第四章 容積移轉之法律問題探討
第一節、 容積移轉與都市計畫容積管制
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第四章 容積移轉之法律問題探討
誠如本研究第二章所述，我國容積管制制度係以容積率為基礎，而由 法定容積、容積獎勵及容積移轉所構成。容積管制實施之初，著重於限制 都市過度發展，藉以維護都市發展規模與生活環境品質，嗣受到美國都市 計畫理論影響，為尋求經濟發展和居住環境的平衡，彈性運用的成長管理 規畫方式，而採行誘導性措施，與容積率的運用有關者，即為容積獎勵及 容積移轉。容積移轉係建立在都市計畫法定容積管制之基礎上，有關容積 移轉之法規範， 則 訂定於文 化 資產保 存 法及都 市計 畫法之相關 規 定，
而 容積移轉之 立 法目的，主要係 為 古蹟保存與財產權保障之衡平。且因 公法上之容積管制及核准，使送出基地之容積得以移出，並移轉至接受基 地建築使用，已涉及土地使用分區容積管制之調整及土地使用權利內涵之 變動。本研究擬探討現行容積移轉所建構之公示制度是否足夠彰顯土地使 用權能變動之事實，及其存在之相關課題。又容積移轉之接受基地條件，
於各直轄市及縣(市)政府所訂定容 積 移 轉 審 查 許 可 之 自 治 規 則 (或 自 治 條例 )皆 有 規範，其中，臺中市試圖以容積移轉作為解決違章建築問題 之手段，已創新容積移轉所無之類型，值得進一步探究。而政府基於公共 設施保留地之籌措財源需要，於民 國 98 年 1 月 7 日 修正都市計 畫法 83 條 之 1145，於原有容積率移轉制度外，另增 訂「折繳代金」購買容積 之規定 ， 因 而 ， 接受 基地 所 取得 容 積 ，並 非基於 特定 基 地 之容 積送 出 ，顯 然， 容 積移轉 制度已 有本質 上之改 變 ，於 法理上 ， 實有 進一 步 探討 之必 要 。
第一節 容積移轉與都市計畫容積管制
目前實務上，送出基地之容積移轉與接受基地建造執照應同時提出申 請，於確認容積移轉案件審查符合規定，且辦畢相關權利清理及登記事宜，
地方政府即核發容積移轉許可證明，且該移入容積量係永久有效，因此其 可建築容積，已高於都市計畫所規定之法定容積，然容積移轉之相關法規 範，似未見有相關之配套措施，對於容積之移出、移入及餘額，究該如何 對外表彰容積之變動？又容積移轉之接受基地規劃及實際執行，係屬地方 政府自治權限，然臺中市將容積移轉運用於違章建築之就地合法，及臺北 市對古蹟容積之可送出標準與中央採不同見解，均可見容積移轉於法制上，
仍有不備，本節擬予以探討。
145都市計畫法第 83 條之 1 規定：「公共設施保留地之取得、具有紀念性或藝術價值之建 築與歷史建築之保存維護及公共開放空間之提供，得以容積移轉方式辦理。前項容積 移轉之送出基地種類、可移出容積訂定方式、可移入容積地區範圍、接受基地可移入 容積上限、換算公式、移轉方式、折繳代金、作業方法、辦理程序及應備書件等事項 之辦法，由內政部定之。」
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一、 都市計畫容積管制與容積移轉之公示制度 (一)容積移轉與法定容積
都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用分區，亦得依情形劃定其他 使用區或特定專用區（都市計畫法第 32 條第 1 項）；且得視實際需要，再 予劃分，分別予以不同程度之使用管制（都市計畫法第 32 條第 2 項）。至 於都市計畫各使用區及特定專用區內之法定容積管制，依都市計畫第 39 條之規定，係由內政部或直轄市政府視地方實際情況訂定於其施行細則中。
而細部計畫為都市計畫之執行依據，並應以細部計畫書及細部計畫圖表明 土地使用分區管制有關事項(都市計畫法第 7 條及第 22 條第 1 項第 3 款)。
依本研究第二章說明可知，目前都市計畫內各使用分區之法定容積，各直 轄市、縣(市)政府皆於都市計畫之細部計畫書圖予以表明，並依此實施建 築管理146。
然因容積移轉之實施，接受基地於移入容積後，突破原有都市計畫之 容積限制，造成原有都市計畫容積管制之疑義。內政部乃於 98 年 3 月 2 日台內營字第 0980029408 號函示：「接受基地及送出基地所有權人如已依 旨揭辦法第 13 條、第 17 條及第 18 條規定負擔相關義務，並經直轄市、縣
（市）主管機關許可移轉容積，該獲准移入容積之接受基地，爾後自得依 旨揭辦法第 12 條規定，按其原基準容積及移入容積之容積總量申請建築，
不受都市計畫土地使用分區管制及建築法規中有關容積率管制事項之限制，
尚與建築執照是否廢止或重新申請無涉。」因此可知，依都市計畫容積移 轉實施辦法辦理移轉之容積量係永久有效，且接受基地於移入容積後之可 建築容積即永久定著於該土地，已高於細部計畫所規定之法定容積，因此 也造成同一種使用分區，卻有不同容積率管制適用之情形。另一方面，接 受基地於容積移入後，如何對外公示其權利內容之改變，使外界知悉其使 用權能之增加？抑或可能成為容積送出基地？對於不動產交易安全147而言，
