我國都市計畫容積管制相關法律問題之研究 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學地政學系碩士在職專班論文. 我國都市計畫容積管制相關法律問題之研究. 政治大. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 研究生：吳法音指導教授：陳立夫教授. 中. 華. 民. 國. 一. ０. 五. 年. 六. 月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v.

(3) 謝誌因為相信自己可以，所以做到了。民國 99 年 7 月 23 日陳立夫老師終於幫我簽了研究生論文指導教授確認書，雖然老師一再地提醒我，找別的老師可能比較好，也舉了未能畢業的學姐實例，希望我考慮清楚；其實老師願意收我於門下，對我而言已是莫大的鼓勵。大學畢業後即從事公職，深怕自己的想法受限於過往的經驗及一定的框架，所以希望藉由在職進修提昇專業能力。陳老師之於我，不僅是論文指導教授，也是我大學時期土地法的啟蒙老師，因為陳老師認真且嚴謹的教學，讓我在土地法能有扎實的學習，也意外地考取公職。進入政大地政系在職專班後，早已打定主意向老師學習。對於學問的傳授，陳老師總是引導學生去思考，發現問題的所在，而不是直接給答案，訓練學生對於事理的分析及推論能力，如此才可清楚的. 政治大將問題勾勒出來。然而，論文撰寫的過程中，囿於自身法學的基礎淺薄，立對於問題意識的釐清，在「實然」與「應然」間，總有「剪不斷，理還亂」. ‧ 國. 學. 的情節上演。誠如，青原惟信禪師「上堂法語」所云：「老僧三十年前未參禪時：見山是山，見水是水。及至後來，觀見知識，有個入處：見山不是. ‧. 山，見水不是水。而今得個休歇處：依舊見山祇是山，見水祇是水。」對我而言，論文的研究過程，亦是如此。所以特別要感謝恩師對我的包容，這 7 年來，老師要忍受我，總是莫名地偏離討論主題，提問其他問題，終要忍不住地問我，他在講 A，我為何要說 B，再三提點我，要在一定的軸線上去思考問題；對於身處「見山不是山，見水不是水」的我，老師是一盞明燈，指引方向，但從不給答案，因為答案要我自己找出來。. er. io. sit. y. Nat. al. n. iv n C hengchi U 如今論文完成，內心並沒有雀躍之情，只有滿滿的感激，回首來時路，. 總有貴人相助，感謝恩師―陳立夫老師，陪我走在顛簸的石頭路上，並教導我如何將顛簸的石頭路，重新鋪設為平順的柏油路，也許這條路並不是. 康莊大道，但是我一步一腳印完成的歷程。感謝導師賴宗裕老師於都市規劃領域知識的傳授並惇惇期勉不要和我女兒比(小學 6 年修業)，不過還是讓老師說中了，今年我女兒小學畢業，我也即將畢業了。感謝林子欽老師、劉小蘭老師、張鈺光老師於論文期末發表時，給予的懇切意見。特別要感謝口試委員陳明燦老師、蔡進良老師的用心指正並提點我論文的疏漏處，同時所提供之寶貴意見，讓本論文於重新審視並修正後，內容得以更加完整而充實。感謝志殷學長及珮榕的情義相挺，總在我遇到困難時伸出援手，讓我順利地完成期初及期末的發表，並給予切中要害的意見(當然是在論文發表前)，志殷學長總能將老師說過的話，轉化成更平易近人的語言，對於法學.

(4) 悟性不高的我，有時還是需要～參考答案。還有小夫家族的學長姐們分享論文寫作的心得，也可以深深的感受到大家對陳老師的敬佩及愛戴，有幸成為此家族的一員，是幸福的。同窗好友或已畢業，或有人中途下車，我則趕上了末班車；感謝曾經與我一同切磋學習並互相勉勵的學長姐及學弟妹，彗禎學姐、人豪學長、郁芳學姐、陳毅、逸杰、怡樺、慧儀、詩蘋、鴻英，謝謝有你們的相伴。因為工作繁忙，在工作、家庭與學業無法兼顧的情形下，我申請了留職停薪 3 個月，感謝許和捷總務長的成全，讓我暫時卸下組長的職責，並提供論文寫作的方法。資產組佳音編審的情義相挺，無怨無悔地代理我的業務，還有全組同仁自動自發地做好份內的工作，並相互支援，讓我無後顧之憂，慶幸自己有一群「共好」的同事及團隊。今年也獲選為教育部 104 年度的模範公務人員，除了努力加上長官的支持，還是要感謝傳授我專業知能的師長，讓我能夠學以致用並貢獻所學。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 最後要感謝我的家人，包容我無法全心全意地陪伴在身邊，體諒我的沒時間，論文終究完成了。並以此論文，獻給我在天上的母親～. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 吳法音謹誌 2016.07.16.

(5) 摘要我國實施都市計畫容積管制之目的，係為維持都市生活品質，避免都市活動強度過高造成的負面效益，並基於土地使用分區及容積管制有其因地制宜之需要，而授權由都市計畫法施行細則以為規制。嗣為都市成長管理及政策需要，都市計畫法省(市)施行細則乃訂有容積獎勵之規定，甚而，都市計畫之細部計畫為引導都市開發，「創設」諸多施行細則所無之容積獎勵事項。復以，從中央至地方，政府一再以容積獎勵作為政策推動之誘因，於都市計畫法外，尚有：都市更新容積獎勵、大眾捷運開發容積獎勵、輻射屋拆除重建容積獎勵、文化資產容積移轉、公共設施保留地之容積移轉等，皆可將一宗土地於都市計畫所規定之容積再予提升，個別政策之容積獎勵，卻忽略都市計畫之整體性，而無法落實都市計畫總量容積管制之立法目的。. 政治大本研究試從地方自治權限，探討都市計畫容積管制究屬地方自治事項立或中央委辦事項，並分析現行都市計畫法與地方制度法於法制上之差異，. ‧ 國. 學. 進一步以法律保留原則，檢視都市計畫之法定容積管制及容積獎勵規定，是否符合法律保留原則之要求。另就都市計畫法省(市)施行細則增訂有關. ‧. 法定容積增加建築容積後之最高容積限制，與細部計畫之土地使用分區管制及其他法令之容積獎勵規定，於法令適用關係之釐清。又基於容積移轉結果係永久定著於接受基地，致都市計畫同一使用分區內尚有不同容積管制，現行容積移轉之公示制度是否足以表彰容積移轉之變動情形，再就目前直轄市及縣(市)政府所訂定之容積移轉審查許可之自治規則 (或自治條例 )，所創設之容積移轉類型或另訂不同容積計算標準，於中央與地方之立法權限探討。最後擬探討容積移轉得「折繳代金」之法律性質，及地方政府強制規定辦理容積移轉時，接受基地移入之容積量，應有百分之五十以上以繳納容積代金方式辦理，是否符合都市計畫法第 83 條之 1 之立法目的。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 本研究發現，目前都市計畫容積管制存在下列法律問題：(一)都市計畫容積管制有其因地制宜之必要及彈性，都市計畫法未配合地方自治之施行而有相應之調整。(二) 法定容積管制與容積獎勵之規定於法律保留原則之落實，仍有不足。(三) 個別容積獎勵法令規定，缺乏與都市計畫之連結與整體考量。(四) 容積移轉涉及都市計畫使用分區之容積率調整及不動產交易安全，現行容積移轉公示制度尚不完備。(五) 容積移轉於中央與地方之法規範存在結構上之歧異。因此，研提改善建議如下：(一) 都市計畫法應落實地方自治而為體制上之調整(二) 法定容積與容積獎勵規定應落實法律保留原則(三) 都市計畫法應就容積管制有框架式之立法(四) 建立容積登記及公示制度(五) 都市計畫法第 83 條之 1 宜有修正之必要。.

(6) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v.

