第一章 國際碳管制趨勢
一、國際減碳趨勢與政策現況
(一)氣候緊急狀態下的全球碳管制走向
2015 年 12 月聯合國氣候變化綱要公約第 21 屆締約國大會(COP 21)制訂了巴 黎協定，並於 2016 年 11 月 4 日(COP 22 舉辦前夕)起正式生效。巴黎協定第二條 中明文其目標的履行包括：「把全球平均氣溫升幅控制在工業化前水準以上低於 2℃之內，並努力將氣溫升幅限制在工業化前水準以上 1.5℃之內，…」，為全球 設立了明確目標，也成為各界在訂定氣候方案所奉行的圭臬。然而，巴黎協定所 訂目標的實現道路卻充滿荊棘。在巴黎協定下，全球的減碳架構係由各國自行訂 定其自主減碳貢獻(Nationally Determined Contributions, NDCs)，然根據各國所提 交之初始 NDCs，最好的結果也僅能將升溫控制在 2.7℃，顯然離 2℃目標仍有相 當差距。此外，儘管各國提出自主減碳貢獻並規劃相應的國家減緩方案，然全球 碳排放在這 5 年間仍持續成長，且成長速度並未減緩(參見圖 1.1)。受全球化擴張 影響，2000 年後大氣層中二氧化碳濃度之年平均增長更加快速，2011-2020 這 10 年間，每年平均增加 2.23 ppm(參見表 1.1)。如以 2020 年大氣層中二氧化碳平均 濃度 413.94 ppm 為基準，以近 10 年(2011-2020)年平均增幅計算，我們離 2℃目 標所對應的大氣層中二氧化碳濃度 450 ppm 上限值僅餘約 16 年，而如果碳排放 增長幅度持續擴大，我們剩下的時間將不滿 15 年。
資料來源：https://sioweb.ucsd.edu/programs/keelingcurve/
圖 1.1、1958 年起大氣層中二氧化碳濃度走勢
表 1.1、每十年大氣層中二氧化碳濃度年增長幅度(ppm/year)
年度 1961-1970 1971-1980 1981-1980 1991-2000 2001-2010 2011-2020 年均增長 0.80 1.24 1.40 1.40 1.90 2.23
資料來源：本研究整理(原始資料：
https://scrippsco2.ucsd.edu/data/atmospheric_co2/primary_mlo_co2_record.html)
聯合國環境規劃署(UNEP)自巴黎協定生效後，持續追蹤全球溫室氣體排放，
在其 2019 年發布的「2019 排放差距報告」 (Emissions Gap Report 2019)中觀察到 幾個不容樂觀的現象：
1. 儘管科學研究結果提出許多示警，國際組織與各國政府也進行政治承諾，
然每年溫室氣體排量放仍持續上升，過去 10 年，每年平均排放增幅約 1.5%，
其中最大因素來自於能源使用與工業製程中所造成的二氧化碳排放，每年 排放增幅約 2%。
2. G20 會員國的排放總和約佔全球排放量的 78%。總體來說正朝著其 2020 坎昆承諾(Cancun Pledges)所訂的目標前進，但有 7 個國家目前無法符合其 國家自主貢獻所訂的 2030 年減碳承諾，另有 3 個國家未加入坎昆承諾。
3. 雖然宣布 2050 達成淨零溫室氣體排放目標的國家數量正在增加中，但僅 少 數 國 家 將 其 長 期 達 成 策 略 正 式 提 交 給 聯 合 國 氣 候 變 化 綱 要 公 約 (UNFCCC)。
4. 與達成目標間存在著巨大的排放落差。在 2℃的目標下，2030 年年度排放 量需較目前降低 150 億二氧化碳當量公噸；而在 1.5℃下，更要較目前減 少 320 億二氧化碳當量公噸的溫室氣體排放。
5. 2020 年必須大幅提升各國 NDCs 中所訂減碳承諾。各國必須將其減碳目 標提升 3 倍才能滿足 2℃的目標，而若在 1.5℃目標下，各國減碳目標要 提升 5 倍。
此外，全球氣候狀態仍持續惡化，且不可逆的問題與可能性也逐步上升。世 界氣象組織(WMO)的「2020 全球氣候狀態」(State of the Global Climate 2020)，記 錄了包括溫室氣體濃度、不斷上升的陸地和海洋溫度、海平面上升、融冰和冰川 後退以及極端天氣事件都顯示，如無法遏止，人類和地球都將付出極大的代價。
