the federal budget of the Russian Federation on the implementation of additional measures aimed at reducing tensions on the labor market of the Russian Federation), at http://www.trudvsem.ru/Documents/document.ashx?id=232, extracted on Dec 13, 2010.
33А. Е.Суринов, Социальное положение и уровень жизни населения России: 2008гг. ( Social situation and living standards in Russia in 2008), Москва:информационно-издательский центр, 2008, p. 90.
‧
services in promoting employment for January-December 2009), at http://old.rostrud.info/activities/statistika/, extracted on Dec 9, 2010.從參加職業教育的人數觀察，2008、2009 年是 27 萬、45 萬人左右，約占登
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
~ 82 ~
表 4-17：2008-2009 年失業公民參與職業教育的人數與結構
各類公民 參加職業教育人數
2009 /2008 2008 г. 2009 г.
.
%
失業者參與職業教育的人數 274 689 452 729 165 其中包括：
殘障人士 10 388 12 373 119 第一次就職者 88 163 105 877 120 第一次就職，且未有專業者 56 202 61 484 109 軍事機關的被解雇者 3 149 9 140 290 超過一年以上未工作，
但努力恢復勞動者
56 445 90 708 161 女性 175 858 250 632 143 16-29 歲的青年 162 228 256 881 158 農村的居民 87 185 142 456 163
資 料 來 源 ： Федеральная служба по труду и занятости, «Сведения о предоставлении государственных услуг в области содействия занятости населения за январь-декабрь 2009» (Information about the provision of public services in promoting employment for January-December 2009), at http://old.rostrud.info/activities/statistika/, extracted on Dec 9, 2010.
從 2008-2009 年參與社會性工作的公民數目來看(見下圖 4-7)，2008 年是 62 萬 5 千人、2009 年成長到 197 萬 3 千人。以俄羅斯聯邦七大區來看，參與社會 性工作最多的是出現在伏爾加地區、西伯利亞地區與南方區。社會性工作一直都 是政府積極就業的政策之一，特別是在危機時期。2009 年額外預算補助的重點 項目也包括社會性工作，約有 11 億盧布左右的資金得以運用，而 2003-2008 年 只有約 4-7 億盧布。
圖 4-7：2008-2009 年參與社會性工作的公民數目
單位：千人
資 料 來 源 ： Федеральная служба по труду и занятости, «Сведения о предоставлении государственных услуг в области содействия занятости
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
~ 83 ~
населения за январь-декабрь 2009» (Information about the provision of public services in promoting employment for January-December 2009), at http://old.rostrud.info/activities/statistika/, extracted on Dec 9, 2010.
援助建立自營業的人數占登記失業者的比例，也從 2008 年 3.33%上升至 2009 年 4.85%。(見下圖 4-8)其中 2009 年援助建立自營業人數，最多出現在伏爾加地 區 61178 人，其次是西伯利亞區 42256 人，這兩個地區也是參與社會性工作人數 最多的區域。
圖 4-8：2008-2009 年援助建立自營業人數占登記失業者的比例
單位：百分比
資 料 來 源 ： Федеральная служба по труду и занятости, «Сведения о предоставлении государственных услуг в области содействия занятости населения за январь-декабрь 2009» (Information about the provision of public services in promoting employment for January-December 2009), at http://old.rostrud.info/activities/statistika/, extracted on Dec 9, 2010.
2009 年共舉行 22460 場就業博覽會，比 2008 年多 2.4%，參與就業博覽會的 人數達 268 萬 4 千人，比 2008 年 240 萬 7 千人多了 11.5%(見下圖 4-9)。在伏爾 加地區與中央區參與就業博覽會的人數較多。
圖 4-9：2008-2009 年參與就業博覽會人數
單位：千人
資 料 來 源 ： Федеральная служба по труду и занятости, «Сведения о предоставлении государственных услуг в области содействия занятости населения за январь-декабрь 2009» (Information about the provision of public
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
~ 84 ~
services in promoting employment for January-December 2009), at http://old.rostrud.info/activities/statistika/, extracted on Dec 9, 2010.
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
~ 85 ~ 第四節 小結
俄羅斯在 1998 年以後，受惠於國際能源價格上升與其本身貿易增長帶動經
俄羅斯在 1998 年以後，受惠於國際能源價格上升與其本身貿易增長帶動經