(7) 目錄第一章緒論……………………………………………………………… 1 第一節、研究動機……………………………………………………… 1 第二節、研究目的及方法……………………………………………… 9 第三節、研究架構………………………………………………………10. 第二章我國都市計畫容積管制制度及相關規定…………………11 第一節、我國實施容積管制之背景……………………………………11 第二節、法定容積與容積獎勵之法規範………………………………15 一、都市計畫法之相關法令規定……………………………………15 二、建築法之相關法令規定…………………………………………23. 政治大第三節、容積移轉之相關規定…………………………………………28 立三、其他法令規定……………………………………………………25 一、「文化資產保存法」及「古蹟土地容積移轉辦法」…………28. ‧ 國. 學. 二、都市計畫法及其相關法令規定…………………………………29 第四節、小結……………………………………………………………33. ‧. 第三章法定容積及容積獎勵之法律問題探討 …………………35. Nat. sit. y. 第一節、都市計畫法定容積管制與地方自治權限……………………36. io. er. 一、中央與地方權限劃分……………………………………………36 二、我國都市計畫法之立法設計思維………………………………38. n. al. i Un. v. 三、都市計畫法定容積管制於地方自治之檢討……………………39. Ch. engchi. 第二節、法定容積及容積獎勵於法律保留原則之檢討………………45 一、法律保留原則之意涵……………………………………………45 二、地方自治立法權與法律保留原則………………………………46 三、以法律保留原則檢視都市計畫法定容積之管制………………49 四、容積獎勵於法律保留原則之檢討………………………………52 第三節、都市計畫法施行細則與容積獎勵相關法令之適用關係……59 一、都市計畫法省(市)施行細則與細部計畫………………………59 二、都市計畫法省 ( 市 ) 施行細則與都市更新建築容積獎勵辦法…………………………………………………………………60 三、都市計畫法省(市)施行細則與「大眾捷運系統土地開發辦法｣及「大眾捷運系統工程使用土地上空或地下處理及審核辦法｣…………………………………………………………………61 I.

(8) 第四節、小結……………………………………………………………63. 第四章. 容積移轉之法律問題探討…………………………………65. 第一節、容積移轉與都市計畫容積管制………………………………65 一、都市計畫容積管制與容積移轉之公示制度……………………66 二、容積移轉之接受基地與違章建築合法化………………………69 三、古蹟容積移轉之容積計算………………………………………70 第二節、容積移轉與折繳代金…………………………………………75 一、容積移轉得折繳代金……………………………………………75 二、地方自治法規強制規定容積移轉應以折繳代金辦理之適法性…………………………………………………………………75 第三節、小結……………………………………………………………79. 第五章. 政治大. 結論及建議－我國容積管制應有之方向………………81. 立. 參考文獻(依姓氏筆劃排列) …………………………………………87. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. II. i Un. v.

(9) 第一章第一節. 緒論. 研究動機. 一、我國實施容積管制之緣起土地是人類賴以生存及發展之重要資源之一，為人民生存所不可或缺，土地之開發及利用，除須考慮開發效益外，亦須重視土地之永續發展，然此二者甚難兼得，故各國土地使用管理制度，皆因應當地時空環境及國家政策需要而設立。由於土地具有稀少性、固定性，加上人口不斷增加，對土地需求日益增大，故由政府先行介入，將土地劃設分區並限制各分區土地之使用活動及使用強度，以干涉私人土地使用之方式，為多數國家所採。然因土地之位置及面積具有固定性及無法替代性，且土地一經分區編定後，土地所有人對土地所可享有之權益，即受不同程度之限制而影響其財產權，. 政治大故土地之使用分區及用地之編定，於劃設時，除應依土地之性質客觀為之立外，並應符合憲法第 23 條之規定，以保障人民之財產權。 1. ‧ 國. 學. 我國對於土地之使用分區管制，因土地是否屬於都市土地或非都市土地，而有不同之法令規範2。然不論都市土地或非都市土地，容積管制皆為. ‧. 土地使用管制之重要手段，因此，都市計畫法即規定，內政部及直轄市政府得依據地方實際情況，於都市計畫法施行細則中訂定容積管制之必要規定，且細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖，就土地使用分區管制事項有所表明(都市計畫法第 39 條、第 22 條第 1 項第 3 款參照)，其中亦包含容積管制事項。而非都市土地，係由直轄市或縣(市)政府按非都市土地使用分區圖所示範圍，就土地能供使用之性質，參酌地方實際需要，編定各種使用地(區域計畫法施行細則第 13 條參照)，管制其使用並限制其建蔽率與容積率3。本研究基於非都市土地之容積管制法規範較為單純，且有關現. n. er. io. sit. y. Nat. al. 1. 2. 3. Ch. engchi. i Un. v. 王珍玲，都市計畫法第七九條與授權明確性原則，臺灣本土法學雜誌，第 144 期，2010 年 1 月，頁 124-125。若屬都市土地，其土地使用分區管制主要係依據都市計畫法第 32 條至第 41 條與都市計畫法第 85 條所授權訂定之都市計畫法省(市)施行細則等規定加以管理；若屬非都市土地時，則由區域計畫法第 15 條至第 17 條，以及內政部訂頒之「非都市土地使用管制規制」等法令加以管理。非都市土地使用管制規則第 9 條第 1 項規定：「下列非都市土地建蔽率及容積率不得超過下列規定。但直轄市或縣（市）主管機關得視實際需要酌予調降，並報請中央主管機關備查︰一、甲種建築用地︰建蔽率百分之六十。容積率百分之二百四十。二、乙種建築用地︰建蔽率百分之六十。容積率百分之二百四十。三、丙種建築用地︰建蔽率百分之四十。容積率百分之一百二十。四、丁種建築用地︰建蔽率百分之七十。容積率百分之三百。五、窯業用地︰建蔽率百分之六十。容積率百分之一百二十。六、交通用地︰建蔽率百分之四十。容積率百分之一百二十。七、遊憩用地︰建蔽率百分之四十。容積率百分之一百二十。八、殯葬用地︰建蔽率百分之四十。容積率百分之一百二十。九、特定目的事業用地︰建蔽率百分之六十。容積率百分之一百八十。」 1.

(10) 行容積管制之諸多法制課題，係存在於實施都市計畫地區，故僅以都市計畫之容積管制為本研究之探討對象。容積管制之機制，初見於民國 62 年都市計畫法第二次修訂時，於該法第 39 條規定，省(市)政府對於都市計畫各使用區及特定專用區內土地及建築物之使用，基地面積或基地內應保留空地之比率、容積率、基地內前後側院之深度及寬度、停車場及建築物之高度，以及有關交通、景觀或防火等事項，得依據地方實際情況，於施行細則中作必要之規定。其中，又以實施容積率4管制，是控制建物密度、土地使用強度的最重要手段，即藉由控制建築樓地板面積與建築基地間之關係，進而管制建物實體大小之土地使用分區管制手段。臺北市是容積管制制度最早實施的地區，初期係以細部計畫方式於各細部計畫區個別規定，最早實施容積管制的計畫地區，則起於民國 64 年於木柵區細部計畫中對於山坡地住宅進行的開發管制，嗣陸續於各山坡地住宅區之細部計畫中實施；惟訂定一般普遍性之法令以適用全市一般分區，係於民國 72 年 4 月 25 日公告之「臺北市土地使用分區管. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 制規則」5，該規則於第十一章訂有「綜合設計放寬與容積獎勵」專章，同時為容積獎勵之開始。為配合臺北市土地使用分區管制規則發布施行後，建築管理之需要，對該地區之建築物設計有關建築基地條件、樓地板面積之認定以及建築物高度之限制等，內政部爰於 73 年 9 月 22 日修正發布增. ‧. 訂「建築技術規則建築設計施工編」第 9 章實施容積管制有關規定6。. n. al. er. io. sit. y. Nat. 臺灣地區因都市化過程中，人口及各種經濟活動過度集中於部分都市土地，造成土地超強度使用、人口過度密集、公共設施嚴重不足等現象，政府有鑑於此，乃提出全面實施容積率政策。臺北市及高雄市因都市發展較為成熟且因應實際成長需要，較早推動實施容積管制。而臺灣省由於行政轄區廣大，不同地區的都市發展各有明顯差異，在推行容積管制過程中遭遇較多困難7，內政部遂於 88 年 6 月 16 日修正「都市計畫法臺灣省施行細則」第 30 條之 28規定，都市計畫地區內應於都市計畫書內訂定容積管制， 4. 5. 6 7. 8. Ch. engchi. i Un. v. 按建築技術規則建築設計施工編第 161 條之定義，所謂容積率，係指基地內建築物之容積總樓地板面積與基地面積（包括法定騎樓面積）之比。張剛維，土地使用分區管制制度之執行與制度變遷-財產權觀點之分析，政治大學地政研究所博士論文，2008 年，頁 24。監察院 101 年度「現行容積移轉、買賣及總量管制規定」專案調查研究，頁 25。詳見內政部營建署市鄉規劃局(現為營建署城鄉發展分署)，都市計畫容積管制標準檢討之研究，2001 年， 3-3 頁以下。都市計畫法臺灣省施行細則第 30 條之 2 規定：都市計畫地區內，為使土地合理使用，應依下列規定於都市計畫書內訂定容積管制規定：一、住宅區及商業區，應依計畫容納人口、居住密度、每人平均居住樓地板面積、公共設施服務水準，訂定平均容積率，並依其計畫特性、區位、面臨道路寬度、鄰近公共設施之配置情形、地形地質及發展現況與限制，分別訂定不同之容積率管制。二、其他使用分區應視實際發展情形及需要與公共設施服務水準訂定。三、實施容積率管制前，符合分區使用之合法建築物，改建時期容積規定與建築物管理事宜，應視實際發展情形及需要與公共設施服務水準而訂定。依都市計畫程序劃定之都市更新地區，其容積率得酌予提高，但最高以百分之五十為限， 2.

