一、前言
水為維持生命及支持社會發展之基本物質，供水不足，環境衛生與人體健康將 受影響，社會亦無法持續發展。「水危機」(water crisis)是聯合國用來泛指自 1970 年以來世界性的水資源相對人類需求之狀況，主要的危機來源是可用水的匱乏與水 體污染。全球目前約有十億人得不到安全衛生的飲水，發展中國家每天約有 3900 兒童因飲水不潔而腹瀉死亡；有些地區農作物與生態系統因缺水而生產力降低，過 度使用及污染水資源使濕地面積大規模減少，導致生物多樣性受威脅；水資源匱乏 地區時有用水衝突，目前全球約有 260 個河流系統，因用水而發生衝突，赫爾辛基 規則(Helsinki rules)雖然幫助解決國家間之用水權，但仍有紛爭激烈或關係到基本生 存的事件而觸發戰事。聯合國研究預測，氣候變遷與全球暖化將導致水危機更為嚴 重，喜馬拉雅山河川會因溫度上升而在 2035 年前消失，作為亞洲大型河流恒河、
印度河、長江、黃河、湄公河、雅魯藏布江及怒江等之主要水源，中國、印度、東 南亞等約 20 億人口將在未來數十年遭受洪水及旱災影響，飲用水與灌溉用水也將 受嚴重威脅。
水資源向為我國重要的自然資源之一，但因水資源涉及層面甚廣，因此，分屬 於不同的部會主管。以飲用水的管理為例，經濟部水利署為自來水法的主管單位，
而環保署為飲用水管理條例的主管單位，其他保育方面亦涉及農業部、林務局、農 田水利會等，水源水質保護區之劃設、水質標準、稽查管制、用戶設備標準等居然 有兩套制度並行，而隨著水中微量新興污染物之增加、飲用水水源之多元化、氣候 變遷所引發的旱澇頻繁增加、水質惡化、水量不均等水資源調度困難，更使飲用水 管理更需要重新整合與思維，因此，環境資源部的成立帶來新的契機，各方都冀望 水資源管理制度在環資部的整合下，不僅水質與水量管理為一體，水資源的循環永 續利用與變遷調適，都變得更有效率。
二、現況與問題分析
許多人指稱，臺灣年平均降雨量達 2500 毫米，年總降雨量近 900 億公噸，但 每年所需用水量僅 180 億公噸，水資源應該相當豐沛，缺水是水資源使用效率不高 的原因。這種說法，顯然對水資源的定義有所誤解。降雨總量並不能視為水資源總 量，特別是臺灣山高坡陡，河川上游坡降多超過 1/100，河川短促，造成 3/4 以上雨 量直流入海或蒸發損失，且輸砂量大；河谷狹窄且地質年淺質弱，適合建壩庫地點 與容量受限；降雨量雖豐但時空分布不均，山區每年降雨量超過 8000 毫米，但平 原年降雨量有低於 1200 毫米者，而且降雨過於集中於颱風暴雨期的特殊不利因素，
每當颱風暴雨達 500‐1000 毫米降雨量以上時，搶救淹水洪患唯恐不及，根本不能 將之視為水資源而予以留滯。加上臺灣土地面積有限，人口密度高，即使將所有降
雨量除以總人口數，所得到的每人每年的平均降水量，仍僅為全世界平均值的六分 之一，根本屬於水資源較匱乏的地區。
受到全球氣候變遷及暖化影響，臺灣極端高溫與低溫發生日數明顯增加，降雨 日數呈現減少但極端強降雨日數激增。以過去 100 年統計，降雨日數每 10 年減少 4 天，最近 30 年則增至每 10 年減少 6 天，顯示降雨日減少趨勢益發明顯；全臺灣日 雨量大於等於 200mm 以上發生次數，1980~1989 年為每年平均 115 次，1990~1999 年平均每年 118 次，2000~2010 年平均每年 200 次，顯示暴雨次數越來越多。因此，
造成洪旱交替頻率密集，影響幅度變大，豐枯水年降雨量差已達 2000mm。夏季高 溫效應亦加劇水體表層水藻類繁殖快速，影響水源水質；而強降雨所造成之水源地 崩塌與沖刷，使河川原水濁度飆升，可用水源量降低。
除先天條件之不利因素外，臺灣國土利用欠缺整體規劃亦造成水環境之不利因 素。其一為都市地區過度開發利用，使不透水區域擴大、地下水入滲量減少、地表 逕流增加，而人口成長與集中於都市，使局部水需求量及污水量增加，造成供水與 污水處理之壓力；其二為高敏感脆弱區之不當利用，推助災害頻率與範圍的增加，
浪費社會成本救災，並衝擊土地涵養水源的功能；其三為城鄉地區缺乏永續發展與 成長管理之理念，變成農業發展地區土地無法永續利用，衝擊農業生產及農田儲蓄 水源之功能。若再加上集水區濫墾濫伐、道路過度開闢及維護不當等人為水土保持 破壞；不當養殖、灌溉及其他自行抽水造成地下水嚴重超抽；集水區垃圾棄置、高 山噴灑農藥及肥料耕植、家庭及工業廢污水排放污染、畜牧污水排放污染等，均使 水源水質惡化，增加水質處理之成本負擔。
