第一章 緒論
第一節、 研究動機
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第一章 緒論
第一節 研究動機
一、我國實施容積管制之緣起
土地是人類賴以生存及發展之重要資源之一，為人民生存所不可或缺，
土地之開發及利用，除須考慮開發效益外，亦須重視土地之永續發展，然 此二者甚難兼得，故各國土地使用管理制度，皆因應當地時空環境及國家 政策需要而設立。由於土地具有稀少性、固定性，加上人口不斷增加，對 土地需求日益增大，故由政府先行介入，將土地劃設分區並限制各分區土 地之使用活動及使用強度，以干涉私人土地使用之方式，為多數國家所採。
然因土地之位置及面積具有固定性及無法替代性，且土地一經分區編定後，
土地所有人對土地所可享有之權益，即受不同程度之限制而影響其財產權，
故土地之使用分區及用地之編定，於劃設時，除應依土地之性質客觀為之 外，並應符合憲法第 23 條之規定，以保障人民之財產權1。
我國對於土地之使用分區管制，因土地是否屬於都市土地或非都市土 地，而有不同之法令規範2。然不論都市土地或非都市土地，容積管制皆為 土地使用管制之重要手段，因此，都市計畫法即規定，內政部及直轄市政 府得依據地方實際情況，於都市計畫法施行細則中訂定容積管制之必要規 定，且細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖，就土地使用分區管制事項 有所表明(都市計畫法第 39 條、第 22 條第 1 項第 3 款參照)，其中亦包含 容積管制事項。而非都市土地，係由直轄市或縣(市)政府按非都市土地使 用分區圖所示範圍，就土地能供使用之性質，參酌地方實際需要，編定各 種使用地(區域計畫法施行細則第 13 條參照)，管制其使用並限制其建蔽率 與容積率3。本研究基於非都市土地之容積管制法規範較為單純，且有關現
1 王珍玲，都市計畫法第七九條與授權明確性原則，臺灣本土法學雜誌，第 144 期，2010 年 1 月，頁 124-125。
2 若屬都市土地，其土地使用分區管制主要係依據都市計畫法第 32 條至第 41 條與都市計 畫法第 85 條所授權訂定之都市計畫法省(市)施行細則等規定加以管理；若屬非都市土 地時，則由區域計畫法第 15 條至第 17 條，以及內政部訂頒之「非都市土地使用管制 規制」等法令加以管理。
3 非都市土地使用管制規則第 9 條第 1 項規定：「下列非都市土地建蔽率及容積率不得超 過下列規定。但直轄市或縣（市）主管機關得視實際需要酌予調降，並報請中央主管機 關備查︰一、甲種建築用地︰建蔽率百分之六十。容積率百分之二百四十。二、乙種建 築用地︰建蔽率百分之六十。容積率百分之二百四十。三、丙種建築用地︰建蔽率百分 之四十。容積率百分之一百二十。四、丁種建築用地︰建蔽率百分之七十。容積率百分 之三百。五、窯業用地︰建蔽率百分之六十。容積率百分之一百二十。六、交通用地︰
建蔽率百分之四十。容積率百分之一百二十。七、遊憩用地︰建蔽率百分之四十。容積 率百分之一百二十。八、殯葬用地︰建蔽率百分之四十。容積率百分之一百二十。九、
特定目的事業用地︰建蔽率百分之六十。容積率百分之一百八十。」
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後送內政部核轉備案為由，認定都市計畫法省(市)施行細則之性質乃屬地 方制度法第 25 條所定，依法律授權訂定之自治法規。問題是，都市計畫具 有因地制宜之特性，原都市計畫法授權省（市）政府得依據地方實際情況 訂定施行細則，但地方制度法之施行結果，臺灣省經過虛級化後已非地方 自治團體，直轄市與縣(市)業已產生同級化之現象，然而，都市計畫法之 歷次修法，似未因應地方制度法之變革12而為體制上之調整。目前直轄市政 府得依據地方實際情況訂定施行細則或自治條例，而同屬地方自治團體之 縣（市）政府，則僅能適用都市計畫法臺灣省施行細則之規定，縣（市）
政府往往因其施政或地方實際需求，而逕以行政規則或於都市計畫書內，
增訂施行細則內所無之容積管制規定，而有違反法律保留原則之疑慮。另 一方面，臺灣省各縣(市)地方之土地及建物之使用管制法規範，都市計畫 法雖授權內政部依據地方實際情況，於施行細則中作必要之規定，然因土 地使用分區使用及容積管制，有其因地制宜之需要，有關容積率之規制，
都市計畫法臺灣省施行細則乃規定，以各地方政府所訂定之都市計畫書所 載為準據，似有違都市計畫法授權由內政部訂定容積率管制之規定，或應 檢討本屬地方自治事務，卻交由中央機關訂定規範，所造成法制上之疑義。
目前都市計畫法授權內政部及直轄市訂定都市計畫法施行細則，實務 上可見，內政部所訂定之都市計畫法臺灣省施行細則為「法規命令」，而臺 北市及臺中市係以自治條例之立法方式，分別訂有臺北市都市計畫施行細 則及都市計畫法臺中市施行自治條例，另新北市、臺南市及高雄市則分別 訂定都市計畫法新北市施行細則、都市計畫法臺南市施行細則及都市計畫 法高雄市施行細則。顯見，都市計畫法之授權內容並無不同，然因地方自 治之施行，地方所採取之不同立法途徑，有以自治條例訂定者，亦有以自 治規則而為之，然就創設、剝奪或限制地方自治團體居民之權利義務者，