(11) 9. 同時增訂第 30 條之 3 明定，都市計畫地區都市計畫土地使用分區及公共設施用地於都市計畫書中未訂有容積率者，其容積率不得超過施行細則所訂上限，據此全面實施容積管制，冀望達到維護都市生活品質，增進建築設計彈性及都市土地資源合理利用等效益。二、都市計畫法定容積及容積獎勵之法律問題我國都市計畫容積管制之實施係以容積率10為基礎，而由法定容積、容積獎勵及容積移轉等三部分所構成。主要規制於都市計畫法、建築法之相關法令規定，並可見於中央其他法令。依都市計畫法第 39 條規定，容積率之管制應由內政部及直轄市政府依據地方實際情況，於施行細則中做必要之規定。有關施行細則訂定之授權及報核規定，則見於都市計畫法第 85 條。由都市計畫法歷次之修法過程可知，都市計畫法在立法之初設計核定制度，係本於中央集權之思維，民國 91 年 12 月 11 日修正第 39 條及 85 條規定，係因精省後，「省」已非地方自治團體性質之公法人，而係行政. 政治大院派出機關，都市計畫法乃將原規定關於省政府部分，改為由內政部，並立未因民國 88 年地方制度法之施行，而於體制上有所調整。因此，土地使用. ‧ 國. 學. 分區管制及容積率之訂定等事項，雖有其因地制宜之必要，然都市計畫法於，卻將施行細則之訂定分別授權予內政部及直轄市政府辦理，而內政部. ‧. 所訂定之都市計畫法臺灣省施行細則屬中央之法規命令，都市計畫法直轄市施行細則屬自治法規11，且依地方制度法規定，「都市計畫之擬定、審議及執行」屬直轄市與縣(市)之自治事項(第 18 條第 6 款第 1 目、第 19 條第 6 款第 1 目參照)，因此法制上即有爭議。. io. sit. y. Nat. n. al. er. 內政部曾就都市計畫法高雄市施行細則究係屬法規命令、自治規則或委辦規則之疑義，於民國 91 年 7 月 11 日作成臺內營字第 0910008692 號函示，認為都市計畫法省(市)施行細則之訂定，係補充規定都市計畫法之執行細節，性質上非屬地方制度法第 18 條第 6 款第 1 目所定之自治事項，又以都市計畫法第 85 條已規定都市計畫法之施行細則，應由省(市)政府訂定. Ch. engchi. i Un. v. 其詳細規定由本府擬訂，報中央主管機關核定後實施。高氯離子鋼筋混凝土建築物經報縣 (市) 政府專案核准拆除重建者，重建時得就原容積率 (地下層不計) 或原總樓地板面積酌予提高，但最高以百分之三十為限。 9 都市計畫法臺灣省施行細則第 30 條之 3 規定：都市計畫地區都市計畫土地使用分區及公共設施用地於都市計畫書中未訂有容積率者，其容積率不得超過下列規定：（以下略）。 10 按建築技術規則建築設計施工編第 161 條之定義，所謂「容積率｣，係指基地內建築物之容積總樓地板面積與基地面積（包括法定騎樓面積）之比。所稱「容積總樓地板面積｣，指建築物除依本編第 55 條、第 162 條、第 181 條、第 300 條及其他法令規定，不計入樓地板面積部分外，其餘各層樓地板面積之總和。 11 地方制度法第 25 條規定：「直轄市、縣 (市) 、鄉 (鎮、市) 得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例；自治法規由地方行政機關訂定，並發布或下達者，稱自治規則。」 3.

(12) 後送內政部核轉備案為由，認定都市計畫法省(市)施行細則之性質乃屬地方制度法第 25 條所定，依法律授權訂定之自治法規。問題是，都市計畫具有因地制宜之特性，原都市計畫法授權省（市）政府得依據地方實際情況訂定施行細則，但地方制度法之施行結果，臺灣省經過虛級化後已非地方自治團體，直轄市與縣(市)業已產生同級化之現象，然而，都市計畫法之歷次修法，似未因應地方制度法之變革12而為體制上之調整。目前直轄市政府得依據地方實際情況訂定施行細則或自治條例，而同屬地方自治團體之縣（市）政府，則僅能適用都市計畫法臺灣省施行細則之規定，縣（市）政府往往因其施政或地方實際需求，而逕以行政規則或於都市計畫書內，增訂施行細則內所無之容積管制規定，而有違反法律保留原則之疑慮。另一方面，臺灣省各縣(市)地方之土地及建物之使用管制法規範，都市計畫法雖授權內政部依據地方實際情況，於施行細則中作必要之規定，然因土地使用分區使用及容積管制，有其因地制宜之需要，有關容積率之規制，都市計畫法臺灣省施行細則乃規定，以各地方政府所訂定之都市計畫書所. 政治大載為準據，似有違都市計畫法授權由內政部訂定容積率管制之規定，或應立檢討本屬地方自治事務，卻交由中央機關訂定規範，所造成法制上之疑義。. ‧ 國. 學. 目前都市計畫法授權內政部及直轄市訂定都市計畫法施行細則，實務上可見，內政部所訂定之都市計畫法臺灣省施行細則為「法規命令」，而臺. ‧. 北市及臺中市係以自治條例之立法方式，分別訂有臺北市都市計畫施行細則及都市計畫法臺中市施行自治條例，另新北市、臺南市及高雄市則分別訂定都市計畫法新北市施行細則、都市計畫法臺南市施行細則及都市計畫法高雄市施行細則。顯見，都市計畫法之授權內容並無不同，然因地方自治之施行，地方所採取之不同立法途徑，有以自治條例訂定者，亦有以自治規則而為之，然就創設、剝奪或限制地方自治團體居民之權利義務者，是否應有法律保留原則之適用，即有進一步探討之必要。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 目前各直轄市、縣(市)政府所公布實施都市計畫之細部計畫，除法定容積率之訂定外，亦有容積獎勵或放寬事項，其所依據係都市計畫法第 22 條之規定13，將土地使用分區管制事項於細部計畫書及細部計畫圖內表明，都市計畫法臺灣省施行細則第 35 條第 1 項即規定：「擬定細部計畫時，應於都市計畫書中訂定土地使用分區管制要點；並得就該地區環境之需要，. 12. 13. 學者蔡茂寅認為：未精省之前，直轄市之地位與省同階，而縣(市)又在省之下，因而彼時之自治層級應屬三級制而無礙，但在 20 世紀末臺灣省經過精簡、虛級化之後，業已喪失自治法人之地位，因而雖仍有若干差異存在，然實質上直轄市與縣(市)業已產生同級化之現象。細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：一、計畫地區範圍。二、居住密度及容納人口。三、土地使用分區管制。四、事業及財務計畫。五、道路系統。六、地區性之公共設施用地。七、其他。前項細部計畫圖比例尺不得小於一千二百分之一。 4.

