俄羅斯的失業問題暨就業安全制度之發展與效用(1991-2009年) - 政大學術集成

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(1)國立政治大學俄羅斯研究所碩士論文. 指導教授：洪美蘭博士. 俄羅斯的失業問題暨就業安全制度之發展與效用(1991-2009 年) A study of Russian unemployment problems, and the development and effects of employment security system (from 1991 to 2009). 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. 研究生：尤俊雄撰. 中華民國一百年. v.

(2) 謝辭歷經幾次寒暑歲月，本人終於把論文完成了。我想能夠順利的完稿，要感謝的人、事、物太多了，首先感謝政大俄羅斯研究所所提供的豐富資源與諸位老師的細心教導，其中特別感謝我的指導教授洪美蘭博士對我的栽培，並總是適時的提供良好建議，真的非常感謝；接著，我要感謝家人的支持，讓我可以專心在論文寫作上；另外，我想感謝學校給我機會赴俄羅斯人民友誼大學進修一年，讓我可以增廣見聞與提升語言能力。寫完這份論文後，我也深深覺得自己還有許多不足的地方，故未來我將繼續保持謙卑的學習態度，希望能有更多的進步空間，以期許自己不負學校、老師與家人的培育。最後，我還是要再一次感謝大家的照顧。. 立. 政治尤俊雄大. 2011 年 5 月於政治大學. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(3) 摘要蘇聯解體後，俄羅斯從計畫經濟走向市場導向經濟體，傳統上保障俄國公民完全就業的情況不在，經濟轉型造成大量失業人口。為防止失業帶來經濟社會的負面效應，政府通過俄羅斯聯邦居民就業法，並建立俄羅斯聯邦國家就業基金，逐步建立起就業安全制度。本文為深入了解俄國失業情況與就業安全制度，將探討俄國主要失業類型與因素，以及就業安全之發展與其對緩和失業的效用。其次，俄國一九九○年代的經濟轉型衰退與千禧年後穩定成長形成強烈對比，這直接影響失業、社會狀態、政府勞動市場政策、就業安全活動資金來源與執行效率。因此，內文對於此兩階段亦進行比較。研究發現，俄羅斯失業率與投資、消費有高度反向關係，也就是說轉型時期投資與消費皆明顯不足，連帶失業率上升。勞動市場政策則以維持與創造工作機會為目標，但實際上，國家就業基金作為就業安全活動的後盾，其資金較為缺乏，且多集中在失業給付，在創造與維持工作機會等就業積極政策方面並未能有良好成果。然 2001 年起撤銷國家就業基金，就業安全活動改由預算撥款後，資金來源較為穩定，至 2008-2009 年金融危機時期俄政府尚能投入額外預算以緩和失業。此外，千禧年後，投資與消費穩定增長，失業率下降，勞動市場政策除了延續就業促進的概念外，尚注重地區平衡發展、招募外國勞動力、培養專業幹部等多元議題。故整體而言，成功被勞動安置、參與職業訓練(職業教育)，以及接受失業救助的人數比例皆比轉型初期來得高，此表示俄羅斯經濟恢復成長後失業率下降外，就業安全活動成效也逐漸提高。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. sit. y. Nat. n. al. er. io. 關鍵字：俄羅斯、失業問題、就業安全制度、就業安全效用. Ch. engchi. i n U. v.

(4) Abstract Since the collapse of the Soviet Union in 1991, Russia had changed economic system from a planned economy to a market-oriented economy. Russia didn’t guarantee full-employment anymore like the period of Soviet Union. Economic transformation caused the massive unemployed population. In order to prevent unemployment to bring negative economic and social effects, Russian government made the Employment Act of the Russian Federation and built the National Employment Fund of Russian Federation. To understand deeply the Russian unemployment and employment security, this article will explore the types, the main factors of unemployment, development and effects of employment security. Second, it forms the striking contrast between economic decline in the 1990’s and stable growth after 2000. It directly impacts on unemployment, social status, labor market policies, source of funding and execution efficiency. Therefore, this report has two stages for this comparison. The research found that the Russian unemployment rate and the investment, the consumption have the negative relations. That is, investment and consumption during the transformation period were obviously insufficient, which resulted in high unemployment rate. The labor market policy’s goals were to maintain and create job opportunities, but in fact the National Employment Fund which supported employment security activities was the lack of funds, and most of the funds focused on unemployment benefits, therefore activities in creating and maintaining. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. y. Nat. sit. n. al. er. io. jobs couldn’t get good results. However, the National Employment Fund in 2001 was withdrawn, employment security activities were financed from the budget. The source of fund has become quite stable. In the recent financial crisis, the Russian government even could put into the extra budget to alleviate the unemployment pressure. In addition, after 2000, the unemployment rate has dropped because of steady growth in investment and consumption. Not only did the government continue to the concept of employment promotion, but it paid attention to balanced regional development, the recruitment of foreign labor and training of professional managers. In conclusion, after the economic recovery in Russia, the unemployment problems have gradually. Ch. engchi. i n U. v. improved. Key words: Russia; unemployment problems; employment security system; the effects of employment security system.

(5) 目錄第一章緒論……………………………………………………………..1 第一節研究動機、目的與研究範圍…………………………………..1 第二節研究架構與研究流程…………………………………………..3 第三節理論文獻回顧與其應用說明…………………………………..4 第二章市場導向轉型、失業與就業安全制度之源起……………….18. 政治大. 第一節經濟轉型發展與失業問題……………………………………18. 立. 第二節國家就業政策………………………………………………....20. ‧ 國. 學. 第三節現行就業服務、職業訓練與社會救助……………………….25. ‧. 第四節小結……………………………………………………………34. Nat. io. sit. y. 第三章 1991-2000 年失業高峰期及其就業安全制度………………..36. al. v i n Ch 失業類型與因素分析…………………………………………43 engchi U n. 第二節. er. 第一節轉型震盪下的失業問題………………………………………36. 第三節失業與就業安全政策…………………………………………53 第四節小結……………………………………………………………60 第四章 2001-2009 年失業改善與就業安全制度之效用……………..62 第一節經濟穩定成長下的就業增長與就業結構……………………62 第二節失業近況及其類型……………………………………………68 第三節就業安全政策的調整與其執行………………………………76.

(6) 第四節小結……………………………………………………………85 第五章結論……………………………………………………………87 參考文獻………………………………………………………………..91 表目錄表 1-1：各學派闡釋失業主要變數與失業率之相應關係. 9 19. 表 2-1：1992-2000 年俄羅斯勞動力人數統計表 2-2：俄羅斯聯邦就業基金收入來源表 2-3：俄羅斯聯邦引進統一社會稅前後差異對照表 3-1：1993-1996 年俄羅斯影子經濟占國內生產毛額的比例表 3-2：俄國與中東歐國家國內生產毛額、失業比例與實質工資指數的比較. 政治大. 立表 3-3：1995-2000 年擁有工資拖欠問題的企業與組織數目統計. Nat. y. ‧. ‧ 國. 學. 表 3-4：1990-2000 年雇主對勞動力的花費統計表 3-5：1992-2000 年俄羅斯主要經濟部門就業人員人數表 3-6：1992-2000 年俄羅斯失業居民的年齡結構表 3-7：1992-2001 年俄羅斯就業居民的年齡結構表 3-8：1995-2000 年俄羅斯勞動力結構分布. 21 23 37 38 39 39 40 41 41 42. 表 3-18：失業水平超過 11%的停止解雇期限表 3-19：四大獨立預算保險基金開支占國內生產毛額的比例表 3-20：Employment Fund Expenditure in 1995 and 1997 表 3-21：1992-2000 年俄羅斯就業居民教育水平結構表 3-22：1992-2000 年國家就業服務機關勞動安置統計表 3-23：1992-1998 年國家就業局失業給付特定指標統計表 3-24：1993-1998 年俄羅斯登記失業者在就業機關的進出比例表 3-25：1992-1998 年俄羅斯已註冊失業者尋找工作持續時間統計. 52 53 55 55 57 58 59 59. n. al. er. sit. 43 44 46 46 47 48 50 51 52. io. 表 3-9：1995-2001 年企業勞工處在行政休假與工作未滿正常工時的數目表 3-10：1992-2000 年俄羅斯地區與部門結構性失業統計表 3-11：1990-2000 年俄羅斯居民在工業與各經濟部門就業比例表 3-12：俄羅斯經濟各部門衰退或成長比例表 3-13：失業者尋找工作持續的時間結構表 3-14：1990-2002 年俄羅斯國內生產毛額、通膨、工資給付與失業率統計表 3-15：1990-2000 俄羅斯主要國內生產毛額與投資金額統計表 3-16：1991-2000 年俄羅斯人口成長與失業率表 3-17：俄羅斯失業水平與暫時停止解雇的期限規定. Ch. engchi. i n U. v.

