一、前言
莫拉克(Morakot)颱風 2009 年 8 月重創台灣中南部地區，包括雲林、南投、嘉 義、台南、高雄、屏東與台東各縣市，破紀錄的降雨量造成各河川流域集水區，自 山區以迄海岸地帶的空前災害，山崩、地滑、土石流、河川潰堤，大水淹没農田與 村莊，暴雨洪水帶來的漂流木遍布河床與沿岸，在在顯現大自然反撲的景象，各方 咸認為此乃是近 50 年來最大的颱風暴雨的災害。從颱風與災害的資料收集與分析 以及實地田野考察有如下數點觀察與心得：
1. 台灣因地理位置與脆弱的自然環境之因素，乃是天災頻繁的地區，天災主要包 括有颱風、地震、土石流、洪水等。
2. 全球氣候暖化的事實將造成台灣極端天氣現象，如暴雨、乾旱等，愈來愈顯著。
3. 全球暖化造成的極端天氣現象，將對台灣造成愈來愈嚴重的影響。
4. 台灣無論是政府或民間對於氣候暖化與日益加遽的天災仍未有系統的相關因 應調適策略與行動指引。
綜合以上之觀察及心得，台灣土地資源應有以資源保育為基礎之永續發展規劃 與策略，方能確保在地居民的生計，本議題即以此為討論主軸分述台灣土地資源利 用之問題與國土永續發展策略。
土地資源的永續利用與發展規劃的終極目標乃是「地盡其利」。人類的一切活 動處處與土地相結合，生活與生產的來源莫不直接或間接取之於土地，但土地空間 有限，尤其以地狹人稠、山多平地少的台灣更甚，更由於地力條件不同而土地資源 利用效益的高低亦有差異，如何以有限的土地養活不斷增長的人口及滿足日愈增加 而多元化的台灣住民的需求，乃是永續土地資源規劃利用的主要目的。合理而永續 的土地資源利用，乃需運用住民的才智與能力配合自然環境創造資源以滿足生活、
生產與生態的各方需要，採行各種不同的方法，由土地資源中求取最大的利益而又 能發揮其永恆或永續的潛力，因此土地資源的永續與最適的利用‐「地盡其利」乃 是土地資源利用規劃的最高目標。
台灣的面積雖然只有 36,000 平方公里，人口約 2,300 萬人左右，遠遠不及許多 其他的泱泱大國，但是我們將台灣的情況與世界其他地區加以比較，就能明白台灣 的生態環境是多麼地得天獨特。氣候的多樣性造成了台灣生物多樣性，以及高山峻
嶺創造極多變的生態環境，帶來了多樣性的生物種類。具有如此得天獨厚的土地資 源，要如何將它永續經營也是一項很重要的課題。
在土地資源利用的基本方針要有一系列有系統的構想。資源合理利用需要綜合 規劃與經營管理，也就是合理規劃及利用土地資源，再者全國的土地利用應針對土 地資源特性來確定基本方針跟構想，並經由區域計畫或都市計畫的程序來編定其用 途，唯有如此才能達到永續的目標。
目前我們台灣日趨嚴重惡化的生態環境問題。自 1953 年以來有計畫地實施工 業化政策，使得工業集中區與都市化地區的人口成長快速，如此有計畫以工業發展 為導向的經濟政策，確實累積了相當的社會財富。然而人為的開發活動，如果事前 沒有明智的規劃與健全的環境政策來引導，由事權統一的環境資源部來經營管理，
在可見的未來，環境災變很可能會吞噬多年來努力的經濟成果。而這樣的問題已經 逐漸在發生。第一次是發生在 1996 年 7 月 31 日到 8 月 1 日的賀伯颱風，由於新中 部橫貫公路的產業道路開在山坡地上造成當地山區土石鬆動，一旦颱風挾帶豪雨侵 襲，使得信義鄉發生嚴重的土石流。之後 1999 年 9 月 21 日發生的 921 大地震，將 原來就已經不穩的土石再度震垮，因此之後只要山區發生大雨，往往就會伴隨著災 難的到來。現在很多天災包括 2009 年 8 月間之莫拉克颱風造成的災難，不再只是 大自然所造成，而很多是人為開發過度的結果，所以人為開發活動若未善加規範，
將來災變還會持續發生。
台灣環境資源的管理主要可分為兩個階段，第一階段為 1949 年開始之戒嚴時 期，其目標很清楚就是在於反攻大陸，國家的安全為最重要的目標。反攻大陸需要 健康的國民作為後盾，因此公共衛生健康備受重視。除此之外，還需要充足的財力 資源作後盾，當時的蔣總統請相關財經專家規劃台灣發展；1953 年開始進行工業化 政策，所謂經濟發展政策就是工業發展政策，從輕工業到電子工業一系列的過程，