(13) 14. 訂定都市設計有關事項。」然實務上可見，都市計畫書內諸多之容積獎勵事項，於都市計畫法省(市)施行細則（或自治條例）並無該等規定，且審視現行各直轄市、縣(市)政府所公布實施之都市計畫書，不難發現，都市計畫書內所載之容積獎勵項目或額度，逾越施行細則規定者，不在少數，已逸脫都市計畫施行細則之規範。復以，政府往往將容積獎勵視為最有效之政策推動誘因，因此，中央其他法令亦可見容積獎勵之規定，而呈現土地使用分區管制法令之多元現象。然而，容積管制本屬都市計畫法體系所規範，都市計畫或其他部門法律有容積獎勵之規定時，是否亦應有法律保留原則之適用？都市計畫法對於容積獎勵是否宜有一致性之框架規範？以避免或減少各地方自治團體之自治法規或其他中央專業法規重大結構歧異之現象。民國 99 年 11 月 3 日監察院對內政部提出都市容積缺乏容積總量管控機制之糾正案指出：「有關都市容積缺乏容積總量管控機制，各式獎勵容積之累加竟無上限規定，致都市計畫法基準容積率（法定容積率）制度名不. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 符實未能發揮成效；對於縣市政府基於各方意見提高容積率、增設各種獎勵容積等方式以滿足各方需求，中央主管機關控管工具顯然不足，難以有效管理…爰依法提案糾正。」為檢討改進監察院所提糾正事項，內政部業於 103 年 1 月 3 日增訂都市計畫法臺灣省施行細則第 34 條之 315，明定都. y. Nat. sit. io. 諸如：新竹縣政府為鼓勵綠建築及綠能相關設施於竹北（斗崙地區）（臺科大附近地區）（綠建築容積獎勵要點）細部計畫書，定有綠建築設計之容積獎勵規定；新竹縣湖口（王爺壟地區）都市設計管制要點，為鼓勵大街廓開發、街道兩側建築基地整體開發、建築基地留設人行通道及住宅區興建四樓（高度十六公尺）以下之建築物，設置具有傳統建築風情之斜屋頂等目的，亦有容積獎勵之規定；臺北市於修訂臺北市南港經貿園區特定專用區細部計畫通盤檢討案計畫書，為鼓勵老舊地區配合第二代展會中心建設期程進行更新，而設有 25％之容積騰空獎勵；臺中市擬定高速公路豐原交流道附近特定區計畫細部計畫（土地使用分區管制要點）書為鼓勵設置公益性設施，除經劃設為都市更新單元之地區，另依都市更新條例規定辦理外，訂定公益性設施獎勵措施。都市計畫法臺灣省施行細則第 34 條之 3 規定：「各土地使用分區除依本法第八十三條之一規定可移入容積外，於法定容積增加建築容積後，不得超過下列規定：一、依都市更新法規實施都市更新事業之地區：建築基地一點五倍之法定容積或各該建築基地零點三倍之法定容積再加其原建築容積。二、前款以外之地區：建築基地一點二倍之法定容積。」都市計畫法臺灣省施行細則第 34 條之 3 之立法理由謂：「一、本條新增。二、都市計畫於法定容積以外增加容積之種類繁多，雖然個別增加容積皆定有上限，然卻尚無總量累計上限之規定，致總容積有失控及影響環境品質之情形。為建立都市計畫容積總量管控機制，回歸都市計畫體系管理，訂定都市計畫增加之建築容積額度之總量累計上限，爰增訂第一項。三、於法定容積增加建築容積額度規定之累計上限，指除依本法第八十三條之一規定依都市計畫容積移轉實施辦法（或古蹟土地容積移轉辦法可移入容積）以外所規定獎勵或增加容積之累計上限。四、為就現況容積已高於法定容積之都市更新案件推動之需要及考量容積管制條文之一致性，爰參考都市更新建築容積獎勵辦法第十三條第一項前段規定，增訂第一項第一款容積上限規定。非屬依都市更新法規實施都市更新事業之地區，其容積上限不得超過建築基地一點二倍之法定容積。五、舊市區小建築基地合併整體開發建築、高氯離子鋼筋混凝土建築物（海砂屋）及放. n. al. er. 14. ‧. 市計畫除容積移轉外，增加之建築容積額度之總量累計上限 16，並於 104. 15. 16. Ch. engchi. 5. i Un. v.

(14) 年 7 月 1 日開始施行。高雄市、新北市、臺中市、臺南市亦已於施行細則(或施行自治條例)增訂前項規定。因此，目前都市計畫法省(市)施行細則除了規制法定容積率之規定外，亦有法定容積增加建築容積後之最高容積限制。問題是，依都市計畫法規定可知17，細部計畫書及細部計畫圖，為實施都市計畫之依據，都市計畫經發布實施後，應依建築法之規定實施建築管理。則已發布實施之細部計畫書內有關土地使用分區管制要點，其內容因都市計畫法施行細則之修正，而致與施行細則有關容積管制之規定競合時，此時建築基地之容積管制，究應適用細部計畫之規定或以施行細則為準據？又「都市更新建築容積獎勵辦法｣及「大眾捷運系統土地開發辦法｣與「大眾捷運系統工程使用土地上空或地下處理及審核辦法｣等亦有容積獎勵之規定，則有關容積獎勵之額度與都市計畫法省(市)施行細則競合時，就法位階而言，雖法規命令優先於自治條例，且特別法亦優先於普通法，但就都市計畫之整體性而言，都市計畫範圍內各部門之事業計畫，是否應依循都市計畫之引導下而為開發？因此，現行法制上所存在之容積管制法令之. 政治大適用關係，容有探討之必要。立. ‧ 國. 學. 三、容積移轉之法律問題. 都市計畫透過土地使用分區容積率管制，在於引導都市發展及維護生. ‧. 活環境品質之公共利益的追求，但是政府為古蹟保存與財產權保障之衡平，於民國 86 年文化資產保存法修正時引進容積移轉18，增訂 36 條之 1 19規定，對經指定為古蹟或劃定為保存區之私有土地，得以容積移轉之方式獲得補償。內政部亦據此條文於民國 87 年訂定「古蹟土地容積移轉辦法」，創設容積移轉制度。未久，為促進都市更新地區土地之更有效利用，容積移轉制度亦導入於都市更新事業中。復為促進促進都市計畫公共設施保留地之取得與維護歷史建築等目的，88 年又訂定「都市計畫容積移轉實施辦法」，嗣為配合行政程序法之施行，為使該辦法有法律授權之依據，乃於 91 年都市計畫法修正時，增訂 83 條之 1 有關都市計畫容積移轉之事項 20。甚而，為公共設施保留. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 地取得之籌措財源需要，於國 98 年 1 月 7 日修正都市計畫法 83 條. 17 18. 19. 20. 射性污染建築物（輻射屋）之拆除重建依現行法令辦理，爰增訂第二項。」詳都市計畫法第 7 條及第 40 條。民國 86 年 1 月 22 日文化資產保存法第 36 條之 1 之立法理由為：「樓地板面積轉移辦法於國外行之有年，有助於保障古蹟所有人之權益。」文化資產保存法第 36 條之 1 規定：「經指定為古蹟之私有民宅、家廟、宗祠所定著之土地或古蹟保存區內之私有土地，因古蹟之指定或保存區之劃定，致其原依法可建築之基準容積受到限制部份，得等值移轉至其他地區建築使用或予以補償；其辦法由主管機關定之。」惟本法於民國 94 年修正後，現行有關文化資產容積移轉之規定條文為第 35 條。民國 91 年 12 月 11 日都市計畫法第 83 條之 1 立法理由謂：「現行都市計畫容積移轉實施辦法規定內容涉及人民權利義務，依行政程序法之規定，其訂定應有法律之依據，爰配合行政程序法之施行，增訂本條，明列上開辦法之授權依據。」 6.

(15) 21. 之 1 ，增訂容積移轉得以「折繳代金」之方式辦理。就都市計畫而言，容積移轉之立法，雖非基於都市計畫之容積管制，然因送出基地之容積移出，必然涉及都市計畫之整體規劃，因容積移轉之實施，接受基地於移入容積後，突破原有都市計畫之容積限制，且接受基地於移入容積後之可建築容積即永久定著於該土地，已高於細部計畫所規定之法定容積，形成同一種使用分區，卻有不同容積率管制適用之情形，於現有法規範下，如何對外公示其權利內容之改變，使外界知悉其使用權能之增加，已涉及財產權之實質內涵改變；又有關容積移轉之移出、移入及餘額查詢，亦涉及不動產交易安全及地價評定、稅賦課徵等事項。然現行於地政機關或都計機關所建構之容積移轉公示機制，並無提供建築基地之容積增減變動資訊，就政府擬推動容積銀行及都市計畫之容積管制而言，是否應有完備之容積公示制度，以確實達到公示之效果及容積異動之揭示。. 政治大因容積移轉涉及都市計畫，「都市計畫容積移轉實施辦法」乃立授權直轄市、縣（市）主管機關為辦理容積移轉，得考量都市發展. ‧ 國. 學. 密度、發展總量、公共設施劃設水準及發展優先次序，訂定審查許可條件 (都市計畫容積移轉實施辦法第 4 條第 1 項參照 )。基此，直. ‧. 轄市、縣（市）主管機關皆訂有容積移轉審查許可之自治規則，臺北市更是將其提升為自治條例之法位階。其中，臺中市政府為解決違章建築問題，於民國 102 年 2 月 21 日修訂｢臺中市實施都市計畫容積移轉審查許可條件及作業要點」第 7 點第 1 項規定，「臺中市建築物補辦建築執照辦法之擅自建造之建築物，現況使用容積超出基準容積，得申請辦理容積移轉併同補辦建築執照，其申請容積移轉上限不得超過接受基地基準容積之百分之三十。」又容積移轉之送出基地、接受基地及移出容積之計算等事項，於文化資產保存法與都市計畫法已授權內政部訂定之「古蹟土地容積移轉辦法」及「都市計畫容積移轉實施辦法」已有規定時，直轄市及縣 (市)政府能否基於地方自治權限，另訂不同容. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 積計算審查標準？或已違反地方制度法第 30 條 22之規定？實務上， 21. 22. 都市計畫法第 83 條之 1 規定：「公共設施保留地之取得、具有紀念性或藝術價值之建築與歷史建築之保存維護及公共開放空間之提供，得以容積移轉方式辦理。前項容積移轉之送出基地種類、可移出容積訂定方式、可移入容積地區範圍、接受基地可移入容積上限、換算公式、移轉方式、折繳代金、作業方法、辦理程序及應備書件等事項之辦法，由內政部定之。」地方制度法第 30 條規定：「自治條例與憲法、法律或基於法律授權之法規或上級自治團體自治條例牴觸者，無效。自治規則與憲法、法律、基於法律授權之法規、上級自治團體自治條例或該自治團體自治條例牴觸者，無效。委辦規則與憲法、法律、中央法令牴觸者，無效。第一項及第二項發生牴觸無效者，分別由行政院、中央各該主管機關、縣政府予以函告。第三項發生牴觸無效者，由委辦機關予以函告無效。自治法規與憲法、法律、基於法律授權之法規、上級自治團體自治條例或該自治團體自治條例有無牴觸發生疑義時，得聲請司法院解釋之。」 7.