容積移之公示制度應有其重要性。
(二)容積移轉於地政資訊之公示
依都市計畫容積移轉實施辦法規定，直轄市、縣 (市) 主管機關於許 可容積移轉後，應即更新送出基地圖冊，將相關資料列冊送由主管建築機 關實施建築管理及送該管土地登記機關建檔，並開放供民眾查詢(都市計畫
146都市計畫法第 40 條規定：「都市計畫經發布實施後，應依建築法之規定，實施建築管 理。」
147都市計畫內各宗土地之建築權能，應受都市計畫法、建築法等相關規定所管制，於政 府之公開資訊尚可得知；然容積移轉係透過公法上之核准，致容積移轉基地於原法定 容積外，尚可發生容積之移出或移入情形，若無適當之公示制度，又於不動產交易時，
未告知相對人土地使用權能減少之事實，當該等土地移轉為第三人時，則該等新土地 所有權人亦必須接受容積移轉後土地管制之狀態，故而有不動產交易安全之疑慮。
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容積移轉實施辦法第 19 條參照)。古蹟土地容積移轉辦法規定，直轄市、
縣 (市) 主管機關於許可容積移轉後，應將相關資料送由該管主管建築機 關實施建築管理，並送請該管土地登記機關將相關資料建檔及開放供民眾 查詢。前項資料應永久保存(古蹟土地容積移轉辦法第 11 條參照)。實務上，
因容積移轉非屬物權，無法登記於土地登記簿中，因此，土地登記機關係 依據內政部所訂頒之「土地參考資訊檔作業要點」於土地登記簿以外，建 置資料庫，存置土地參考資訊檔之相關資料，並提供民眾申請土地參考資 訊檔之謄本資料，然謄本註記內容僅為該地號土地為容積移轉送出基地(或 核准容積移轉)，民眾尚無法得知容積移轉之具體內容，例如：移入容積量、
移出容積量及剩餘容積等，又依土地參考資訊檔作業要點第 3 點規定：「依 本要點建立之土地或建物資訊，應註明非屬土地法規定應登記之事項，僅 供參考；其與資料提供機關管有之資料不同時，以資料提供機關之資料為 準。」顯見，地政機關所提供之容積移轉內容及公示效果有限。
(三)都計及建管機關之容積控管及公示制度
實務上，直轄市、縣 (市) 主管機關於許可容積移轉後，將相關資料 送由該管主管建築機關，即應依圖冊內的容積數量實施建築管理，並於都 市計畫套繪圖上註明。問題是，依都市計畫容積移轉實施辦法規定，送出 基地得分次移轉容積，接受基地在不超過第 8 條規定之可移入容積內，亦 得分次移入不同送出基地之容積(都市計畫容積移轉實施辦法第 10 條參 照)。且接受基地於申請建築時，因基地條件之限制，而未能完全使用其獲 准移入之容積者，得移轉至同一主要計畫地區範圍內之其他可建築土地建 築使用，並以一次為限(都市計畫容積移轉實施辦法第 11 條參照)。基此，
接受基地亦有可能，例外地成為容積送出基地。然而現行有關容積移轉之 公示，尚無提供容積移轉之移出、移入及餘額查詢。容積移轉之審查及核 准係在都計及建管機關，且容積移轉核准與建築申請同意移入之容積，並 非一致，故有「因基地條件之限制，而未能完全使用其獲准移入之容積者，
得移轉至同一主要計畫地區範圍內之其他可建築土地建築使用」之規定(都 市計畫容積移轉實施辦法第 11 條參照)。然而，現行容積移轉之相關規範，
卻未見有於土地使用分區之圖資查詢，對外表彰容積變動之相關事項。
以臺北市為例，臺北市政府都市發展局於民國 98 年 7 月 7 日以北市都 綜字第 09833974600 號函示：對於都市計畫容積移轉實施辦法」第 11 條 規定之「未能完全使用其獲准移入之容積者，再次移轉」之適用條件。說 明略以：「……如有『都市計畫容積移轉實施辦法』第 11 條規定之『未能 完全使用其獲准移入之容積者，再次移轉』適用時，申請人除應檢附原核 發之容積移轉許可證明、建築執照相關資料，並應提出原接受基地條件之 限制理由及證明文件，明確闡明係因受建築法令、都市計畫相關規定、環 境影響評估結論、交通影響評估結果或其他因素之限制，致無法完全使用
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其獲准移入之容積，始得適用之。」實務上，容積移轉之移入容積量係註 記於建築執照相關資料，而都市計畫使用分區證明書卻無註記。又容積接 受基地於建物拆除重建時，尚需提出原核發之容積移轉許可證明，並重新 檢討基地條件，核算可建築容積。雖然容積移轉移入量體係以土地為定著
其獲准移入之容積，始得適用之。」實務上，容積移轉之移入容積量係註 記於建築執照相關資料，而都市計畫使用分區證明書卻無註記。又容積接 受基地於建物拆除重建時，尚需提出原核發之容積移轉許可證明，並重新 檢討基地條件，核算可建築容積。雖然容積移轉移入量體係以土地為定著