在這段時間陸續發生了越戰跟韓戰，因此供應軍需品使紡織輕工業能有很好的發 展。當時國家目標的第一順位還是以國家安全為主，接著第二順位開始就是區域發 展以及都市計畫，到 1960 年代才談到平等的社會機會跟所得在分配，避免社會貧 富不均的情況發生。1970 年末期第三順位才有重視所謂的環境品質，由於工業發展 在先進國家如美國日本相繼發生很多空氣及水污染的公害問題，這時政府才開始正 視環境議題，並於 1982 年在衛生署之下成立環境保護局；1980 年代環境保護運動 風起雲湧，為解決日益複雜之環境問題，才在 1987 年成立行政院環保署，統籌全 國環保相關業務，使環保工作由事後補救進入事前防範之嶄新階段(1994 年通過環 境影響評估法)(圖 1)，因此，1987 年乃是國家目標重組的分水嶺。
圖1、1987年解嚴前台灣國家發展目標之排序順位
（譯自：Chang, Chang‐Yi D. (1994) ”Environmental Change and Management in Taiwan”, presented at the 18th Joint Conference of ROC‐USA and USA‐ROC Economic Councils, Taipei, Taiwan, ROC, December 5‐7.）
「三生並重」—生態環境的維護、生產環境的建設與生活環境的改善—乃是行 政院經建會所擬定之「國土綜合開發計畫」的主要目標，揭櫫「在環境以保育與永 續發展的前提下，促進土地資源的合理利用」，以提高國民的生活品質。基於效率 與公平之管理目標，台灣將國土經營管理之架構分為「限制發展區」與「可發展區」。 舉例而言，國家公園之劃分即為「限制發展區」之土地利用型態，以保育國家特有 的自然及人文資源，確保永續發展之目標下，合理且有效的利用資源。
二、台灣土地資源利用現況與問題分析
我們可以將台灣地區劃分成五個地理區(圖 2)，即高山林地區、丘陵山坡地區、
海岸地區、平原盆地區、離島區，分別來探討各個地理區其特殊的環境問題。
第一順位 國家安全 ↓ 公共健康
↓
經濟成長與就業 第二順位 區域發展 ↓ 所得再分配
↓
平等的社會機會 第三順位 環境品質 （監測與控制）
↓ 生態和諧 安全；健康；成長
再分配
環境品質
圖2、台灣地區環境地理分區圖
(資料來源：張長義(1988)，台灣土地利用問題及環境地理分區之研究，中國地理學會會刊第 16，
p.33。)
(一)高山森林土地資源利用現況與問題分析
台灣高山森林地區日趨嚴重惡化的環境與生態破壞問題，乃肇始於第二次 世界大戰後六十多年來的人文社會經濟發展的急遽變化。 台灣人口由 1945 年 的六百萬左右急速增加至今日的近二千三百萬左右的人口，且自 1953 年以來有 計畫地實施工業化的經濟政策，使得工業集中地區與都市化地區的人口快速成 長，環境如此有計畫地以工商發展導向的經濟發展政策確實替台灣累積相當的 社會財富，然而經濟發展對土地資源的需求日殷，而台灣因地理環境因素山多 平地少，因此人為的土地開發活動大肆往邊際土地發展，尤其以佔台灣面積三 分之二以上的山坡地地區最為大宗，其中尤以對海拔一千公尺以上的高山森林 地區的陡坡地開發造成之環境生態問題更為嚴重，尤其自 1999 年集集大地震過 後，每逢颱風豪雨所造成的土石流、水患即為明證。
台灣高山林地區總面積約一萬六千八百平方公里，佔台灣地區總面積的 46.7%，為台灣原住民族主要的傳統領域，此地區的土地開發目前尚呈零星分 布，然而一旦開發之後，則不僅對當地自然環境有顯著影響，即便對中、下游 河川地區的影響亦不容忽視，以最富開發盛名之梨山地區為例，自中部東西橫
貫公路於 1960 年 5 月完成之後，梨山及大甲溪上游的德基水庫集水區頓成橫 貫公路要衝地帶，無論由台中縣東勢至花蓮縣太魯閣的主幹，或是由梨山至宜 蘭的北支線及大禹嶺經合歡山西南下霧社的南支線，處處呈現了開發的足跡，
這種地理景觀的改變，的確也使得當地原住民的生活得到實質改善，但是也引 進許多非法山區掠奪者上山造成實質環境衝擊的種種問題，如水污染、土壤沖 蝕、山崩地滑、森林火災、水庫淤積甚或中下游洪氾問題、以及景觀的破壞與 野生動物的滅絕，921 集集大地震後已造成台中至德基中橫路段的數百處的山 崩與地滑，水患、土石流也造成谷關水力發電廠的嚴重破壞，而松鶴部落亦面 臨土石流嚴峻的考驗，凡此種種災害事件，皆為不當開發造成大地反撲之例證。
其他北橫、南橫以及已開闢的部分新中橫都有類似的土地利用問題發生。
目前高山林地之利用問題約可分為下列十種，茲分別就各類土地利用方式 及其相關問題分別說明如下：
1. 水庫集水區
全台二十二個主要集水區及小型集水區，皆以森林覆蓋的高山林地作為涵 養水源的區域。
2. 森林遊樂區
2. 森林遊樂區