(16) 所存在地方政府以自治權限另為不同之規範，究係屬地方自治立法範圍或都市計畫法宜有框架之規範，本研究試以臺中市之違章建築合法化及臺北市之古蹟容積移轉之認定標準為例，予以探討。政府基於公共設施保留地之籌措財源需要，於民國 98 年 1 月 7 日修正都市計畫法第 83 條之 1，於原有容積率移轉制度外，另增訂「折繳代金」購買容積之規定，基此，接受基地所取得容積，並非基於特定基地之容積送出，顯然，容積移轉制度已有本質上之改變，則「折繳代金」之法律性質為何？即有探討必要。又內政部為配合都市計畫法第 83 條之 1 之修正，乃於都市計畫容積移轉實施辦法增訂有關接受基地得以折繳代金方式移入容積之相關規定23。然高雄市政府審查容積移轉申請案件許可要點 (第 10 點)及臺北市容積移轉審查許可自治條例 (第 2 條之 1 第 1 項)、宜蘭縣都市計畫容積移轉許可審查條件(第 10 點) 及屏東縣政府都市計畫容積移轉審查許可要點(第 6 點)等，又分別於自治條例及自治規則內訂有，接受基地移入之容積量，應有百分之五十以上以. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 繳納容積代金方式辦理之強制規定，是否已逾越都市計畫法第 83 條之 1 之立法目的及都市計畫容積移轉實施辦法之規定，應有探究之必要。綜上所述，本研究鑒於現行法定容積、容積獎勵及容積移轉等規定，. ‧. 於中央與地方之權限劃分及法律之適用，乃至容積之管制上，似未能建立完整之都市計畫容積管制法律體系。基此，本研究擬探討我國容積管制在法制上，應予釐清及待解決之相關法律課題。. n. er. io. sit. y. Nat. al. 23. Ch. engchi. i Un. v. 都市計畫容積移轉實施辦法第 9 條之 1 規定：「接受基地得以折繳代金方式移入容積，其折繳代金之金額，由直轄市、縣（市）主管機關委託 3 家以上專業估價者查估後評定之；必要時，查估工作得由直轄市、縣（市）主管機關辦理。其所需費用，由接受基地所有權人或公有土地地上權人負擔。前項代金之用途，應專款專用於取得與接受基地同一主要計畫區之第 6 條第 1 項第 3 款土地為限。接受基地同一主要計畫區內無第 6 條第 1 項第 3 款土地可供取得者，不得依本條規定申請移入容積之規定。」 8.

(17) 第二節. 研究目的與方法. 一、研究目的基於上述之研究動機，本文擬運用法學方法中之解釋論及立法論，試從地方自治權限，探討都市計畫容積管制究屬地方自治事項或中央委辦事項，並分析現行都市計畫法與地方制度法於法制上之差異，進一步以法律保留原則，檢視都市計畫法定容積之管制，是否應以自治條例訂定之24；又容積獎勵係屬容積管制之一部分，現行都市更新條例、都市計畫法省(市) 施行細則及都市計畫之細部計畫所為之容積獎勵規定，是否符合法律保留原則之要求。另就都市計畫法省(市)施行細則增訂有關法定容積增加建築容積後之最高容積限制，與細部計畫之土地使用分區管制及其他法令之容積獎勵規定，於法令適用關係之探討。又基於容積移轉結果係永久定著於接受基地，致都市計畫同一使用分區內尚有不同容積管制，擬就現行容積. 政治大移轉之公示制度，檢視是否足以表彰容積移轉之變動情形，再就目前直轄立市及縣(市)政府所訂定之容積移轉審查許可之自治規則 ( 或自治條. ‧ 國. 學. 例 )，所創設之容積移轉類型或另訂不同容積計算標準，於中央與地方之立法權限探討。最後擬探討容積移轉得「折繳代金」之法律性質，及地方. ‧. 政府強制規定辦理容積移轉時，接受基地移入之容積量，應有百分之五十以上以繳納容積代金方式辦理，是否符合都市計畫法第 83 條之 1 之立法目的。藉由本研究之探討及研究成果，擬提供學界及實務上之參考。. sit. y. Nat. io. al. er. 二、研究方法. v. n. 本文之研究方法，擬採文獻分析法，參酌國內有關容都市計畫、容積管制、容積獎勵、容積移轉、地方自治及法律保留原則等之相關文獻，釐清都市計畫容積管制之本質及其理論基礎，進而整理現行諸多容積管制之法令規範及體系架構，並以地方自治權限及法律保留原則為理論基礎，予以歸納、分析，探討我國都市計畫容積管制於法律上所存在之相關問題。. 24. Ch. engchi. i Un. 地方制度法第 28 條規定：「下列事項以自治條例定之：一、法律或自治條例規定應經地方立法機關議決者。二、創設、剝奪或限制地方自治團體居民之權利義務者。三、關於地方自治團體及所營事業機構之組織者。四、其他重要事項，經地方立法機關議決應以自治條例定之者。」 9.

(18) 第三節. 研究架構. 本篇論文名為「我國容積管制相關法律問題之研究」，共分為五章，各章內容分述如下：第一章「緒論」：首先藉由研究動機闡述本文之研究想法起源。再者，於研究目的中闡明期望藉由本文之研究成果，得對於學術及實務有參考價值。其次，以研究方法說明本研究採文獻分析法，並運用法學方法中之解釋論及立法論，就現行容積管制制度進行分析研究。最後，再由研究架構說明本文通篇之架構內容。第二章「我國都市計畫容積管制制度及相關規定」：本章乃先就容積管制之背景先予說明，再針對現行法定容積及容積獎勵之相關法令予以整理歸納，主要從：都市計畫法、建築法之相關法令規定及中央其他法令，加以探討，並一併說明容積移轉之相關規定，以初步勾勒. 立. 政治大. 出我國容積管制現況之整體法架構。. ‧ 國. 學. 第三章「法定容積及容積獎勵之法律問題探討」：本章首先就都市計畫法定容積管制與地方自治權限予以探討，都市計畫容積管制究屬地方. ‧. 自治事項或委辦事項予以論述，再以法律保留原則檢視現行都市計畫法定容積及容積獎勵所存在之若干法律問題，最後就都市計畫法省(市)施行細則(或自治條例)增訂建築容積累計上限之規定與其他相關法令適用關係之探討。. io. sit. y. Nat. n. al. er. 第四章「容積移轉之法律問題探討」：本章首先就容積移轉對都市計畫容積管制之影響予以說明，基於容積之移轉係永久定著於接受基地，已改變土地使用之權能，並涉及不動產交易安全、地價之評定及稅賦課徵等，進而檢視現行公示制度是否完備。又容積移轉涉及地方自治事項，擬藉由案例之探討，釐清容積移轉於地方立法權之界限。. Ch. engchi. i Un. v. 最後，就容積移轉得「折繳代金」之法律性質予以說明，並檢視地方政府強制以折繳代金辦理容積移轉之適法性。第五章「我國容積管制之應有方向－代結論」：針對我國容積管制現存法制面上問題之解決方式作一總結，以提供我國容積管制法制之改進參考。. 10.

