第四章 容積移轉之法律問題探討
第二節、 容積移轉與折繳代金
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第二節 容積移轉與折繳代金
政府為解決現有公共設施保留地取得之問題，不斷提出相關措施以試 圖縮減此財務上缺口，如「中央補助直轄市及縣(市)政府取得既成道路試 辦計畫」、「都市計畫私有公共設施保留地與公有非公用土地交換辦法」、「都 市計畫容積移轉辦法」等，然成效並不顯著。因此，都市 計 畫 法於 民 國 98 年 1 月 7 日修正 83 條之 1，明定容積移轉得以「折繳代金」方式 辦理， 由政府 出面協 助取得 公共設 施保留 地，增 加兩者 媒合度 。 內 政 部 並 於 民國 98 年 10 月 22 日於都市計畫容積移轉實施辦法增訂有關 接受基地得以折繳代金方式移入容積之相關規定。然高雄市、臺北市、宜 蘭縣及屏東縣又進一步，於容積移轉審查許可之 自治規則 (或自治 條例 ) 強制規定，接受基地移入之容積量，應有百分之五十(以上)以繳納容積代 金方式辦理，已增加法律所無之規定，有無逾越都市計畫法容積移轉之立 法目的及範圍，本研究擬進一步探討。
一、 容積移轉得「折繳代金」
都市 計畫 法於 民國 98 年 1 月 7 日修正 83 條之 1， 於原有容積 率移轉 制度 外， 另增 訂「折 繳代 金」 購買 容積之 規定 。 使 公共 設施 保 留地之容 積移轉 得 以折繳 代 金之方 式 辦理。依其立法理由謂：「為 提升政府都市計畫進度，促進地方繁榮發展，使都市計畫容積移轉實施辦 法中『送出基地』之規定，得自由選擇採用捐贈公共設施保留地方式，或 以『接受基地』移入容積之公告現值總值，折算捐獻代金繳納，增加兩者 媒合度。」顯見，容積移轉之「折繳代金」，具有充裕政府公 共 設 施 財源之 目的 ，並 由政 府代為 履行 公共 設施 保留地 之取 得義 務。 應可 認 屬行政程 序法第 137 條行政契約「行政機關與人民互為給付類型」
之雙務 契約 ，建 商以 繳交代 金之 方式 ，免 除法定 容積 率之 要求 ；而 政府透 過此 一金 錢對 價，投 資公 共設 施或 採取因 應容 積率 提高 之配 套 措施163。行政程序法 第 137 條 規定 行 政 機關與 人民締結行 政契約 ， 互負給 付義 務者 ， 契 約應載 明人 民給 付之 特定用 途及 僅供 該特 定用 途使用之意旨，且給 付義務 應符 合 下列各款 之規定：(一 ) 契 約中應 約 定人民給 付之特 定 用途。(二) 人民之給 付有助於行政機關執行其 職 務。 (三 )人 民之 給 付與行 政機 關之 給付 應相當 ，並 具有 正當 合理 之 關聯。
二、 地方自治法規強制規定容積移轉應以折繳代金辦理之適法性
163高銘志，失控容積率乃現在完成式或未來式？―都市計畫法第 83 條之 1 折繳代金購買 容積率新制之影響評估與合憲性分析，憲政時代，2010 年 4 月，第 35 卷第 4 期，頁 407。
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的，係為解決都市計畫公共設施保留地取得及歷史建築之保存維護，其中 公共設施保留地容積移轉之原意，係考量政府財政能力有限，爰以容積作 為輔助補償公共設施保留地所有權人方式之一，但因公共設施保留地之容 積移轉亦衍生都市計畫之容積總量管制問題；另因容積移轉係由私人市場 媒合，執行面衍生利益流向中間人、市場交易價格及總量難以掌握、取得 用地不符都市發展需求等問題，致使地方政府訂定以一定比例「折繳代金」
取代容積移轉之規定，希能解決容積移轉利益歸私問題，並以代金專款專 用，以完整取得所欲開發之公共設施保留地，確有助於達到都市計畫法第 83條之1，擬藉由容積移轉之補償手段以取得公共設施保留地之立法目的。
因此，目前都市計畫法第83條之1，僅概括性授權由內政部訂定容積移轉相 關規定，未來即有配合地方自治及容積管制重新調整並修正之必要。
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第三節 小結
容積移轉之容積移入接受基地，係基於法律規定而取得容積，且接受 基地於移入容積後之可建築容積係永久定著於該土地，已實際上變更原細 部計畫所規定之容積。然都市計畫之容積管制係以使用分區為管制，並以 都市計畫書圖表明；但容積移轉係以建築基地為移入對象，並突破法定容 積之規制，惟目前容積移轉之公示制度，對於「接受基地」之權利內容改 變，並未於都市計畫之土地使用分區予以註記，而係由建築執照相關資料，
確認該權利之存在，一般民眾無從由政府之公開資訊得知，因容積移轉所 造成公法上土地使用權利(可建築容積)之變動，甚而，地價之評定及稅賦 之課徵，並未因容積之移入而有相應之配套措施。