(7) 表 4-1：2000-2007 年俄羅斯就業率與失業率統計. 63. 表 4-2：2004-2009 年俄羅斯各經濟部門就業人員人數表 4-3：2001-2009 年俄羅斯建築活動金額統計表 4-4：2007-2020 年俄羅斯主要經濟部門附加價值結構預測表 4-5：2001-2008 年工作未滿工時與被迫放行政假的勞工人數統計表 4-6：2004 年俄羅斯缺乏管理幹部的企業與組織抽查表 4-7：2002-2007 年失業者尋找工作持續的時間結構表 4-8：2008 年失業者找尋工作的持續時間比例分佈表 4-9：2009 年失業者找尋工作的持續時間比例分佈表 4-10：2000-2009 年俄羅斯經濟指標表 4-11：2000-2009 年俄羅斯支出面國內生產毛額結構表 4-12：2001-2007 年俄羅斯人口成長與失業率統計表 4-13：1995-2005 年在俄國實行勞動工作的外國勞工人數表 4-14：2002-2009 年失業救助金與特定失業指標統計表 4-15：2003-2009 年俄羅斯就業安全與聯邦預算運用分配表 4-16：2003-2005 年就業服務機關特定統計數據表 4-17：2008-2009 年失業公民參與職業教育的人數與結構表 5-1：1991-2000 年與 2001-2009 年俄羅斯失業情況綜合分析表 5-2：1991-2000 年與 2001-2009 年的就業安全活動相關資訊表 5-3：1991-2000 年與 2001-2009 年的勞動安置、職業教育與失業給付比較. 64 65 67 68 69 70 71 71 72 74 75 75 78 79 80 82 87 88 90. 立. 政治大. y. ‧. ‧ 國. 學. Nat. n. er. io. al. sit. 圖目錄. i n U. v. 圖 1-1：研究架構與流程圖圖 2-1：俄羅斯就業服務主要部門變化圖圖 3-1：九○年代俄羅斯失業率變化圖圖 3-2：2000 年俄羅斯聯邦地區失業水平分布圖圖 4-1：2000-2007 年俄羅斯小企業家數變化圖圖 4-2：工業產值與工業部門就業人數比例變化圖圖 4-3：2009-2020 年俄羅斯失業率與註冊失業者平均失業月數預測圖 4-4：2008 年失業在俄羅斯聯邦分布情況圖 4-5：俄羅斯名目工資、實質工資與勞動生產率成長圖圖 4-6：2008-2009 年詢問勞動安置相關問題與登記失業人數圖 4-7：2008-2009 年參與社會性工作的公民數目圖 4-8：2008-2009 年援助建立自營業人數占登記失業者的比例圖 4-9：2008-2009 年參與就業博覽會人數. Ch. engchi. 3 21 36 45 62 65 67 70 73 81 82 83 83.

(8) 第一章緒論第一節研究動機、目的與研究範圍在蘇聯共產體制解體後，俄羅斯與其他東歐國家一樣，不得不進行一連串的經濟制度改革。蘇聯未解體前，政府控制了財產權、資源配置權以及經濟福利分配也都由政府安排規劃，在勞動市場部分，由國家提供每位公民工作的保障，這即是蘇聯式的完全就業1。隨著計劃經濟制度的崩解，俄羅斯聯邦開始走向市場導向經濟 (market oriented economy) ，採取薩克斯 (Jeffrey D. Sachs) 所建議的震撼療法 (Shock therapy)，但這套震撼療法實行的過程中，科奈爾指出過程中會有「變革蕭條」 (transformational recession)現象產生。這也是薩克斯本人提及的一道「淚的山谷」 (valley of tears)2。也就是說，改革必須付出相當的社會成本，尤其在經濟改革中帶來的負面效應諸如：通貨膨脹、失業率提高、外債與赤字等現象。而其中，筆者認為失業帶來的衝擊對人民的影響是最直接的，特別是對那些生活在接近貧窮線的一般大眾，失業意味失去勞動所得和生活保障，也容易擴大貧富差距。 Oleksiy Ivaschenko 跨國分析亦證實，失業率與不均指數間存在著相關性，即失業率每增加 1 個百分點(percentage point)，吉尼系數將提高 0.33 個百分點。俄國在一九九九年以前，經歷衰退期間，失業率攀升與吉尼係數的不均狀態亦確實出現同向變動發展趨勢。3儘管失業帶來諸多負面影響，但是俄羅斯在轉型國. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. y. Nat. 家當中，失業情況具有自己的特色。. sit. n. al. er. io. 1990 年代轉型初期，俄羅斯國內外專家學者以及主政者幾乎一致認為，向市場轉型意味者把勞動力推向市場，其必然結果是失業迅速增加，失業人數有可能高達 3000 萬人，不過，失業將導致工資下降，受勞動力成本的激勵，新建企業將大量出現，從而很快吸收就業人員，降低失業率，這將是一個很快的過程。但事實證明，這些預測都錯了，失業的確出現了，失業率也上升了，但是企業紛紛大批解雇工人的現象並沒有普遍發生。世界銀行(World Bank, WB)和國際勞工組織(International Labour Organization, ILO)調查也認為，俄羅斯轉型期間，經濟成長下降和就業下降之間不存在相關關係。這個現在被一些研究者稱作「沒有大規模失業的結構重整」。4. Ch. engchi. i n U. v. 然即使未出現高達 3000 萬人的大規模失業，在轉型時期根據俄羅斯國家統計局的數據，在 1998 年高達 890 萬人失業，失業率達到 13.2%。5為了因應經濟 1. 這裡所指的完全就業並非是市場經濟體系下的充分就業，因為充分就業仍有摩擦性與結構性失業存在的狀況。而蘇聯時期，仍是由國家保障每位公民的就業，因此在蘇聯當時並無失業的概念。 2 洪美蘭，經濟激進轉型策略-中東歐之經驗與啟示，台北：翰蘆出版社，2002 年，頁 55-56。 3 洪美蘭，經濟均衡發展策略-歐洲轉型國家之案例與啟示，台北：翰蘆出版社，2008 年，頁 262-264。 4 路愛國，從勞動力就業看俄羅斯體制轉型，俄羅斯中亞東歐研究，北京：東歐中亞研究雜誌社，第 4 期，2009 年，頁 51。 5. А.Е Суринов, Уровень жизни населения России:1992-2002гг. (The standard of living in Russia in. ~1~.

(9) 制度的變革造成失業情況的加劇，俄羅斯政府早在 1991 年 4 月 19 日制定俄羅斯聯邦居民就業法(О занятости населения в Российской Федерации)6，並且根據該法律創立俄羅斯聯邦國家就業基金 (Государственный фонд занятости РФ)，為實行促進就業的相關計畫提供資金。7 因此，本文探討俄國失業與就業安全制度時，將研究時間範圍界定為從 1991 年俄國正式啟動經濟轉型起至最近 2009 年金融危機為止。一方面是因為俄國經歷兩次金融危機，即 1997-1998 年與 2008-2009 年，藉此可以了解兩次危機的差異，另一方面，2009 年底金融危機已進入尾聲，雖然 2010 年經濟慢慢恢復成長，但關於失業變化走向與因素尚不明確，故本文研究範圍只到 2009 年危機結束的階段。由於一般經濟體失業成因眾多，本來就很難單靠就業安全制度解決失業難題，但不可否認的是，完善的就業安全制度對於調控勞動市場、促進就業與失業保障有正面效果。雖然俄羅斯建立國家就業基金，並通過相關立法緩和失業與促進就業，但其究竟能有多少成效?因此，本文研究目的在於探討俄羅斯失業的成因與類型，以及就業安全制度的發展與效用。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 1992- 2002), Москва: Информация Издательский Центр, 2003, p. 71. 6. Федеральная служба по труду и занятости, «О занятости населения в Российской Федерации» (Employment law in Russian Federation), at http://www.trudvsem.ru/Legislation/default.aspx, extracted on Oct 18, 2010. 7 Словари и энциклопедии на Академике, «Государственный фонд занятости» (State Employment Fund), at http://dic.academic.ru/dic.nsf/fin_enc/12622, extracted on Oct 18, 2010.. ~2~.