(19) 第二章. 我國都市計畫容積管制制度及相關規定. 我國都市計畫容積管制制度係以容積率為基礎，而由法定容積、容積獎勵及容積移轉等三部分所構成。法定容積及容積獎勵之法規範，主要規制於都市計畫法、建築法及其相關子法，亦可見於中央其他法令規定。又為保存古蹟及公共設施用地之取得，容積亦擴張適用於損失補償之法定手段，而實施容積移轉，使一宗土地之容積得移轉至其他可建築土地供建築使用25，因此，容積移轉之接受基地，除原有法定容積外，可藉由容積之移入，額外增加其可建築容積，亦屬容積管制之一部分。本章擬先就我國實施容積管制之背景略以說明，再將現行之法定容積及容積獎勵相關法規範予以整理歸納，並一併說明容積移轉之相關規定，以初步勾勒出我國容積管制現況之整體法架構。. 第一節. 政治大我國實施容積管制之背景立. ‧ 國. 學. 我國都市計畫法制定於民國 28 年(國民政府於中國大陸執政時期)，民國 53 年第一次修正，將都市計畫區分為主要計畫及細部計畫。細部計畫中. ‧. 之土地使用管制計畫內容僅限制建蔽率上限，而建築物使用強度，則依建築技術規則規範之建築物高度進行管制，復因，臺灣地區在都市化過程中，人口過度密集、土地超強度使用、公共設施嚴重不足等現象，嚴重妨礙都市整體健全發展，民國 62 年都市計畫法第二次修法，乃參採國外制度，配合土地使用分區管制，將容積率管制納入都市計畫中，期能有效合理運用土地資源、控制人口密度，以維護都市環境品質。. er. io. sit. y. Nat. al. n. iv n C hengchi U 為明確討論我國的容積管制之發展過程，本節從時間軸向以幾個重要. 的歷史事件年代、或重大法令頒佈時間，來區分發展沿革的過程。扼要說明發展情形如下26： (一) 民國 38 年以前（都市計畫法草創時期）. 臺灣早期因處於日本的殖民統治下，民國前 13 年就已經對市區內的土地使用進行管制，民國 25 年經臺灣總督府頒布「臺灣都市計畫令」，內容即已含括都市計畫、建築管理與土地重劃等事項。都市計畫法則於民國 28 年由國民政府於大陸公布施行，其中第 12 條規定：「都市計劃應劃定住宅、商業、工業等限制使用區，必要時並得劃定行政區及文化區。」此為我國市地分區管制使用立法之始。 25 26. 請參見都市計畫容積移轉實施辦法第 5 條第 2 款規定。詳見內政部營建署市鄉規劃局(現為營建署城鄉發展分署)，都市計畫容積管制標準檢討之研究，2001 年， 3-1 頁以下。 11.

(20) (二)民國 39 年至 62 年（土地使用平面管制時期）政府遷臺後，仍然沿用日據時期所遺留的相關法規，直至民國 30 年代末期臺灣經濟發展快速，人口、工商業與社會活動的急速擴張，工業使用侵入農業生產用地、地價上漲、導致都市設施嚴重不足，都市景觀與居住環境惡化，都市化及工業化所帶來的都市管理問題日趨嚴重27。原都市計畫法（民國 28 年公布）之條文已不足因應臺灣地區發展的需要，政府乃進行大幅修訂之工作。在概念上，引介國外土地使用分區管制的理念，修訂後的條文對土地使用分區管制較原條文更為詳盡，惟其中有關土地使用強度之規定仍未見明確，而是藉由建築法與建築技術規則，從建築物高度、建蔽率及鄰街面寬度進行管制。直至民國 62 年進行都市計畫法第二次修訂時，「容積管制」之機制方初見於都市計畫法中28。 (三)民國 63 年至 87 年（容積率管制措施的試行）. 政治大. 民國 62 年新修訂的都市計畫法規定，雖已於第 39 條29明訂容積管制得. 立. ‧ 國. 學. 由省(市)政府於都市計畫法施行細則中加以訂定，但臺灣省、臺北市與高雄市雖皆已訂定都市計畫法施行細則，然細則內容卻未就容積率的實施做明確的規定30。實際上，臺北市最早實施容積管制的計畫地區，起於民國 64 年木柵區細部計畫中對於山坡地住宅進行的開發管制，嗣陸續於各山坡. ‧. 地住宅區之細部計畫中實施，惟訂定一般普遍性之法令以適用全市一般分區，係於 72 年 4 月 25 日公告之「臺北市土地使用分區管制規則」31，因此，臺北市也是臺灣地區首先具有分區管制單行法規之都市，而該規則於第 11 章訂有「綜合設計放寬與容積獎勵」專章，同時為容積獎勵之開始。高雄市則於民國 72 年 8 月 29 日公告都市計畫法高雄市施行細則。內政部為建築管理之需要，並配合土地使用分區管制規則發布實施後，建築物設計有關建築基地條件、樓地板面積之認定以及建築物高度之限制等，爰於民國 73 年 9 月 22 日修正發布增訂「建築技術規則建築設計施工編」第 9 章實. n. er. io. sit. y. Nat. al. 27 28. 29. 30. 31. Ch. engchi. i Un. v. 張剛維，前揭文(註 5)，頁 23。都市計畫法(62.09.06)第 39 條規定：「對於都市計畫各使用區及特定專用區內土地及建築物之使用，基地面積或基地內應保留空地之比率、容積率、基地內前後側院之深度及寬度、停車場及建築物之高度，以及有關交通、景觀或防火等事項，省（市）政府得依據地方實際情況，於本法施行細則中作必要之規定。」 62 年 9 月 6 日修正之都市計畫法第 39 條規定：「對於都市計畫各使用區及特定專用區內土地及建築物之使用、基地面積或基地內應保留空地之比率、容積率、基地內前後側院之深度及寬度、停車場及建築物之高度，以及有關交通、景觀或防火等事項，省 (市) 政府得依據地方實際情況，於本法施行細則中作必要之規定。」臺北市都市計畫法施行細則，是在第 26 條中規定：「……另訂土地使用分區管制規則管理之」。高雄市施行細則則於第 30 條規定：「……都市計畫區內，認為土地有合理使用之必要時，得於擬定細部計畫地區內規定土地及建築物之使用、……、容積率……。」臺灣省施行細則第 31 條規定：「各級地方政府在都市計畫區內，……得擬定細部計畫，規定地區內土地……容積率……。」張剛維，前揭文(註 5)，頁 24。 12.

(21) 施容積管制有關規定。民國 77 年房地產飆漲後造成大量超大量體住宅社區及建築物的興建，都市三度空間發展管理及強度的控制，開始受到重視。民國 80 年 4 月 30 日省府發布「臺灣省都市計畫地區實施容積率訂定與獎勵規定審查作業要點」32中規定凡未訂定容積率管制之地區，皆應於通盤檢討時予以訂定，臺灣地區方出現全面實施容積率管制的可能性。我國都市計畫的現代化，除在殖民時代受日本影響外，受到美國都市計畫理論的影響更深。美國為管理都市成長而採行的誘導性措施，亦轉化成為我國都市計畫法制中的容積獎勵及移轉，並且於其他法制中相繼引進33。諸如：為鼓勵建築物增設停車空間，提供公眾停車使用，民國 77 年 1 月 20 日建築技術規則設計施工編增列第 59 條之 2 規定，授權直轄市、縣（市）建築機關訂定「建築物增設室內停車空間鼓勵要點」、為鼓勵私人參與交通運輸的聯合開發或取得捷運設施必要的樓地板面積，民國 79 年 2 月 15 日訂頒之「大眾捷運系統土地聯合開發辦法」34第 38 條，即訂有申請投資聯合開發且無償提供捷運設施所需空間及其應持分土地所有權者，其建築. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 物樓地板面積與高度得放寬之規定35、為古蹟保存需要，民國 86 年文化資產保存法修正時，引進容積移轉制度 36，對經指定為古蹟或劃定為保存區之私有土地，得以容積移轉之方式獲得補償 37，內政部乃據此於民國 87 年訂定「古蹟土地容積移轉辦法」、為推動都市更新工作，. ‧. 民國 87 年 11 月公布之都市更新條例第 44 條明訂有關都市更新事業計畫範圍內之建築基地，得視都市更新事業需要，給予適度之建築容積獎勵，復於民國 88 年 3 月發布實施「都市更新建築容積獎勵辦法」、民國 88 年 4 月 6 日訂定「都市計畫容積移轉實施辦法」將容積移轉之送出基地，擴大. n. al. er. io. sit. y. Nat. 32. 33. 34. 35. 36. 37. Ch. i Un. v. 臺灣省政府八十府建四字第一六一六Ｏ五號函及八十臺省都字第三一九三號函號函發布實施。傅玲靜，我國法制中容積獎勵制度運用之檢討－以都市更新容積獎勵為中心，台灣環境與土地法學雜誌，1 卷 5 期，2013 年 3 月，頁 187。民國 89 年 10 月 2 日「大眾捷運系統土地聯合開發辦法」修正名稱為「大眾捷運系統土地開發辦法」有關容積獎勵之規定，則改列於修正後第 29 條條文。大眾捷運系統土地聯合開發辦法(79.02.15)第 38 條規定：「依本辦法申請投資聯合開發且無償提供捷運設施所需空間及其應持分土地所有權者，其建築物樓地板面積與高度得依左規定放寬：一、除捷運設施使用部分樓層不計入總樓地板面積外，得視個案情形酌予增加，但增加之樓地板面積，以不超過提供捷運系統場、站及相關設施使用之土地面積，乘以地面各層可建樓地板面積之和與基地面積之比，乘以二分之一為限。二、除捷運設施使用部分樓層之高度得不計入高度限制外，並得視個案情形酌予增加，但增加部分以不超過該地面前道路寬度之一倍，並以三十公尺為限。」民國 86 年 1 月 22 日文化資產保存法第 36 條之 1 之立法理由為：「樓地板面積轉移辦法於國外行之有年，有助於保障古蹟所有人之權益。」文化資產保存法第 36 條之 1 規定：「經指定為古蹟之私有民宅、家廟、宗祠所定著之土地或古蹟保存區內之私有土地，因古蹟之指定或保存區之劃定，致其原依法可建築之基準容積受到限制部份，得等值移轉至其他地區建築使用或予以補償；其辦法由主管機關定之。」惟本法於民國 94 年修正後，現行有關文化資產容積移轉之規定條文為第 35 條。. engchi. 13.