都市計畫中之土地使用分區管制，透過容積管制，對於土地使用之強 度及密度進行控管，具有促進都市土地利用之經濟效益，並確保都市生活 環境及居民生活品質的功能171。目前直轄市及縣(市)政府為辦理容積 移轉 皆 訂有 容積 移轉 審查 許可之 自治 規則 ， 臺 北市 更 是將 其提 升為 自治 條例之 法位 階。 惟容 積移轉 之送 出基 地、 接受基 地及 移出 容積 之計 算等事項，於文化資產保存法與 都 市計畫法 已授 權內政 部訂定之「 古 蹟土地 容積 移轉 辦法 」及 「 都市 計畫 容積 移轉實 施辦 法 」 已有 規定 時，直 轄市 及縣 (市 )政府能 否基 於地 方自 治權限 ，擴 張「 都市 計畫 容積移 轉實 施辦 法 」 之授權 範圍 或另 訂不 同容積 計算 審查 標準 。本 研究認為，我國地方制度法第 18 條至 19 條雖規定地方自治事項，但就該 等自治事項，如其事件之性質，屬於共同立法事項時，則中央法律仍有優 先立法權，倘中央個別的行政法律已經加以規範者，則地方立法權之行使，
即不得與之牴觸。在此共同立法事項的範圍內，我國係採取「法律先占理 論」，由地方制度法第 30 條之規定即可看出。
都市計畫法第 83 條之 1 增訂容積移轉得「折繳代金」之規定，係為政 府公共設施保留地取得籌措財源之需要，所增加之選項，仍係以「容積移 轉」為主，代金制度應屬「輔助」規範。然而，高雄市、臺北市、宜蘭縣 及屏東縣卻有強制規定，接受基地移入之容積量，應有百分之五十以上以 繳納容積代金方式辦理，已逾越都市計畫法容積移轉之立法目的，並違反 法律優越原則；然實務上，肇因於都市計畫法第 83 條之 1 之立法目的，原 欲以容積移轉取得公共設施用地，卻未見成效，反而引發容積移轉之利益 歸屬私人，乃至容積接受地區蒙受公共設施服務水準不足，生活環境品質 下降等負面效益，故而地方政府訂定以「折繳代金」取代容積移轉之強制 規定，顯見，都市計畫法第 83 條之 1，已有修正之必要。
171洪敬哲、傅玲靜，由容積移轉之功能檢討我國法制中容積移轉制度之運用，全國律師 雜誌，16 卷 11 期，2012 年 11 月，頁 86。
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止原則」之虞，實則，土地使用分區及容積率管制本屬地方事務，卻交由 中央機關訂定使然。
二、 法定容積管制與容積獎勵之規定於法律保留原則之落實，仍有不足 有關法定容積管制及獎勵之法規範，都市計畫法係授權由直轄市政府 於該法施行細則中訂定，然因地方制度法第28條規定，創設、剝奪或限制 地方自治團體居民之權利義務者，應以自治條例定之。故而實務上，直轄 市政府於都市計畫法授權訂定都市計畫法施行細則時，尚有地方制度法之 適用，目前地方政府基於法律保留原則或行政便利之考量，而有採取自治 條例或自治規則二種不同之立法方式：臺北市、臺中市係以自治條例方式 訂定；新北市與高雄市雖以施行細則名義訂定，程序上亦經過議會審議；
臺南市則以自治規則方式訂定，於法律保留原則之落實，顯有不足。又地 方政府為政策需要，多以行政規則或行政處分所創設之容積獎勵事項，除 有行政恣意之虞，亦已違反法律保留原則。
三、 個別容積獎勵法令規定，缺乏與都市計畫之連結與整體考量
都市計畫法有關容積管制之規定，係授權於都市計畫法施行細則內訂 定，除容積移轉事項，係於都市計畫法第83條之1概括性授權由內政部定之 外，都市計畫法並無特別規定 。故而，都市計畫法第2條雖規定：「都市 計畫依本法之規定；本法未規定者，適用其他法律之規定。」都市計畫本 應優先適用都市計畫法之規定，然因都市計畫法本身對於容積獎勵並無規 定，因此，建築法、都市更新條例、大眾捷運法及其相關子法、放射性污 染建築物事件防範及處理辦法等之容積獎勵規定，對於都市計畫之使用分 區及容積管制，皆有優先適用之效力。
復以，現行諸多容積獎勵措施為其個別政策目的，多著眼於突破原法 定容積之限制，而少有都市計畫之整體考量，乃至監察院對內政部提出都 市容積缺乏總量管控機制之糾正案。目前臺灣省及高雄市、新北市、臺中 市、臺南市等都市計畫法施行細則 (或自治條例)雖已增訂有關法定容積增 加建築容積後之最高容積限制，然都市計畫法省(市)施行細則所規定之最 高容積限制，與原有細部計畫之土地使用分區管制規定及其他法令之容積 獎勵規定，則有法令競合之情形，更凸顯，都市計畫法以外之各部門法令 與都市計畫間缺乏相互連結及都市計畫整體性之考量。
四、 容積移轉涉及都市計畫使用分區之容積率調整及不動產交易安全，現 行容積移轉公示制度尚不完備
都市計畫區內之可建築用地，除法定容積及容積獎勵外，尚可透過容 積移轉之方式，於都市計畫區內移動其可建築容積，且依都市計畫容積移
都市計畫區內之可建築用地，除法定容積及容積獎勵外，尚可透過容 積移轉之方式，於都市計畫區內移動其可建築容積，且依都市計畫容積移