是否應有法律保留原則之適用，即有進一步探討之必要。
目前各直轄市、縣(市)政府所公布實施都市計畫之細部計畫，除法定 容積率之訂定外，亦有容積獎勵或放寬事項，其所依據係都市計畫法第 22 條之規定13，將土地使用分區管制事項於細部計畫書及細部計畫圖內表明，
都市計畫法臺灣省施行細則第 35 條第 1 項即規定：「擬定細部計畫時，應 於都市計畫書中訂定土地使用分區管制要點；並得就該地區環境之需要，
12 學者蔡茂寅認為：未精省之前，直轄市之地位與省同階，而縣(市)又在省之下，因而 彼時之自治層級應屬三級制而無礙，但在 20 世紀末臺灣省經過精簡、虛級化之後，業 已喪失自治法人之地位，因而雖仍有若干差異存在，然實質上直轄市與縣(市)業已產 生同級化之現象。
13 細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：一、計畫地區範圍。二、
居住密度及容納人口。三、土地使用分區管制。四、事業及財務計畫。五、道路系統。
六、地區性之公共設施用地。七、其他。前項細部計畫圖比例尺不得小於一千二百分 之一。
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所 存在 地方 政 府 以自 治權限 另為不 同之規 範 ，究 係屬地 方自治 立法 範 圍或 都 市計 畫法 宜有 框 架 之規範，本研究試以臺中市之違章建築合法 化及臺北市之古蹟容積移轉之認定標準為例，予以探討。
政府基於公共設施保留地之籌措財源需要，於民國 98 年 1 月 7 日 修
正 都市 計畫 法 第 83 條 之 1，於原有容積率移轉制度外，另增訂「折 繳代金 」購買 容積之 規定， 基 此， 接受基 地所取 得容積 ，並非 基於 特定基 地之容 積送出 ，顯然 ，容積 移轉制 度已有 本質上 之改變 ，則「折繳 代金」 之法律 性質 為 何？ 即 有探討 必要。 又內政 部 為配 合都 市 計畫 法第 83 條之 1 之修正，乃於 都市計畫容積移轉實施辦法增訂有 關接受基地得以折繳代金方式移入容積之相關規定23。然高雄市政府審查容 積移轉申請案件許可要點 (第 10 點)及臺北市容積移轉審查許可自治條例 (第 2 條之 1 第 1 項)、宜蘭縣都市計畫容積移轉許可審查條件(第 10 點) 及屏東縣政府都市計畫容積移轉審查許可要點(第 6 點)等，又分別於自治 條例及自治規則內訂有，接受基地移入之容積量，應有百分之五十以上以 繳納容積代金方式辦理之強制規定，是否已逾越都市計畫法第 83 條之 1 之立法目的及都市計畫容積移轉實施辦法之規定，應 有 探究之必要 。 綜上所述，本研究鑒於現行法定容積、容積獎勵及容積移轉等規定，
於中央與地方之權限劃分及法律之適用，乃至容積之管制上，似未能建立 完整之都市計畫容積管制法律體系。基此，本研究擬探討我國容積管制在 法制上，應予釐清及待解決之相關法律課題。
23 都市計畫容積移轉實施辦法第 9 條之 1 規定：「接受基地得以折繳代金方式移入容積，
其折繳代金之金額，由直轄市、縣（市）主管機關委託 3 家以上專業估價者查估後評 定之；必要時，查估工作得由直轄市、縣（市）主管機關辦理。其所需費用，由接受 基地所有權人或公有土地地上權人負擔。前項代金之用途，應專款專用於取得與接受 基地同一主要計畫區之第 6 條第 1 項第 3 款土地為限。接受基地同一主要計畫區內無 第 6 條第 1 項第 3 款土地可供取得者，不得依本條規定申請移入容積之規定。」
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第二節 研究目的與方法
一、研究目的
基於上述之研究動機，本文擬運用法學方法中之解釋論及立法論，試 從地方自治權限，探討都市計畫容積管制究屬地方自治事項或中央委辦事 項，並分析現行都市計畫法與地方制度法於法制上之差異，進一步以法律 保留原則，檢視都市計畫法定容積之管制，是否應以自治條例訂定之24； 又容積獎勵係屬容積管制之一部分，現行都市更新條例、都市計畫法省(市) 施行細則及都市計畫之細部計畫所為之容積獎勵規定，是否符合法律保留 原則之要求。另就都市計畫法省(市)施行細則增訂有關法定容積增加建築 容積後之最高容積限制，與細部計畫之土地使用分區管制及其他法令之容 積獎勵規定，於法令適用關係之探討。又基於容積移轉結果係永久定著於
基於上述之研究動機，本文擬運用法學方法中之解釋論及立法論，試 從地方自治權限，探討都市計畫容積管制究屬地方自治事項或中央委辦事 項，並分析現行都市計畫法與地方制度法於法制上之差異，進一步以法律 保留原則，檢視都市計畫法定容積之管制，是否應以自治條例訂定之24； 又容積獎勵係屬容積管制之一部分，現行都市更新條例、都市計畫法省(市) 施行細則及都市計畫之細部計畫所為之容積獎勵規定，是否符合法律保留 原則之要求。另就都市計畫法省(市)施行細則增訂有關法定容積增加建築 容積後之最高容積限制，與細部計畫之土地使用分區管制及其他法令之容 積獎勵規定，於法令適用關係之探討。又基於容積移轉結果係永久定著於