(22) 適用於歷史建築、公共開放空間及公共設施保留地之取得等，皆以法定容積之實施為基礎，再依不同政策目的所訂定之容積獎勵或補償措施。 (四) 民國 88 年以後（全面容積管制時期）民國 88 年臺灣省政府發布都市計畫法臺灣省施行細則第 30 條之 338增訂條文，全面展開臺灣各縣市都市計畫土地使用容積率管制規定。至此，臺灣地區的都市發展確立由二度空間的發展形式，全面朝向三度空間的發展階段。都市計畫法臺灣省施行細則除法定容積之規制外，於民國 89 年 12 月 29 日增訂海砂屋重建之容積獎勵39，民國 101 年 11 月 12 日增訂供公眾使用停車空間、開放空間及屋齡 30 年以上 5 層樓以下之公寓大廈合法建築物辦理重建之容積獎勵，乃至都市計畫法直轄市施行細則(或自治條例) 亦多有容積獎勵或放寬規定。又實務上，容積率與容積獎勵係由直轄市、縣（市）政府依據計畫目的、地方實際發展需要於細部計畫訂定，經都市計畫委員會審議通過後發布實施，並得作為鼓勵配合發展之獎勵工具。因. 政治大此，各細部計畫內之土地使用分區管制要點，因應各地方需求所訂定之容立積獎勵事項，更是不一而足。. ‧ 國. 學. 另容積移轉為配合行政程序法之實行40，都市計畫法於民國 91 年增訂第 83 條之 1 規定，公共設施保留地之取得、具有紀念性或藝術價. ‧. 值之建築與歷史建築之保存維護及公共開放空間之提供，得以容積移轉方式辦理。前項容積移轉之送出基地種類、可移出容積訂定方式、可移入容積地區範圍、接受基地可移入容積上限、換算公式、移轉方式、作業方法、辦理程序及應備書件等事項之辦法，由內政部定之。明確授權予行政機關制定相關容積移轉實施辦法。又民國 98 年 1 月 7 日都市計畫法第 83 條之 1 修正，增列得以折繳代金方式辦理容積移轉 41，使公共設施保留地之容積移轉得以折繳代金之方式辦理，已然可見容積管制於法制上之鬆綁。. n. er. io. sit. y. Nat. al. 38. 39. 40. 41. Ch. engchi. i Un. v. 都市計畫法臺灣省施行細則第 30 條之 3 規定：都市計畫地區都市計畫土地使用分區及公共設施用地於都市計畫書中未訂有容積率者，其容積率不得超過下列規定：（以下略）。都市計畫法臺灣省施行細則(89.12.29)第 40 條規定：「高氯離子鋼筋混凝土建築物經報縣（市）政府專案核准拆除重建者，重建時得就原容積率（地下層不計）或原總樓地板面積酌予提高。但最高以百分之三十為限。」行政程序法於民國 88 年 2 月 3 日制定公布，依該法第 175 條規定：「本法自中華民國九十年一月一日施行。」都市計畫法第 83 條之 1 之立法意旨略謂：為提升政府都市計畫進度，促進地方繁榮發展，使都市計畫容積移轉實施辦法中「送出基地」之規定，得自由選擇採用捐贈公共設施保留地方式，或以「接受基地」移入容積之公告現值總值，折算捐獻代金繳納，增加兩者媒合度。 14.

(23) 第二節. 法定容積與容積獎勵之法規範. 法定容積之規制主要係為維持都市生活品質，避免都市活動強度過高造成的負面效益42。我國容積管制之初，著重於限制都市過度發展，藉以維護都市發展規模與生活環境品質，因屬靜態式管制而缺乏彈性。嗣為將容積管制成為具有彈性之都市成長管理措施，臺北市、高雄市或臺灣省地區均在都市計畫法施行細則或細部計畫之土地使用分區管制上，除法定容積率之訂定外，亦有容積獎勵措施。另外，中央法令為政策需要，亦有以容積為獎勵之措施。本研究初步歸結現行法定容積與容積獎勵之法規範，主要可從：都市計畫法、建築法及其他法令之相關規定，加以探討。一、都市計畫法之相關法令規定. 政治大. 有關容積管制之相關規範，主要見諸於都市計畫法及其授權訂定之都市計畫法省(市)施行細則及都市計畫之細部計畫內，另為辦理都市更新事. 立. ‧ 國. 學. 業之需要，於都市計畫法外，尚有都市更新條例及其相關子法之訂定，並以建築容積獎勵作為事業實施之主要誘因手段。茲就都市計畫法及其相關之法定容積管制及容積獎勵措施，歸納整理。. ‧. (一) 法定容積管制. n. al. er. io. sit. y. Nat. 土地使用分區管制為都市計畫之細部計畫書圖所應表明之事項，並以細部計畫，作為執行都市計畫之依據(都市計畫法第 22 條第 1 項第 3 款及第 7 條第 2 款參照)。然有關容積率之訂定，都市計畫法係授權由內政部或直轄市政府依據地方實際情況，於施行細則中作必要之規定(都市計畫法第 39 條參照)。基此，臺灣省及高雄市、新北市、臺南市、臺中市皆訂有都市計畫法施行細則(或自治條例)，內容並包括容積管制事項，臺北市則依據臺北市都市計畫施行自治條例43第 26 條之規定44，另訂土地使用分區管制自治條例。由此可知，都市計畫之法定容積管制，係由都市計畫法省(市). Ch. engchi. i Un. v. 施行細則(或自治條例)及都市計畫之細部計畫所規制。 1.都市計畫法及其施行細則本研究依據都市計畫法省(市)施行細則針對都市計畫地區內各土地使用分區之法定容積管制規定，概分為下列三種態樣。 42. 43. 44. 請參見內政部營建署市鄉規劃局(現為營建署城鄉發展分署)，都市計畫容積管制標準檢討之研究，2001 年， 3-6 頁。臺北市政府 100 年 7 月 22 日（100）府法三字第 10032306800 號令修正公布「臺北市都市計畫施行自治條例」，全文 41 條；並自公布日施行（原名稱：都市計畫法臺北市施行細則）。臺北市都市計畫施行自治條例第 26 條規定：「市政府得依本法第三十二條第二項規定將使用分區用建築物及土地之使用再予劃分不同程序之使用管制，並另訂土地使用分區管制自治條例管理。」 15.