IPCC 於 2018 年所發布的特別報告-「全球暖化 1.5℃」(Global Warming of 1.5℃)，比較了 1.5°C 與 2°C 兩種不同升溫情境下所形成之衝擊的差異。雖然在 升溫 1.5°C 下仍具嚴重的氣候衝擊，但較更高的升溫狀態，毀滅性的衝擊已降低 許多。超過 1.5°C 後每上升些許溫度，都將帶來更糟的衝擊，對生命、生計與經 濟造成更大的威脅。包括珊瑚礁消失、授粉媒介-昆蟲棲地的消失、海平面大幅上
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升、極端天氣事件的發生頻率與強度都增加等。
此報告也逐漸讓聯合國及前瞻性的政府、企業和倡議團體，轉而追求控制升 溫 1.5°C，因此衍生出了 2050 年前達成淨零排放(net zero emissions)的具體目標。
所謂的淨零排放代表必須將所有人為產生的溫室氣體從大氣層中移除，這是透過 減量措施，再以自然與人為的碳匯(sink)移除溫室氣體(此部分視為負排放)而達成 淨零排放。
1. 國家淨零/碳中和目標宣示情況
根據 Energy & Climate Intelligence Unit 此機構的追蹤，截至 2021 年 12 月 4 日的查詢結果，全球共 136 個國家承諾淨零目標，並分析這 136 國目前的淨零目 標狀態。其中 2 個國家已達成淨零目標，13 個國家將淨零目標訂於法律中，53 個國家訂於政策中，3 個國家擬進行立法，76 個國家仍在進行淨零目標內容的討 論(部分國家項目有所重複)。
另一機構 ClimateWatch 的 Net-Zero Tracker 則採取是否透過其國家自主貢獻 (NDC)、長期低溫室氣體排放發展策略(LTS)、國內法律/政策，或政府層峰的政 治承諾，對外宣示他們的淨零目標，作為統計的基準。截至 2021 年 11 月 26 日 的資料顯示，共 74 個巴黎協定締約方(共代表 81 個國家，其地理分布如圖 1.2) 透過上述方式，對外宣示其淨零目標；其中 13 個締約方的淨零目標出現在法律 中，35 個出現在政策文件，26 個則是政治宣示。此 74 個締約方的溫室氣體排放 總和占全球的 73.8%。表 1.2 係 Net-Zero Tracker 從不同的目標覆蓋類別，分析目 前所宣示之淨零排放目標的覆蓋範疇概況。
表 1.2、淨零目標之覆蓋範疇概況
目標覆蓋範疇 覆蓋指標 締約方個數
國內部門 覆蓋所有國內部門 43 覆蓋部分國內部門 0 未清楚交代或未決定 31 溫室氣體種類 覆蓋所有溫室氣體 31 覆蓋部分溫室氣體 8 未清楚交代或未決定 32 包含國際抵減(offsets) 包含國際抵減 8
不包含國際抵減 10 未清楚交代或未決定 56 包含國際船運和空運 包含國際船運和空運 2
不包國際船運和空運 12 未清楚交代或未決定 60 包含減量總額和減量淨
額兩種目標
僅淨額目標 68
分別有淨額和總額目標 6
資料來源：本研究整理(原始資料：Net-Zero Tracker, Climate Watch, https://www.climatewatchdata.org/net-zero-tracker)
表 1.2 顯示了目前 74 個宣告淨零排放目標的締約方，在是否使用國際抵減和 是否包含國際船運與空運，可能仍處於摸索階段，以致大多數為「未清楚交代或 未決定」。
資料來源：Net-Zero Tracker (
https://www.climatewatchdata.org/net-zero-tracker
)圖 1.2、宣布淨零目標的國家
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2. 全球能源部門的淨零路徑圖
國際能源總署 IEA 於 2021 年 6 月發布的旗艦報告「2050 年前淨零：全球能 源部門的路徑圖」(Net Zero by 2050 – A Roadmap for the Global Energy Sector)，在 達成淨零目標的前提下，臚列了全球能源消費與生產的轉型過程中，不同時間軸 (從現在到 2050 年)的重要里程碑，這些里程碑包括了：