(10) 第二節研究架構與研究流程本文在研究架構方面，主要分成兩階段，第一個階段為俄羅斯聯邦國家就業基金時期，即 1991-2000 年；第二個階段為聯邦就業基金被廢除後，即 2001-2009 年。會如此劃分乃基於制度上的變革。國家就業基金原本為獨立於國家預算的基金，負責提供就業相關計畫制定與執行的資金。然而在其被廢除之後，其職權轉移至隸屬於俄羅斯衛生與社會發展部底下的俄羅斯聯邦勞動與就業局。俄羅斯聯邦勞動與就業局負責對勞動與就業進行控制與監督，並提供促進就業、保護失業和勞動移民、調控集體勞動需求等國家服務8。其次，在研究流程的部分主要分為五章(參閱下圖 1-1)，緒論主要回顧介紹失業理論、失業類型理論與就業安全理論，以便從中搜尋出可應用於討論俄國個案的理論基礎。接著先介紹俄羅斯勞動市場政策、就業安全負責部門與國家就業基金，以便了解從轉型時期至今就業安全制度發展的歷史軌跡，之後再針對就業服務機關現行的就業服務、職業訓練 (職業教育)9與社會救助(Социальная поддержка)10作詳細介紹。第三章與第四章則針對 1991-2000 年、2001-2009 年兩個不同的階段，探討其勞動市場狀況、失. 立. 政治大. ‧ 國. 第三章 1991-2000 年失業高峰期與其就業安全制度. sit. 轉型震盪下的失業問題、失業類型與因素分析、. er. io. 失業類型理論、. y. Nat. 失業理論、. 圖 1-1：研究架構與流程圖. ‧. 第一章緒論. 學. 業類型、勞動市場政策內容與影響就業服務機關成效的因素等等，最後結論部分比較兩個不同時期影響失業的各方面因素與就業安全制度實行成效。. al. n. v i n C h 第四章 2001-2009 第二章市場導向轉型、失業與就業安年失業改善與就業安全制度之效用 U i e h n gc 全制度之源起就業安全理論。. 失業變化與就業安全政策。. 經濟穩定成長下的就業增長與就業結構經濟轉型與失業問題、. 失業近況及其類型. 國家就業政策與立法沿革、. 就業安全政策的調整、執行與效用. 就業服務機關提供的就業服. 第五章. 結論. 務、職業訓練與社會救助。 8. Федеральная служба по труду и занятости, «Положение о роструде» (Regulation on Labor Agency), at http://www.rostrud.ru/structure/2175/st1/, extracted on Oct 28, 2010. 9 俄國的職業訓練分成職業培訓、技術提升與重新培訓，須在就業機關的職業教育機關、補充教育機關或學校中心進行，但也能在與就業機關訂有合約的學校機構進行教育或訓練，唯其官方資料的說明上，職業教育與職業訓練等字詞交替使用，並未明顯區別差異，詳情請參閱本文頁 32。 10 依俄國官網的分類，社會救助(Социальная поддержка)包含失業救助(內容詳參本論文第 26-27 頁)。一般社會救助範圍更廣，如醫療救助、生活救助、住房救助、教育救助等等，但這裡的社會救助是依其字義原意所譯，而本文主要內容只討論失業救助與就業服務機關所提供的種種援助。. ~3~.

(11) 第三節理論文獻回顧與其應用說明一、相關理論回顧整理本研究將運用失業和就業安全等相關理論作為分析的立論基礎。故有必要先將失業理論、失業類型與就業安全概念及失業保險理論等先做一番回顧與整理，藉此瞭解與找尋適用於分析俄國失業問題及作為就業安全制度的理論依據。 (一)、失業理論： 1.西方失業理論綜述 (1) 古典學派的自願失業理論. 政治大古典學派是指 20 世紀 30 年代凱因斯主義經濟學(Keynesian economics)誕生立前的西方經濟學。其特點是：堅持薩伊(Jean-Baptiste Say)「供給創造需求」的信 ‧. ‧ 國. 學. 條。勞動供給取決於實際工資，它與實際工資成同向變動。當勞動市場的實際工資過高時，勞動供給多，需求少，因而存在失業。如果勞動市場的工資水平具有充分彈性，那麼勞動量的供給大於需求時，實際工資下跌，誘使需求量增加供給量減少，直到供給量等於需求量，失業就會慢慢消除，勞動市場處於充分就業狀態。根據古典學派的觀點，過高的實質工資導致了失業，而較高的實質工資又源. y. Nat. sit. n. al. er. io. 自於較高的貨幣政策。那麼，要消除失業，在工人願意接受降低工資以及不因價格水平上升而要求提高工資的前提下，較低的工資和寬鬆的貨幣政策是用來消除貨幣工資過高的有效辦法。11. Ch. i n U. v. 俄國在轉型時期，藉由調整勞動工資適時的緩和失業增長的速度，甚至是在 2008-2009 金融危機時期，也採取這樣的做法，足以見得勞動工資的彈性對於俄羅斯勞動市場的重要性。12故本文將採用古典學派的理論，探討平均勞動工資變化與失業的關聯，比如，平均工資降低時是否能降低失業、平均工資提高時是否會讓失業率提高等等。. engchi. (2) 凱因斯主義的非自願性失業理論根據凱因斯(John M. Keynes)「就業、利息與貨幣通論」一書所提及的非自願性失業，其中心思想在於引發失業的原因仍是「有效需求不足」所導致。更進 11. 參閱：程連升，中國失業政策研究(1950~2000)，北京：社會科學文獻出版社，2002 年，頁 12-14。 Е.Я. Варшавская, «Российский рынок труда в условиях экономического кризиса: трансформация модели гибкости?» (Russian labor market in economic crisis: transformation of flexibility model ?), Известия ИГЭА, No.4, Иркутск:Байкальский государственный университет экономики и права, 2009, p. 141. 12. ~4~.

(12) 一步的說明，有效需求指的便是「消費不足」與「投資不足」。 13有效需求是決定社會總就業量的關鍵性因素，能否達到充分就業，取決於有效需求的大小。失業不是因為工人不願意接受其現行工資水平而自願失業，而是因為在資本主義市場經濟條件下，就業量的多少取決於企業對勞動的雇傭量，企業對勞動的雇傭量又取決於市場對於企業產品需求的大小。因而要實現充分就業，就必須大力刺激需求，即進行需求管理，擴大政府職能，對經濟進行干預。凱因斯主張政府干預和調解經濟的中心內容是，採取各種措施，增加全社會的貨幣總支出，擴大全社會對消費與生產的需求，以實現充分就業。14 俄羅斯在轉型時期經濟快速衰退，但 2000 年以後經濟快速的復甦與成長，面對截然不同的兩個階段，對於投資與消費產生連帶影響，因此，由「有效需求」的概念，可以觀察到投資與消費的變化對俄羅斯失業造成的影響。 (3) 新古典學派的失業理論15. 政治大新古典綜合派從標準的凱因斯理論出發，同時又吸收眾多其他經濟學家的思立想，形成了當代西方經濟學的主要理論，在西方國家造成了巨大而廣泛的影響， ‧. ‧ 國. 學. 因而被稱為「後凱因斯主流經濟學」。其對凱因斯失業理論的發揚光大，主要體現在對菲利普曲線的發展和對資本主義社會失業與通貨膨脹的併發症分析上。英國經濟學家希克斯(John Richard Hicks)指出：國民經濟部門發展具有不平衡性，有一些是處於增長中的新興部門，有一些是屬於停滯或衰退的部門。不同部門增長速度不同，勞動生產率也有差異，因此工資率也應該高低之別。但在實. y. Nat. sit. n. al. er. io. 踐中，每當新興部門工資增加時，由於工會強調「公平」原則，致使衰退部門的工資也會攀比上升。這種情況反過來影響到停滯或衰退部門的選擇，資本家為了擺脫勞動生產率低速增長而工資高速增加的情況，就被迫採取應對措施：一方面加強技術設備的更新，以減少工人的使用量，提高勞動生產率，另一方面則縮小生產規模甚至關閉工廠，從而使工人失去生產崗位，增加失業人數。就俄羅斯的情況來說，並未形成強而有力的工會影響工資上漲，不同經濟部門雖然工資水平有高低之別，但如轉型時期平均工資仍處於下降趨勢，各部門普遍受到影響而降低工資，自然不會產生因衰退部門工資提高導致失業的情況。即使經濟成長後，在缺乏工會的影響下，各部門工資的上漲並不一定會依照公平原. Ch. engchi. i n U. v. 則，更有可能的發展是新興部門工資提高，而衰退部門工資減少或持平，因此本文不考慮部門間薪資差異的連動關係作為失業的可能原因。然而 1958 年英國經濟學家菲利普斯(A.W. Philips)，通過考察英國有關失業率和名目薪資增長率的統計資料以後，得出失業和工資增長率之間存在此消彼漲. 13. 凱因斯(John Maynard Keynes)著，徐毓譯，就業、利息與貨幣通論，商務印書館，1987 年，頁 19-20。 14 參閱：程連升，前揭書，頁 14-17。 15 參閱：程連升，前揭書，頁 17-19。. ~5~.