(24) (1)以都市計畫書所載之容積率優先適用依臺灣省、新北市、臺南市及臺中市之都市計畫法施行細則(或自治條例)規定45，都市計畫地區各土地使用分區之容積率，依都市計畫書中所載規定；未載明者，其容積率不得超過施行細則所訂之容積率上限。因此，臺灣省、新北市、臺南市及臺中市有關容積率之管制，係規制於都市計畫書內，並以都市計畫書所載之規定為準據，若都市計畫書內未載明者，才適用該施行細則之所定之容積率上限。 (2)另定土地使用分區管制自治條例以為容積管制之準據臺北市都市計畫施行自治條例規定，實施容積管制地區，應依照容積管制之規定辦理(第 24 條)。有關容積管制之規定，臺北市係規制於依據都市計畫法第 39 條及臺北市都市計畫施行自治條例第 26 條所授權訂定之「臺北市土地使用分區管制自治條例」中，作為一般性、普遍性之土地使用分. 治政區管制規範；另具特別性質之土地使用分區管制事項，則依循都市計畫法大立定程序，於個別之細部計畫內明確規定。因此，臺北市之容積率管制係規 46. ‧. ‧ 國. 學. 範於「臺北市土地使用分區管制自治條例」，若具有特別性質，如依臺北市土地使用分區管制自治條例第 3 條 2 項47所劃定之其他使用分區或特定專用區，有關土地分區使用及容積管制規定，則以細部計畫書為執行準據。 (3)法律、法規命令、自治條例或都市計畫皆優先於施行細則適用. y. Nat. sit. n. al. er. io. 都市計畫法高雄市施行細則第 20 條規定，高雄市各使用分區及公共設施用地之建蔽率及容積率如其施行細則附表。但其他法律、法規命令、自治條例或都市計畫書另有規定者，從其規定。因此，高雄市都市土地各使用分區之容積管制，雖規範於施行細則中，但若其他法律、法規命令、自治條例或都市計畫書另有規定時，皆優先於施行細則適用。. Ch. engchi. i Un. v. 2.都市計畫之細部計畫細部計畫係作為實施都市計畫之依據48，都市計畫法第二章「都市計畫之擬定、變更、發布及實施」訂有相關規範，其中「土地使用分區管制」 45. 46. 47. 48. 參閱都市計畫法臺灣省施行細則第 34 條、都市計畫法新北市施行細則第 39 條、都市計畫法臺南市施行細則第 36 條及都市計畫法臺中市施行自治條例第 46 條規定。依臺北市都市計畫施行自治條例第 25 條規定：「都市計畫地區內，市政府認為土地有合理使用之必要時，得擬定細部計畫規定地區內土地及建築物之使用，基地面積或基地內應保留空地之比率、容積率、基地內前後側院之深度及寬度、停車場及建築物之高度，及有關交通、景觀、防火等事項，並依都市計畫法第二十三條規定程序辦理。」臺北市土地使用分區管制自治條例第 3 條 2 項規定：「前項各使用分區得視需要，依都市計畫程序增減之。」都市計畫法第 7 條第 1 項第 2 款規定：「細部計畫：係指依第二十二條之規定所為之細部計畫書及細部計畫圖，作為實施都市計畫之依據。」 16.

(25) 49. 即屬細部計畫書及細部計畫圖所應表明事項。內政部乃依都市計畫法第 23 條第 2 項之授權訂定「都市計畫細部計畫審議原則」，該原則即規定，細部計畫內各種住宅區及商業區之容積率，應依據主要計畫分派之人口數或細部計畫推計之計畫人口數、直轄市、縣 (市) 政府所訂每人平均居住樓地板面積，並參酌實際發展現況需要與公共設施用地面積服務水準檢討訂定之。其他各使用分區及公共設施用地應依其計畫特性、區位、面臨道路功能、寬度、鄰近公共設施之配置情形、地形、地質、水文及發展現況，分別訂定不同之容積率(都市計畫細部計畫審議原則第 7 點)。且細部計畫所訂定之容積率，不得逾越都市計畫法省 (市) 施行細則或土地使用分區管制規則之規定，亦不得違反主要計畫有關使用強度之指導規定(都市計畫細部計畫審議原則第 8 點)。 (二) 容積獎勵措施. 政治大更新建築容積獎勵辦法、都市計畫法臺灣省施行細則、都市計畫法直轄市立施行細則(或自治條例)、都市計畫之細部計畫等，皆設有容積獎勵事項。. 有關都市計畫法體系內之容積獎勵措施，見諸於都市更新條例及都市. ‧ 國. 學. 1. 「都市更新條例」及「都市更新建築容積獎勵辦法」. ‧. 為鼓勵參與都市更新工作，改善居住環境並增進公共利益，民國 87 年 11 月公布之都市更新條例第 44 條即明訂有關都市更新事業計畫範圍內之建築基地，得視都市更新事業需要，給予適度之建築容積獎勵；據此進一步於民國 88 年 3 月發布實施「都市更新建築容積獎勵辦法」，作為容積獎勵之依循。都市更新條例自公布施行後，為因應發生重大災害辦理都市更新需要、簡化都市更新作業程序、協助解決整合困難與執行爭議、強化推動機制、提高更新誘因、放寬容積獎勵與容積移轉限制等，歷經八次修正50。惟因實務執行產生之爭議，學者早有修正建議51， 101 年 3 月 29 日發生臺北市文林苑強拆衝突後，都市更新制度之合理性，受到國內各界關注，內政部乃進行都市更新條例修正草案之研修，並於 101 年 11 月 29 日. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 經行政院第 3325 次院會通過，101 年 12 月 7 日函請立法院審議，惟立法院立法委員亦提出諸多版本，整合困難，未能於立法院第 8 屆會期完成立 49. 50. 51. 都市計畫法第 22 條規定：「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：一、計畫地區範圍。二、居住密度及容納人口。三、土地使用分區管制。四、事業及財務計畫。五、道路系統。六、地區性之公共設施用地。七、其他。前項細部計畫圖比例尺不得小於一千二百分之一。」 105 年 2 月 25 日行政院會新聞傳播處之新聞稿內容 http://www.ey.gov.tw/News_Content2.aspx?n=F8BAEBE9491FC830&sms=99606AC2FCD 53A3A&s=B56A5CCA80426A7D 學者陳立夫認為：都市更新條例歷次修正之主要思維，僅側重於追求更新事業實施之簡便(亦即，如何使利於實施者進行其更新事業)，卻忽視其修法結果，對於土地所有權人、居民等之財產權、生存權等權益，乃至公共利益之影響。請參閱陳立夫，「我國權利變換方式都市更新制度之法理」，全國律師雜誌，12 卷 9 期，2008 年 9 月，頁 49。 17.

(26) 法程序，目前都市更新條例修正草案已列為行政院亟需立法院於第 9 屆第 1 會期優先審議通過法案52。 2. 都市計畫法臺灣省施行細則「都市計畫法臺灣省施行細則」為內政部依據都市計畫法所授權訂定涉及地方事務之法規命令，為配合中央政策需要，乃訂有供公眾使用停車空間及開放空間容積獎勵、30 年以上 5 層樓以下之公寓大廈合法建築物辦理重建及海砂屋重建等之容積獎勵規定。 (1) 供公眾使用停車空間及開放空間內政部為配合建築技術規則授權訂定增設停車空間鼓勵要點之規定停止適用，及都市計畫地區建築基地綜合設計專章有關獎勵設置開放空間增加容積之規定，回歸都市計畫容積總量管制，爰於民國 101 年 11 月 12 日增訂都市計畫法臺灣省施行細則第 34 條之 1 規定：「內政部、縣（市）政. 政治大府或鄉（鎮、市）公所擬定或變更都市計畫，如有增設供公眾使用停車空立間及開放空間之必要，得於都市計畫書訂定增加容積獎勵之規定。」係考. ‧ 國. 學. 量訂定統一之標準難適用於各個都市計畫，且執行上確有困難，故增訂如有增設供公眾使用停車空間及設置開放空間之必要，應依各都市計畫之實. ‧. 際發展及停車空間需求，得於各都市計畫書訂定有關容積增加之規定。. sit. y. Nat. (2) 都市計畫範圍內屋齡 30 年以上 5 層樓以下之公寓大廈合法建築物辦理重建. n. al. er. io. 民國 101 年 11 月 12 日都市計畫法臺灣省施行細則修正時，依據行政院 99 年 11 月 16 日核定「都市更新產業行動計畫」，為推動都市老舊合法建築物機能改善執行策略，就都市計畫範圍內屋齡 30 年以上 5 層樓以下之公寓大廈合法建築物鼓勵原建築容積重建或於規劃階段導入綠建築、提高耐震性能、採用綠建材、提升建築自動化、運用綠色能源等機能相關條件者，得於法定容積 20%之限度內放寬其建築容積，乃增訂第 34 條之 2 規定53。. 52 53. Ch. engchi. i Un. v. 參閱行政院法案動態 http://www.ey.gov.tw/cp.aspx?n=901C7C688E94CA56 都市計畫法臺灣省施行細則第 34 條之 2 規定：「都市計畫範圍內屋齡三十年以上五層樓以下之公寓大廈合法建築物，經所有權人同意辦理原有建築物之重建，且無法劃定都市更新單元辦理重建者，得依該合法建築物原建築容積建築；或符合下列條件者，得於法定容積百分之二十限度內放寬其建築容積：一、採綠建築規劃設計：建築基地及建築物採綠建築設計，取得候選綠建築證書及通過綠建築分級評估銀級以上。二、提高結構物耐震性能：耐震能力達現行規定之一點二五倍。三、應用智慧建築技術：建築基地及建築物採智慧建築設計，取得候選智慧建築證書，且通過智慧建築等級評估銀級以上。四、納入綠色能源：使用再生能源發電設備。五、其他對於都市環境品質有高於法規規定之具體貢獻。縣（市）政府辦理審查前項條件時，應就分級、細目、條件、容積額度及協議等事項作必要之規定。依第三十三條第二項規定辦理重建者，不得再依第一項規定申請放寬建築容積。」 18.