1. 2021 年起無新的油氣田、無新的煤礦開採或擴大開採既有的煤礦
2. 2021 年起停止建造所有的新燃煤電廠，除非此燃煤電廠附帶建立了碳捕 捉(carbon-capture)技術
3. 再生能源使用比例從 2020 年的 29%提升到 2050 年的 90%
4. 2025 年前禁止販售新燃油與燃氣鍋爐給建築物供暖使用
5. 2030 年前全球汽車銷售的 60%為電動車、2050 年前全球重型卡車銷售幾 乎皆為電動車或燃料車。
6. 2035 年前發達經濟體全面使用淨零排放電力 7. 2035 年前禁止販售新的內燃式引擎汽車
8. 2040 年前關閉所有未安裝碳捕捉技術的燃煤電廠。OECD 國家 2030 年前 禁止燃煤。
9. 2040 年前將 50%的飛機燃油轉換為氫氣或生質燃料。
10. 2050 年前 70%的電力產自於太陽能和風能。
義大利電力公司 Enel 的執行長 Francesco Starace 表示：「IEA 這份報告是一 份令人振奮的研究成果，指出了如何達成願望的努力方向。此報告是重塑全球能 源產業旅程中的一項里程碑，他不僅是一份報告，更是清晰傳遞了對於迫切行動 的呼籲。」截至目前，IEA 尚未提供任何全面性工具，來導引已經承諾 1.5°C 目 標之國家和企業的投資方向。IEA 執行董事/秘書長 Faith Birol 保證，此報告核心 的情境將整合至 IEA 年度鉅著 2021 世界能源展望(2021 World Energy Outlook)中，
作為回應一直以來向 IEA 表達將 1.5°C 作為 IEA 分析核心的 OECD 國家政府、氣 候倡議團體、企業與投資人的訴求。
在這份報告的序言中，IEA 執行董事/秘書長 Faith Birol 表示，要滿足報告所 規劃的各項目標將十分艱難。「在邁向 2050 年淨零目標，從些許的可能性走到實 際可行的過程中，全球將面臨巨大的挑戰。由於經濟從去年新冠疫情衝擊中復甦，
全球二氧化碳排放已快速回彈。各國政府早該行動，並果斷的加速轉型至清潔能 源。」他強調 IEA 將使用此路徑圖來引導未來的工作，IEA 願意做任何事來協助
全球各地政府，就 IEA 所提出的見解開展行動，建構國家的路徑圖並實施必要的 政策以達成其淨零目標。
IEA 這份報告清楚指出，「沒有更廣泛的國際合作，2050 年全球二氧化碳排 放將不可能降至淨零水準」。世界企業永續發展協會(WBCSD)呼籲主要經濟體必 須團結一致，在國內採取有力的行動並提供技術與財務支援，以確保關鍵技術與 基礎設施有效布建與應用。
(二)區域及國家之減碳政策現況 1. 歐盟：
(1) 歐洲綠色政綱
歐洲執委會於 2019 年 12 月發布歐洲綠色政綱(European Green Deal)以來，歐 盟整體的政策樣貌有了很大的轉變，但同時也迎來因新冠疫情而導致歐盟地區 2020 年 GDP 下滑 6.1%的結果。由於各國持續進行疫苗接種運動，並將施政重心 放在經濟復甦，期待此地區的經濟得以反彈，國際貨幣基金(IMF)預測歐洲的 GDP 有望在 2022 年回到疫情爆發前的水準。
歐洲綠色政綱不僅旨在確保短期內經濟的復甦，同時也扮演處理長期氣候變 遷威脅的關鍵角色。綠色政綱旨在達成三項目標：第一，透過能幫助削減所有部 門排放的具體策略，達成淨零排放。這些具體策略特別集中在能源部門，因為此 一部門的排放佔歐盟 27 個會員國溫室氣體排放的 75%以上，其目標在於提升歐 盟能源組合中再生能源的佔比。
第二，將經濟成長與資源開採進行脫鉤。雖然歐洲的排放量在過去 10 年已 達峰值並開始下降，然而歐洲仍是全球資源消耗的主要貢獻者。達成此目標將不 僅需要依賴技術的進展，也必須對生活型態、社區與社會的發展進行重新考量。
第二，將經濟成長與資源開採進行脫鉤。雖然歐洲的排放量在過去 10 年已 達峰值並開始下降，然而歐洲仍是全球資源消耗的主要貢獻者。達成此目標將不 僅需要依賴技術的進展，也必須對生活型態、社區與社會的發展進行重新考量。