興建水庫或蓄水埤塘雖然是增加可調節水資源量的方法之一，但相對於日本而 言，我國水庫蓄水容量佔全年用水量之比例要低很多，日本目前有 2774 座水庫，
有效容量為 300 億噸，佔全年用水量(835 億噸)的 36%；我國公告水庫有 96 座，水 庫有效容量為 19.1 億噸，佔全年用水量(180 億噸)的 10.6%，雖然平均運用率可達 2.3 次/年，每年水庫供水量最多為 43.3 億噸。而且完全仰賴水庫蓄水以度過每年的 枯水季節，仍有相當大的乾旱風險，祇要有連續數月不下雨，或預期的暴雨沒有來，
水庫馬上就有見底的可能。加上水庫用地取得越來越困難，蓄水成本大幅上升，而 可以興建水庫的地點也愈來愈少，水庫每年卻淤積一部份，因此，近年來臺灣地區 靠水庫調節供水的量，已變成負成長，將草地或荒地改為蓄水埤塘則可彌補此負值。
尋求其他水源調節、提倡節約用水、污水再利用及海水淡化等，均是永續水資 源必須重視與規劃檢討的。配合綠建築與生態城鄉設計，可以增加雨水入滲量，地 下水資源若能運用管理得當，每年會有 40~50 億公噸的水資源，超過目前水庫之總 調節水量。可惜臺灣昔日對此大量的水資源既未投資經營，也任由各行各業亂抽 用，目前雲嘉地區的地層下陷也威脅到高速鐵路的行駛安全，而西南沿海地下水的 超抽也造成海水入侵問題，若進入「紅色警戒」的限水第三期，臨海的工業區改抽 地下水供應，將會發現水質鹽化不適用的問題，造成工廠停爐減產的鉅額損失。
臨海地區，海水與地下淡水會因壓力平衡而形成一交界曲面，鹽水的位置在海 平面以下，約為淡水高出海平面距離的 40 倍。但若大幅度超抽地下水，淡水部分 壓力下降，海水就以鹽水錐體形式上升，上升的幅度也以 40 倍速度迅速上揚，甚 至地下水就會局部或全面鹽化了。
另外，水污染的問題也一直是臺灣水資源利用的致命傷，若能全面做好污水下 水道系統解決都市污水，配合工業廢水與畜牧廢水的管制工作，才能徹底改善水污 染狀況，也不致使水資源僅侷限於河川上游或水庫集水區。污水與廢水若與海水相 比，經二級處理後所含雜質仍比海水為低，在利用海水淡化作為水源之議前，廢污 水的回收再利用仍應優先考量，新加坡的 New Water 就是很好的實例。
亦有學者注意到，臺灣平時雨量銳減的原因之一，是都市熱島效應所引起的微 氣候變化所致，而使降雨有不少移至花東外海等地。因此，除繼續探討原因及尋求 改善對策外，研究在海面上以蓄水槽蓄水，亦是值得研發的技術，當海面上下雨時，
打開蓄水槽蓋蓄水，平時關上蓋子儲水以待乾旱期之緊急使用，此對土地資源昂貴 的寶島及工業區多設於臨海地區，可節省不少土地與昂貴的輸水工程，應有相當大 的水資源開發潛力。
除「開源」外，「節流」也是水資源永續利用的關鍵。目前我國雖然要求工業 部門用水要達到一定比例的回收再用，但佔用水量七成的農業灌溉用水仍多採用漫 灌方式，而民生用的自來水仍有高達 22%的平均漏水率，基隆市及新北市北部的漏 水率甚至高達 34.8%，全臺灣在 2009 年總共漏掉自來水 7 億 2 千萬公噸，相當於 3.6 座石門水庫的有效蓄水量。
農田灌溉方式的改變或灌溉面積的減少，雖可達節流效果，但可能造成微氣候 的變化及糧食不足問題，要趕快展開仔細的研究，以確定可接受的改變方式與幅度。
自來水的減少漏水，不僅是臺灣地區自來水事業最重要的課題之一，也已是全 世界自來水系統面臨的最大挑戰。依據國際水協會(IWA)的建議，考慮自來水管材的 平均使用壽命，每年至少要汰換管線 1.5%以上，才不致使管線系統的漏水惡化，再 配合主動檢測漏水、水壓管理、及完備的管線地理資訊系統及漏水資料，才能有效 降低漏水量。日本與新加坡是漏水改善的典範。目前均已控制漏水率在 5~7%以下。
漏水的問題不能改善，不僅浪費水資源，也造成管線系統品質不能提昇，用戶 端水質永遠達不到「生飲」的標準。臺灣自來水管線材料的品質，與先進國家仍有 一些差距，因此若以平均壽命 40‐50 年考量，每年應至少汰換管線 2.0~2.5%。目前 約有一半的自來水區處達不到此汰換率，主要的原因仍是水價過低，不僅造成自來 水事業營運困難，更無力更換老舊管線。
水資源既然被稱之為資源，資源與價格之關係不得不重視，而其基本法則為「資 源愈有限者，價格應愈高」，而水又是屬於「價格彈性」極低的必需品，因此鼓勵
水資源既然被稱之為資源，資源與價格之關係不得不重視，而其基本法則為「資 源愈有限者，價格應愈高」，而水又是屬於「價格彈性」極低的必需品，因此鼓勵