(13) 的交替關係，也就是著名的菲律普曲線(Phillips curve)。60 年代初，薩謬爾森(Paul Samuelson)和索羅(Robert Merton Solow)把失業率與通貨膨脹掛勾，改進後的菲利普曲線表明，在失業率和通貨膨脹之間存在著交替關係。對俄羅斯而言，通貨膨脹與失業都是經濟轉型不可避免的後果，若俄羅斯的通貨膨脹與失業存在緊密的交替關係，那麼政策上將面臨兩難的選擇，如選擇降低通貨膨脹，將間接導致失業升高，而選擇降低失業，則可能加劇通膨。雖然通膨並非直接導致失業的原因，卻有可能影響政策的實行，因此通膨與失業率之間是否存在聯繫變得相當重要，也是本文探討的重點之一。 (4) 人口失業論人口是勞動力的供給者與商品需求者，它對就業有直接影響。人口失業論者認為，人口是勞動力供給的來源，人口增長無節制的情況總會超過物質生產的增長，因而，隨著人口的增長勢必出現過剩人口，帶來諸如失業、貧困等問題。馬爾薩斯在分析 19 世紀後期歐洲大量存在的工人失業和貧困狀況時指出：失業的原因在於工人人口增殖過多，人口增長過快。16 俄羅斯從 90 年代開始，總人口不斷的減少，勞動力人數隨之下降，若照人口失業論的相對觀點，勞動力短缺應會增加勞動市場對勞力的需求，進而降低失業。因此，筆者將由人口變化、勞動力的增減的角度，分析人口對於俄羅斯失業的影響。. 政治大. 立. ‧. ‧ 國. 學. y. Nat. al. er. io. sit. (5) 高工資失業論17. n. 高工資失業論者認為，由於制度性或非制度性因素影響，工人工資往往高於勞動力市場的工資水平，這種高工資提高了企業使用勞動力的成本，從而降低了對勞動力的雇傭需求，使一部分的人無法就業，處在失業狀態。說明高工資存在. Ch. engchi. i n U. v. 的因素，有以下幾種解釋：①工會壟斷論者認為，工人借助於工會得到的過高工資是造成工人失業的原因，例如英國經濟學家庇古(Arthur Cecil Pigou)。②內部與外部人理論：該理論由林德柏克（Assar Lindbeck）和斯塔諾(Dennis Snower) 兩位經濟學家於 20 世紀 80 年代提出，他們把已就業的工人稱為內部人，把失業者稱為外部人，並認為工會代表內部人的利益，而不考慮外部人的利益。內部外部人理論是解釋勞動者在勞動市場不能開展平等競爭的問題，即說明當勞動力市場存在失業時，企業為什麼不能用降低工資的辦法來解雇更多工人這一現象。根據他們的解釋，一方面工會代表內部人要求要求雇主提高工資，而不顧失業者的就業要求；另一方面，雇主解雇內部人需要支付成本(賠償費、安置費等)，而雇用外部人又需要花費成本(徵選費、培訓費等)，才能使得外部人與內部人一樣 16 17. 參閱：程連升，前揭書，頁 19-21。參閱：程連升，前揭書，頁 21-23。. ~6~.

(14) 熟悉生產過程。③效率工資理論：效率工資理論的基本原則是 20 世紀 70 年代提出來的，到了 80 年代它逐漸發展成失業理論。效率工資理論主要解釋在不擴大工資規模的條件下，廠商為什麼不採取降低平均工資以減少失業增加利潤的原因，對此有幾種解釋。其一，低工資容易引發工人怠工行為，高工資增加了工人的失業成本，能夠激勵他們努力工作。其二，低工資容易造成勞動力更替，不利於累積勞動者的經驗和技能；而效率工資能減少雇員的跳槽，有利於累積工作經驗和提高效率。其三，低工資不利於吸引優秀員工，而且還會降低單位員工的平均素質，效率工資則相反。其四，低工資會降低員工對雇主的向心力，而效率工資則可減少員工與雇主的對抗，降低工會作用。工會壟斷論、內部人與外部人理論與效率工資理論等等導致高工資的看法，不為本文所採用，因為俄羅斯從轉型時期以來，平均薪資長期偏低，也並未存在強大有力的工會。. 政治大 2.發展經濟學(Development Economics)的失業理論立. ‧ 國. 學. (1) 路易斯的勞動力轉移理論18. ‧. 1954 年，路易斯(W. A. Lewis)發表了一篇著名的論文，名為「無限勞動供給下的經濟發展」，無限的勞動供給是指現代工業部門在一個固定工資水準上能夠得到它所需要的任何數量的勞動力。也就是工業部門的勞動供給有完全的彈性。. y. Nat. sit. n. al. er. io. 路易斯認為，在人口眾多的開發中國家，傳統的農業部門沒有資本投入，土地也十分有限，由於人口成長迅速，勞動力十分豐富。根據邊際產量遞減原理，農業勞動力的邊際產量必然很低，而農業勞動者的所得水準一般只能夠維持自己和家庭最低限度的生活水準。路易斯指出，正是這種生存所得決定了現代工業部門的工資界線。工業的工資水準不可能低於這個界限，但也不會比這個界限高很多，否則流入城市的勞動力就會超過工業部門的就業創造能力，這也會使得工資下降。路易斯估計城市工業部門的工資水準大約高於農出生存所得百分之三十，這使得農村勞動力流入城市尋找工作機會。由於開發中國家一般都是農業國，農業. Ch. engchi. i n U. v. 部門在整個經濟中比重很大，存在極為豐富的勞動力。因此，只要現代工業部門擴大生產規模，它就可以按現行不變工資水準雇到所需的勞動力。但是，一旦農村以低生產力為特徵的剩餘勞動全部轉移到工業部門就業，農業生產力由於勞動減少而提高，農民所得也相對增加。農民所得增長必然要求工業部門提高工資，否則農業勞動力不會流入城市工作。. 18. 譚崇台主編，發展經濟學，台北市：五南，2004 年，頁 300-301。轉引自 W. A. Lewis, “Economic Development with Unlimited Supply of Labor”, The Manchester School of Economic and Social Studies, vol. 22, Oxford:Blackwell Publishing, 1954, pp. 139-191.. ~7~.

(15) (2) 費景漢-拉尼斯轉移理論19 美國發展經濟學家古斯塔夫-拉尼斯(Gustav Ranis)和美籍華人發展經濟學家費景漢(J. H. Fei)在 1961 年首次合作發表了一篇重要的論文指出了一個二元經濟發展模型，被稱為費景漢-拉尼斯(Ranis-Fei model)模型，此模型把路易斯的理論更深入的探討其不足的部分。在其模型當中，農業剩餘對工業部門擴張和勞動力轉移具有決定性意義，因為它影響工業部門的工資水準，從而影響工業部門的擴張速度和勞動力轉移速度。 (3) 托達羅(M. Todaro)模型20 托達羅的模型，在假定上與路易斯、費景漢-拉尼斯模型剛好相反，托達羅假定農業沒有剩餘勞動力，而城市則存在大量失業的情況。在托達羅模型中，由於開發中國家城市失業的存在，托達羅認為，一個農業勞動者是否遷入城市不僅決定於城鄉實質所得差異，而且還決定於城市就業率或失業率。這正是托達羅模型不同於傳統人口流動模型的差別所在。托達羅強調就業機率的概念，他斷言，在開發中國家的城市失業規模大且不斷上升的情況下，如果不引進就業機率這個變數，想要解釋持續的、加速的人口流動現象，簡直是不可能的。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. y. Nat. 從上述回顧發展經濟學的失業理論發現，無論是路易斯的勞動力轉移理論、. sit. n. al. er. io. 費景漢-拉尼斯轉移理論或托達羅模型，其理論本質上偏重於探討勞動力流動與區域間失業變化的過程，而沒有針對這樣的移動是否會造成總體失業變化做進一步討論。由於筆者在分析俄國失業成因與變化時，皆從總體的角度來評估討論，故發展經濟學的失業理論與本文研究方向不符。 3.傳統馬克斯失業理論. 21. Ch. engchi. i n U. v. (1) 馬克思主義經典作家的失業理論馬克斯認為，失業即相對過剩人口是資本主義積累的產物，造成失業的根本原因是生產資料的資本主義私有制。生產資料資本主義私有制造成生產者和生產資料的分離，才會出現生產者在創造先進技術裝備的同時，自己卻成了過剩人口，成了失業者。因為，隨著資本積累的增長和資本有機構成的提高，必然出現 19. C.H. Fei and G. Ranis, “A Theory of Economic Development”, American Economic Review, Pittsburgh:American Economic Association,1961, pp. 533-565.轉引自譚崇台主編，前揭書，頁 307-322。 20 譚崇台主編，前揭書，頁 335-336。 21 參閱：程連升，前揭書，頁 28-33。. ~8~.

(16) 兩種對立的趨勢：一方面是資本對勞動力的需求相對減少；另一方面是勞動力的供給絕對增加，這兩種趨勢作用的後果就造成了相對過剩人口。22因此失業是資本主義制度的產物。要消滅失業現象，就必須要推翻資本主義制度。 (2) 共產主義國家的就業理論在共產主義建設的實踐中，蘇聯學術界對社會主義的就業理論進行了逐步闡述，其內容主要體現在以下三個方面。第一，社會主義國家不存在失業問題。在社會主義制度下，共同佔有生產資料使得勞動具有普遍性和義務性兩大重要特徵：勞動的普遍性是指蘇聯公民都有勞動的權利，勞動就業是實現公民勞動權的具體體現；勞動的義務性是指每個有勞動能力的人都有參加社會勞動的義務。第二，普遍就業和充分就業。其中包括從事公有經濟事業、個體副業與家務勞動。第三，技術進步促進社會就業。蘇聯經濟界指出：科學技術的進步和勞動生產率的提高不僅不會對勞動者造成失業的危害，相反還會促進社會進一步充分地利用勞動力資源。23. 政治大. 立. ‧. ‧ 國. 學. 在蘇聯解體後，主張消滅失業需要推翻資本主義制度的馬克斯理論已不適用於討論經濟制度轉變後的俄羅斯，俄國拋棄傳統的共產主義思維，並朝著市場導向經濟體邁進，而一般市場經濟是存在失業情況，所以對於主張社會主義國家不存在失業問題之共產主義就業理論就不在本論文中討論。簡言之，由上述的失業理論回顧中發現，由於俄羅斯經濟轉型本質上是從計. y. Nat. sit. n. al. er. io. 畫經濟轉變成市場導向經濟體，俄羅斯政府接受西方學者建議，採用新古典主義模式，透過震撼療法達到轉型目的。24因此，本文採用西方失業理論(參閱下表 1-1 所示)做為分析俄國失業因素的理論基礎。. Ch. engchi. i n U. v. 表 1-1：各學派闡釋失業主要變數與失業率之相應關係學派. 變數. 變數與失業程度高. 古典學派. 薪資. 實質工資高，勞動供給大於需求，失業率高. 新自由. 有效需求. 有效需求不足，失業率高. 新古典. 通貨膨脹. 通貨膨脹高，失業率低. 人口失業論. 人口多寡. 人口成長超過實際生產速度，失業率高. 資料來源： 1. 程連升，中國失業政策研究(1950~2000)，北京：社會科學文獻出版社，2002 22. 馬克思，馬克思恩格斯全集，人民出版社，1972 年，頁 692。轉引自程連升，前揭書，頁 29。參閱：程連升，前揭書，頁 30-32。 24 吳玉山，金融風暴衝擊下的經濟轉型－俄羅斯的例子，政治科學論叢，台北：台灣大學政治學系，第 10 期，1999 年，頁 281。 23. ~9~.

(17) 年，頁 12-23。 2. 作者自行整理。 (二)、失業類型一般的分類中較常通用的是依求職求才間的關係，即以「工作」（職位）的觀點，而將失業分成三類：摩擦性失業、結構性失業與循環性失業。25但是傳統上，失業的類型依 Rejda. George E.教授的分法可劃分成五種類型：循環性失業（cyclical unemployment）、技術性失業（technological unemployment）、結構性失業（structural unemployment）、摩擦性失業（frictional unemployment）與季節性失業（seasonal unemployment）。26綜合各家之說，簡述說明失業類型如下： 1.循環性失業. 政治大循環性失業是因為經濟景氣循環的衰退或蕭條所引起的失業。一般情形下，立當經濟景氣循環處於上升局面時，由於需求增加，就業率會上升，反之失業率上. al. er. io. sit. y. Nat. 2.結構性失業. ‧. ‧ 國. 學. 升。因此，循環性失業又可稱為「需求不足失業」 (deficient-demand unemployment)，其原因在於總需求(aggregate demand)不足，亦即在整個經濟體系中的總支出(total spending)不足，致使無法提供足夠的工作機會因而造成失業問題。. n. 所謂結構性失業是指當一國之經濟結構轉變時，勞動市場的需求與供給間產生失衡現象。當一國之經濟結構重心由第一級產業轉向第二級產業時，第一級產業的勞動力需求減少，而第二級產業的勞動力需求增加，原屬於第一級產業之勞動人口，將面臨轉業困難。此種結構失衡現象有時也會因為工作機會與勞工所處之地理位置不同而發生，主要起因於區域間的經濟發展不均衡。結構性失業的特徵就是失業者缺乏「移動性」，包括不同經濟部門間的移動與不同地區間的移動，因此，解決的辦法在於增加勞動力的移動能力，例如：教. Ch. engchi. i n U. v. 育、在職訓練的加強，以減少技術上不能配合求才需要的失業者，或用平衡區域間的產業發展、建立區域間求才求職的訊息連線、或給予求職者的遷徙方便等等，以消除地域性的失業。 3.技術性失業. 25. 曾妙慧，社會安全與社會保險，華泰文化出版社，2002 年，頁 119。 See: George E. Rejda, Social Insurance and Economic Security, N.J.: Prentice Hall, 1994, pp. 342-345.. 26. ~ 10 ~.

(18) 技術性失業是因為生產技術、管理方式有了創新或改變，或者採取了自動化，因而產生大量裁員，造成大量失業。技術性失業實近似結構性失業，其所不同的，只是結構性失業是起因於產品喪失市場，而技術性失業情況中，原產品仍然存在。若使結構性失業範疇加廣，仍可包含技術性失業在內。27 4.摩擦性失業指在現有市場條件下，可以找到工作而尚未找到工作者；主要的特點便是這些人是處在「新舊工作交替之間」(between jobs)。當然這其中也包括的初次就業者。他們或許最終是可以找到工作，但是因缺乏充分資源與資訊因而尚未找到。 5.季節性失業. 政治大季節性失業是由於顧客、氣候、習慣與風格等因素影響，因而造成企業活動立與市場的供需波動變化，即稱為季節性的失業。. ‧ 國. 學. ‧. 除上述 5 種失業類型外，學理上亦常提及隱藏性失業，此種失業從表面上觀之，似無失業存在，即就實體而言，未發生失業現象。然由於一個國家人力資源未能充分開發利用，勞工從事某種工作並且有收入，但因工資差距或所得差距，有強烈地希求改換職業的意願，或者並不願完全轉換職業，以副業、兼職等或希. y. Nat. n. (三)、俄國失業類型綜觀與後續應用說明. Ch. engchi. er. io. al. sit. 求追加就業者就是隱藏性失業。28. i n U. v. 俄羅斯從計畫經濟轉型為市場導向經濟制度後，各種失業類型相繼出現在勞動市場。首先轉型初期，先顯現出來的是隱藏性失業問題，隱藏性失業就如經濟學家 Д. Маркович(D. Markovic)所定義：勞動者在其勞動過程中，勞動力未被完全運用。29А. В. Кашепов(A. V. Kashepov)教授在 1998 年俄國發生金融危機前預言，除了公開性失業外，短期間，大量的隱藏性失業將在生產平衡與開始成長時，逐漸表現出來。30 其次，俄羅斯在生產衰退後，影響勞動市場的因素之一是結構性問題，特別. 27. 參閱：黃茂夫、張朝金，失業保險與就業服務實務，五南出版社，1999 年，頁 47。詹火生、彭台林、郭振昌、陳聰憲，職業訓練與就業服務，國立空中大學，1998 年，頁 38。 29 Д. Маркович, Социология труда (Labour sociology), Москва:Прогресс, 1988, p. 363. 30 See: И.Ф. Рековская, «Рынок труда в России: некоторые особенности занятости в разных секторах экономики и различных регионах страны» (Labor market in Russia: some features in different sectors of economic and regions), Социальные и гуманитарные науки серия 11, Москва:Институт научной информации по общественным наукам, 1995, p. 125. 28. ~ 11 ~.

(19) 是在就業結構重建導致負面的影響。此外，俄羅斯的結構性問題是多層次的關係，不同部門、地區、教育水平等等因素影響，容易產生結構性的失業問題。31 美國經濟學家詹姆斯·托賓(James Tobin)認為，勞動市場不是統一整體，而是可按行業、工種、技術等級、居住地等因素劃分很多局部市場，這些因素往往造成技術性失業和結構性失業，出現「失業」與「空缺」並存的格局。而俄羅斯地廣人稀，加上蘇聯時期經濟發展強調重工業發展等等因素，都有加劇結構性失業的可能。與其他大部分國家一樣，俄羅斯勞動市場運作過程中，產生摩擦性失業，這種現象常出現在年輕人身上。32由俄羅斯國家統計局的統計數據顯現出，失業者平均找尋工作所持續的時間逐年增長，不只擴大摩擦性失業的可能，更有一大部分的人淪為長期失業族群。在季節性失業的部分，從最近幾年的資料發現季節因素影響就業狀況是非常規律的，即夏季就業率高、冬季就業率低。33俄羅斯季節性工作主要分類是煤礦業、林木業、漁業、製糖業、蔬果加工業與肉類加工業等等。最後，關於俄羅斯循環性失業部分。循環性失業是由於景氣循環造成總需求的不足，因而形成失業。從 19 世紀開始，各種對於經濟週期的觀察與解釋就不斷出現，通常分為長波、中長波、中波和短波四種。這些週期都是經濟學家在觀察歷史上美、英、法、德等國的長期經濟活動之後所發現的規則性經濟波動。造成經濟週期的原因，米契爾(Wesley C. Mitchell)認為是單位勞動成本相對於產品價格所發生的變化影響到利潤的上下波動；熊彼得(Joseph A. Suhumpeter)提出了「創新週期」的理論，認為新的生產技術帶來擴張，而技術的飽和利潤率的下跌. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. y. Nat. sit. n. al. er. io. 則造成衰退；凱因斯認為資本邊際效率的變動帶來了經濟的周期性波動；佛利德曼(Milton Fridman)以為經濟波動的主導因素是貨幣數量；薩謬爾森(Paul A. Samuelson)則將經濟波動視為加速投資和乘數效用結合所造成的。34. Ch. i n U. v. 俄羅斯從轉型開始到金融危機(1992-1998)這段時期，國內生產不振，經濟長期衰退，其轉型開始到穩定成長期(1999-2007)所花費的時間遠多過於東歐其他後共轉型國家，如：波蘭、匈牙利與捷克。而造成這樣的經濟衰落，很難只歸咎於景氣循環，尚有其他更重要的因素。35但不可否認的是，資本主義經濟體會產生. engchi. 31. See: А. Г. Коровкин, И.Б. Королев и А.В. Полежаев, «Макроэкономические проблемы сферы занятости и рынка труда в России и некоторые направления их решения» (Macroeconomic employment and labor market's problems in Russia and some directions of solving), Ж. Концепции, No.2, Москва:Центра экономико-математический институт РАН, 2003, p. 4. 32 А. В. Шуваев, «Теоретические основы безработицы» (Theory of unemployment), Экономические науки, No.2, Ставрополь:Северо-Кавкзский государственный технический университет, 2000, p. 119. 33 Всемирный банк, «Доклад об экономике России»(Russian economic report), Всемирный банк в России, No.20, 2009, p. 7. 34 關於各種經濟波動的理論，參閱吳玉山，中國大陸派系鬥爭與經濟循環互動之研究，國科會專題研究報告，1996 年。陳寶森、鄭偉民、薛敬孝、蔡述理著，美國經濟週期研究，北京：商務印書館，1993 年。 35 關於俄羅斯轉型期間經濟衰落的因素探討，參閱吳玉山，俄羅斯轉型 1992-1999：一個政治經. ~ 12 ~.

(20) 周期性的景氣波動，只是轉型期間，俄羅斯這個市場導向的經濟體仍處在建構過程中，在這個期間，景氣循環使得經濟衰落或產生失業的觀點仍有很大的討論空間。但若單由總需求不足來界定，那麼整個經濟衰退時期與兩次金融危機 (1997-1998 年、2008-2009 年)的失業規模，其部分應能視為循環性失業所導致。由以上敘述得知，俄羅斯從共產主義走向自由市場後，勞動市場上開始存在各類型的失業，本文都將一一探討，但由於本文是長期失業觀察，所以不討論季節性失業的問題。此外，雖然循環性失業存在於俄國勞動市場，但景氣循環影響失業的標準與比例難以定義，故在內文中也不將特別強調。 (四)、就業安全制度的涵義與理論 1. 就業安全的涵義. 政治大. 就業安全(Employment security)的真正意義是使國民在就業方面得到充分的保障，而不再有失業的恐懼或危險；換言之，凡是一個具有工作能力和工作意願的國民，如果生存在已建立好就業安全制度的國家內，便可以免除失業的恐懼或危險。例如目前英、美、德、日本等國家，早已建立良好的就業安全制度，均有完善的就業安全政策及立法，根據其立法，建立統一的就業安全行政機構，認真. 立. ‧ 國. 學. ‧. 推行就業安全相關業務，其主要包括就業服務(Employment service)、職業訓練 (Vocational training)、失業保險(Unemployment insurance)等三大重要環節，形成一連串相互關聯，密切結合而循環運用的工作。. y. Nat. sit. al. er. io. 就業服務係指薦舉人力填補職缺，及提供適當就業機會推介尋找工作者就業，以平衡勞動供需，因應經濟發展人力需求，並藉以促進社會安定等服務措施。. n. 就業服務常因其角色定位的差異，而有不同的服務內容。美國心理學家 J.O.Criter 認為，公共就業服務僅扮演「倉儲」(clearing house)角色，平時儲存人力及職缺，要利用時才取出媒合；經濟學家 L.P Adams 也認為就業服務僅提供求職人與求才雇主自由選擇的一種勞動交易服務過程。36 職業訓練有其特定的涵義與範圍。根據國際勞工組織(ILO)第一一七號關於職業訓練建議書的說法，職業訓練係指：「對管理階層及領班人員以下的任何人在任何經濟活動行業的就業或升遷訓練」。又根據國際勞工局 CIRF 資料索引的. Ch. engchi. i n U. v. 名詞彙編中的說法，職業訓練係指：「在某一經濟活動的行業內，為了就業的需要，傳授所需的技能與知識的訓練」。37 失業保險是一種在職的社會保險制度，目的在保障在職勞工遭遇非自願性失業導致所得損失或中斷時，藉強制保險方式提供一定期間的最低所得保障，以安定其生活，為現代各國政府救濟失業勞工及解決失業對策的有效具體措施之一。濟學的分析，五南出版社，2000 年。 36 參閱：黃茂夫、張朝金，前揭書，頁 326。 37 陳國鈞，社會政策與社會立法，台北：三民出版社，1984 年，頁 345-361。. ~ 13 ~.

(21) 38. 然而，依據美國社會安全總署出版的「各國安全制度要覽」一書，世界各國之. 失業保護制度可分成以下六種型態39： (1) 強制性失業保險制：受雇者無選擇自由，皆強制參加失業保險制度，以保險方式分擔的風險。 (2) 政府補助之自願性失業保險制：自願性失業保險制度下，政府為了提高加保人數，使風險更為分散，可能採取補助部分保費的方式，或以稅收支出措施，從所得稅中扣除保費的方式加以補助。此類型的優點是仍維持市場經濟的基本特性，由企業與勞工自由選擇是否參加失業保險。但因非強制性，如參加人數較少，即使政府補助，保費負擔也可能較高。 (3) 失業救助制：此為對勞動者於失業期間所給予失業給付的一種形式，仍屬於非納費制(no-contributary)的社會福利措施，受救助者無需事先繳費，僅於失業發生時，透過資產調查(means test)由國家財政撥給失業津貼的救助制度。此一制度的缺點在於缺乏風險共同分擔的精神，且救助經費受政府預算限制。 (4) 失業保險與失業救助並行制：採行失業保險與失業救助雙軌並行的國家，主要是因為失業保險受到財務限制，使失業者無法充分維持其原來工作時期的生活水準，故再以失業救助加以補足。 (5) 離職公積金制：離職公積金制是一種強制儲蓄的方式，一旦失業即可動用賴以維持生計，此制度完全是靠失業者自助。公積金制的施行會受物價波動的影響，若通貨膨脹率過大，即無法達成維持失業期間基本生活的功能。 (6) 資遣費制：資遣是指當雇主因歇業或轉讓、虧損或業務緊縮、或因業務性質. 政治大. 立. ‧. ‧ 國. 學. y. Nat. sit. n. al. er. io. 變更而有減少勞工之必要時、或勞工對於所擔任的工作卻不能勝任時，雇主終止勞動契約，要求勞工不必再到職工作。此情形下，雇主為補償勞工失去工作後之損失，發給金錢補償，此即為資遣費。. Ch. engchi. i n U. v. (五)、就業安全理論應用說明俄羅斯的就業安全制度是依據俄羅斯聯邦居民就業法 «О занятости населения в Российской Федерации»所架構成型。40所以本文將深入了解俄羅斯聯邦居民就業法的實際內容，例如：就業服務、職業訓練(職業教育)與失業保險等等。. 38. 參閱：黃茂夫、張朝金，前揭書，頁 282。 United State Social Security Administration, Social security programs throughout the world, Washington, D.C.: Social Security Administration, 2002. 轉引自林苑婷，我國就業保險制度之研究，國立政治大學勞工研究所，2003 年，頁 9-10。 40 Федеральная служба по труду и занятости, «О занятости населения в Российской Федерации» (Employment law in Russian Federation), at http://www.trudvsem.ru/Legislation/default.aspx, extracted on Oct 18, 2010. 39. ~ 14 ~.

(22) 對於失業保險類型的部份，俄羅斯經歷了制度上的改變，其關鍵時期是俄羅斯聯邦國家就業基金 «Государственный фонд занятости РФ»於 2001 年 1 月 1 日正式被廢除。俄羅斯國家就業基金隸屬於國家獨立預算外的基金，負責國家就業政策的制定與執行，並為其提供資金。從 2001 年 1 月 1 日起，因為實行「統一社會稅」(Единый социальный налог)，因而取消國家居民就業基金。統一社會稅是聯邦稅的一種，融合四大國家獨立預算基金中的三個國家獨立預算的社會保險基金的保費，其中包括：退休基金(Пенсионный фонд РФ)、社會保險基金(Фонд социального страхования РФ) 與強制醫療保險基金 (Федеральный фонд обязательного медицинского страхования)。原本同屬於獨立預算的國家就業基金，其功能由俄羅斯聯邦勞動與就業局 (Федеральная служба по труду и занятости РФ)所取代。41 若依照美國社會安全總署對失業保護制度的分類，俄羅斯轉型時期，其失業保險具有強制性失業保險制、失業救助制與資遣費制的特色。其中強制性失業保險雖有規定員工繳納，但政府未明定比率、等級，最後實質上員工並未繳納，保險資金主要由雇主與政府承擔(詳參下文表 2-2)，且自從 2001 年國家就業基金取消以後，整個就業活動支出皆來自於預算撥款，失業保護制度也轉變成社會救助中的失業救助，與資遣費制，但是其失業救助的支出系統包含兩個階段，第一階段為失業給付，給付到期後，才進行物質救助。其兩階段給付方式與國家就業基金時期並無差異，即先施行失業給付，期滿後，在給與物質救助。故本文在解釋上，國家就業基金時期的失業給付視為強制性失業保險制度的給付，而物質救助的部分為失業救助；取消國家就業基金之後，不論是失業給付或物質援助的部分. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. y. Nat. sit. n. al. er. io. 皆歸在失業救助的範圍，為避免讀者混淆，先行說明。資遣費制雖然轉型時期就存在於俄羅斯的失業保護制度中，但本文所提及的就業安全制度著重於以就業服務機關所提供的就業服務、職業訓練與失業保險為主，而與就業服務機關相關的失業保護制度，以失業保險與失業救助為主，故資遣費制不將納入就業安全討論範圍。. Ch. engchi. i n U. v. 二、重要文獻回顧研究俄羅斯經濟轉型、失業與就業問題等之文獻相當多，其中，較全面性與深入探討的文獻簡述如下： Simon Clarke 所發表 Structural Adjustment without Mass Unemployment? Lessons from Russia 研究中，主要探討俄羅斯經濟轉型的結構改革所帶來之影響，為何並未出現大規模失業，其中主要原因是國家軟預算補助企業與企業福利，形成勞動力積累於企業，但這樣的勞動力積累對於就業結構的重整形成障. 41. Википедия, «Государственный внебюджетный http://ru.wikipedia.org/, extracted on Oct 14, 2010.. ~ 15 ~. фонд». (State. non-budget. fund),. at.

(23) 礙，並且造成生產無效率。42 針對俄國轉型初期失業未顯著增長的現象，Tatyana Chetvernina 在其所發表 Russian Unemployment in the mid-1990s: Features and Problems 一文中也討論到。此書除了指出經濟轉型初期俄國勞動市場出現低水平的失業註冊率外，尚探討包括如：大量的隱藏性失業；薪資拖欠；不同地區間失業率差別大；長期失業率擴大；失業救助金問題等。43該書完整地分析俄國轉型初期之失業特色。 Guy Standing 所著 Russian Unemployment and Enterprise Restructuring 一書中，更進一步解釋了低失業註冊水平是由於勞動力積累於舊的企業，並且漸漸轉移至新興私人企業；其次是為了規避剩餘工資所得稅(excess wage bill)44，企業因而膨脹就業數字。45也因為當時解雇勞工，需付出三個月的解雇費用，因而很多雇主並未替被解雇者進行失業的登記，藉此規避解雇費用的給付。46 Донцова Т А(Dancova T. A.)發表的俄羅斯經濟主要的就業趨勢(Основные тенденции сферы занятости в российской экономике)中指出 1992-1998 年投資與名目薪資下降，實為失業原因之一，而 1999 年以後，經濟逐漸復甦，投資與名目薪資逐漸增加，就業情況開始好轉。47. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 刁秀華的俄羅斯轉軌時期的就業問題中，指出俄羅斯存在結構性、隱藏性、摩擦性與長期性失業類型，並且說明大中型企業的就業人員是俄羅斯就業的主力軍，那裡集中了絕大多數的正式就業。自經濟轉型以來，大中型企業的就業人數一直呈現下降趨勢，相對來講，俄羅斯小企業中的就業人數基本處於穩定狀態，一直占全俄就業人數的 10%左右。她認為在就業問題中，應支持中小企業的發展。48黃永鵬在俄羅斯失業保障制度－基本框架及其制約性因素一文中，對於俄. y. Nat. sit. n. al. er. io. 羅斯就業安全制度有概括性的陳述，其中包括失業救助金的發放條件與期限、國家就業基金的資金運用、失業救助金補助狀況等等有詳細的描述，其中也陳述九零年代失業救助金補助額度少導致效果不佳。49 42. Ch. engchi. i n U. v. See: Simon Clarke, 1998: Structural Adjustment without Mass Unemployment? Lessons from Russia, Cheltenham, UK: Edward Elgar, pp. 17-37. 43 See: Tatyana Chetvernina, “Russian Unemployment in the mid-1990s: Features and Problems”, in Simon Clarke ed., 1998: Structural Adjustment without Mass Unemployment? Lessons from Russia, Cheltenham, UK: Edward Elgar, pp. 216-219. 44 在 1994 年時規定一家公司的平均薪資若超過法定最低工資的四倍，那將被徵收百分之三十五的剩餘工資稅，因此若就業人數多可降低平均薪資水平。 45 See:Guy Standing, Reviving dead souls: Russian Unemployment and Enterprise Restructuring, St. Martin’s Press, 1996, pp. 15-16. 46 Ibid., p. 21. 47 See: Донцова А., «Основные тенденция сферы занятости в российской экономике» (Important employment trends in the Russian economy), Сборник научных трудов СевКавГТУ. Серия Экономика, No.5, Ставрополь:Северо-Кавкзский государственный технический университет, 2007, pp. 1-3. 48 參閱：刁秀華，俄羅斯轉軌時期的就業問題，俄羅斯中亞東歐市場，遼寧：東北財經大學經濟與社會發展研究院，第 4 期，2007 年，頁 19-20。 49. 參閱：黃永鵬，俄羅斯失業保障制度－基本框架及其制約性因素，滄桑法制專題，福建：閩江. 學院政治學與社會學系，2004 年，頁 48-49。. ~ 16 ~.

(24) 從上述文獻回顧得知，目前對於俄國經濟轉型、失業與就業保障制度等問題探討之文獻，多分別就單一問題進行分析，且或多著眼於解析轉型的某個時期，特別多是著重於轉型初期之研究。因此，本論文將分別對俄羅斯失業問題與就業安全制度的發展作一個長期性的觀察研究。在失業問題部份，依據理論探討失業類型與因素。就業安全部份，主要著眼於國家就業基金的發展與功能，以及國家就業基金被廢除前後的制度變化。在效用部份，評估主要是以就業服務機關所公布的資料與一些調查報告作為依據。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. ~ 17 ~. i n U. v.

(25) 第二章市場導向轉型、失業與就業安全制度之源起第一節經濟轉型發展與失業問題蘇聯統制經濟發展至一九八○年代末，呈現成長停滯和缺乏效率，經濟結構扭曲，民生相關的輕工業缺乏，使得蘇聯在解體的同時，其成員國紛紛走向經濟轉型道路，包括蘇聯最重要的主體之ㄧ－俄羅斯在內。俄羅斯透過自由化、穩定化與私有化進行市場導向經濟轉型，卻帶來通貨膨脹、生產萎縮與失業等。俄國的經濟轉型從 1992 年實行自由化、穩定化與第一階段私有化(即職工私有化和全民憑證私有化)開始。自由化是指物價自由化、貿易自由化與匯率自由化等。然而，在價格自由化後，因過去蘇聯時期長期以來政府分配不足所累積下來的隱性需求龐大，且在企業私有化尚未順利完成，國內市場大多仍屬於國營企業獨占的完全賣方市場下，物價自由化後生產供不應求，便引發高通貨膨脹，1通膨使得實質所得下降，影響民生基本消費。此時，政府往往面臨選擇寬鬆貨幣政策來刺激生產，或者採取緊縮政策抑止通膨上升，若採用寬鬆貨幣勢必會造成通膨與預算赤字再次上升，相對地若使用緊縮政策，將使生產萎縮，稅收也跟著減少，陷入政策的兩難。但採行震撼療法作為經濟轉型策略的俄羅斯，實施穩定化的方式便是選擇緊縮財政與貨幣政策，以通膨下降為主要目標。為了因應轉型初期生產不足，則須同時進行經濟開放政策，即貿易自由化，藉由進口來彌補國內的供需缺口，而這終非長久之策，治本之法仍須加速及有效地進行私有化，促使市場競爭達成提升生產效率，國內生產恢復成長之目的。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. y. Nat. sit. al. er. io. 然而，俄國進行第一階段私有化後，轉移所有權至私人，但受到國會的內部壓力，儘管施政大方向是緊縮財政，卻斷斷續續採取軟預算貼補企業，2如此一. n. 來，企業雖不至於倒閉，卻降低企業革新的動機，也致使企業無法自負盈虧。其次，職工私有化缺失之影響，即企業內部者透過第二選項私有化法，以比最初公開市場價格更優惠的折扣價優先獲得 51%的企業股份。然企業內部經理人又比員工占有優勢取得股份，演變最後實質上由原本的經理人購買大部分股份，而既有經理人掌握經營權意味著提昇企業效率化經營的可能性降低。至 1994 年第二階段私有化(即抵押拍賣與競爭拍賣)以形成戰略性經營者為目標時，過程又不夠透明，政府以低於市值的價錢售給戰略性企業家，形成與政府關係密切的「金融寡. Ch. engchi. i n U. v. 頭」，這使得市場缺乏公平性、企業效率低落，並缺乏汰換老舊設備的外部資本投入。凡此種種問題皆使得俄國私有化後的企業無法明顯地提高生產效率，延遲生產恢復之速度。3 1. 參閱：洪美蘭，經濟激進轉型策略─ 中東歐之經濟與啟示，台北，翰蘆出版社，2002 年，頁 24-25。 2 詳參：吳玉山，俄羅斯轉型 1992-1999：一個政治經濟學的分析，台北：五南出版社，2000 年，頁 208-209。 3 參閱：洪美蘭，經濟均衡發展策略－歐洲轉型國家之案例與啟示，台北：翰蘆出版社，2008，頁 250-257。. ~ 18 ~.

(26) 生產若要成長，須嚴格執行硬預算，使企業效率化，而體質不佳的企業讓它倒閉，重新分配市場資源。故儘管俄政府雖某些時期向國會讓步，實行軟預算補助，但由於大部分時候仍採行緊縮財政，在執行硬預算過程中，無競爭力企業倒閉將直接造成失業，或企業雖未倒閉，但缺乏資金進行投資，難以創造新的就業機會，以及為減少營運成本勢必會裁減無效率的員工，或降低員工工資以求生存，員工工資調降又進一步影響消費市場活絡程度，如此循環帶來失業逐漸上升的局面，而失業代表失去直接所得，除了失業者將失去生活保障外，更容易加深貧窮問題。因此，俄羅斯轉型期間改變居民社會生活，如廣泛分布的貧窮階層、從國家援助與社會福利分配系統轉換至社會保險體系等等，這都改變以往解決社會問題的方式，並且對俄國人民而言，產生「失業」的新概念。4 下表 2-1 的數據是俄羅斯國家統計局根據國際勞工組織(ILO)的計算方式所公布的官方資料，1992 年的勞動力人數是 7490 萬人，但是 1998 年銳減到只剩下 6730 萬人。相對的，失業者人數，從 1992 年的 390 萬人，一路攀升到 1998 年的高峰 890 萬人。1998 年以後，經濟情況好轉，就業率提高，失業也相對降低。1992-1998 年就業人數從 7110 萬下降至 5840 萬人，這是經濟轉型震盪下導. 政治大. 立. ‧ 國. 學. 致生產衰退，相應而生的結果。5. 1995 年. 1998 年. 2000 年. 74.9. 70.9. 67.3. 71.5. 71.0. 64.1. i v86.8. 64.5. 8.9. 7.0. 13.2. 9.8. 占全部勞動力(%). 5.2. n. 失業者人數. a l 94.8 C 3.9 h. 占全部勞動力(%). y. 1992 年. sit. io. 就業人數. 單位：百萬人. er. 勞動力人數. Nat. 年份. ‧. 表 2-1：1992-2000 年俄羅斯勞動力人數統計. n U 6.7 engchi 90.5. 9.5. 58.4. 90.2. 說明：1992、1995、1998 年數據計算至該年 10 月底，2000 年則為 11 月底。資料皆取自居民就業難題之調查報告。資料來源：Госкомстат России (Goskomsat), Россия в цифрах 2004 (Russia in Figures 2004), Москва：Госкомстат России (Goskomsat), Table 6.1, 2004, pp. 77-78.. 4. Н. Тихонова, «Безработица в России: масштабы, причины, борьба с ней» (Unemployment in Russia: the scope, causes and solutions), Социальные и гуманитарные науки, No.3, Москва:Институт научной информации по общественным наукам РАН, 2000, pp. 121-122. 5 А.Б. Кашепов, С.С. Сулакшин and А.C. Малчинов, Рынок труда: проблемы и решения (Labor Market: Problems and Solutions), Москва: научный эксперт, 2008, p. 22.. ~ 19 ~.

(27) 第二節國家就業政策在轉型的九零年代初期，當時總理 Е. Т. Гайдар(E. T. Gaidar)所制定的主要任務是對抗通膨，在這種思維下，首要政治經濟目標在於恢復預算平衡與降低通膨。但是根據菲律普定律，降低通膨將不可避免導致失業升高。在這種矛盾的關係中，政府應對失業，產生了「促進居民就業」概念(Содействие занятости населения)，且由聯邦居民就業局掌管居民勞動安置(Трудоустройство)6、職業定位(профессиональная ориентация)7、重新培訓、社會救助(包括失業救助金的給付)等相關問題。接著制定「俄羅斯聯邦居民就業法」、聯邦促進居民就業總計畫、俄羅斯聯邦勞動法草案，這些都對於失業者有很大的助益。在這樣的管理模式下形成了「積極就業政策」(Активная политика занятости)，如 Ф.Т. Прокопов(F. T. Prokopov)所言，積極就業政策是鼓勵經濟發展，每位公民積極對抗貧窮與消除對國家補貼的依賴。8 九 ○ 年代初期，根據俄羅斯蘇維埃聯邦社會主義共和國 (Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика)部長會議於 1991 年制定「國家居民就業局臨時總則與國家就業基金臨時總則」，即是在創立俄羅斯聯邦. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 就業局的同時，又建立起國家就業基金。1992 年 6 月 14 日俄羅斯聯邦勞動部 (Министерство труда Российской Федерации)正式建立，底下劃分為俄羅斯聯邦就業局 (Федеральная служба занятости России) 與俄羅斯聯邦移民局 (Федеральная миграционная служба России) ，接著，1993 年由俄羅斯聯邦最高. y. Nat. sit. n. al. er. io. 蘇維埃制定「俄羅斯聯邦國家居民就業基金總則」，此時，俄羅斯聯邦國家居民就業基金的地位才正式確立，屬於國家獨立基金，負責國家就業政策的制定與執行，並為其提供資金。1996 年 8 月 14 日在廢除俄羅斯勞動部、俄羅斯聯邦居民社會保護部(Министерство социальной защиты населения РФ)的基礎下，職權移轉至新建立的俄羅斯聯邦勞動與社會發展部(Министерство труда и социального развития РФ)；2004 年 3 月 9 日，廢除俄羅斯聯邦勞動與社會發展部，其職權轉移至新建立的俄羅斯保健衛生暨社會發展部(Министерство здравоохранения и социального развития РФ)。9這些部門的改革，大多是把負責不同功能的部門結合起來，形成新的部門(詳細流程請參閱下圖 2-1)。. Ch. engchi. i n U. v. 聯邦就業局直接對促進居民就業計畫負責，主要任務是執行援助小型企業，對有創造工作機會的企業進行補助。這些計畫的資金通常都來自於國家居民就業基金(Государственный Фонд Занятости Населения)，但是在 2001 年，撤銷國家 6. 勞動安置(俄文)實即就業安置，但本論文忠於原文譯為勞動安置。即透過諮商、測驗或診斷等方式，幫助居民挑選最適合的職業。 8 See: Ф.Т. Прокопов, Безработица и эффективность государственной политики на рынке труда в переходной экономике России (Unemployment and the efficiency of public policies on the labor market in transition economy of Russia), Москва: ТЕИС, 1999, p. 96. 9 Википедия, «Список министров труда России» (List of Russian Ministers of Labour), at http://ru.wikipedia.org/, extracted on Dec 14, 2010. 7. ~ 20 ~.