小 結

比較國內外之災害防救體系，以及中央與地方之災害防救計畫書，發現我國在 減災、整備、應變、復原四個階段上，比較側重在整備、應變及復原。對於減災，

雖然在表 2-6 中有列出各負責主體之減災內容，但實際上其列示之各項，對於減災 的功效上不易評估，而對於整備、應變、復原等階段的影響亦不知幾何。

由於我國災防體系趨向災因管理，即針對個別致災原因提出相對應的對策與做 法，此種情形在遭遇到複合型災害時，勢必令防救災相關人員疲於奔命、無所適 從。從德國的災防體系得知，其以「危險預防」替代減災概念，然而如何做到預防 危險？則必須從過去在整備、應變、復原等階段擷取經驗，同時對於深刻瞭解地區 的特性與都市地區的特性，如此促使本研究提出「災因管理、災源管理、災果管 理」，再配合專案管理的「逐步完善」觀念，發展出融合四階段三管理的災害防救 制思考架構，如圖 2-2 所示。

圖 2-2 本研究提出之四階段三管理的災害防救思考架構

（資料來源：本計畫彙整）

復原

整備

應變 減災

災因 災源

災果

成果流 經驗流 資訊流 作用流 影響流

在該圖中，減災、整備、應變、復原各階段內都有一個「資訊流」，顯示該階 段內資訊的流動與管理，其中 EMIS 即是應變階段的資訊流管理系統，藉此將該階 段的歷程記錄下來，做為內部互動及階段之間交流的依據。

在各階段之間，順時針方向的箭頭代表「成果流」，即各階段所做的成果對下 一階段的影響，例如：減災做得完善，整備就會比較有系統；整備有系統，應變就 會比較有次序；應變作為得宜，受災情況相對減輕，復原就會比較不費勁；復原得 當，減災作業的壓力就會比較小。易言之，各個階段處理得越妥善，就會影響到下 一階段的作業提昇；反之，則增加下一階段的作業壓力。而藉由成果流的連結，就 可以很清楚地將各階段要達到的目標、規格、等級訂定出來，避免無謂的作業及虚 功。

另外，各階段之間的逆時針方向箭頭則代表「經驗流」，亦即在各階段執行過 程所得到的經驗，需回饋到上一階段的作業改善。若屬於正向經驗，應加以標準 化、程序化，以利經驗的傳遞；若屬於負向經驗，則在本階段檢討後回饋到上一階 段進行修正改善。不論是正負向經驗，經驗流即是逆向將「果」與「因」做連結，

讓與事者瞭解階段之間的因果關係，做為下一個循環中，成果流向上提升的動力。

由此，亦可改善目前「災因管理」導向之災害防救計畫書無法處理複合型災害的窘 境，藉由倒果為因，可將次生災害與原生災害做更緊密的連結。

在四個階段的循環外，存在「災源管理」、「災因管理」及「災果管理」三個 管理思維。所謂「災因」，是指客觀環境的災害，包含天然災害及非天然災害，這 是目前國內災害防救體系的主要思維，竭盡所能將可能遭遇到的各種災害陳列出 來，並提出相應的對策及作為，卻造成各災害因應作為之間的不協調或重複佔用資 源，亦無法顯示出複合型災害的因應之道。所謂「災源」，為災害風險（即災因中 客觀環境的災害對受災地區的影響）與減災措施（即在災前的減災階段與整備階段 的投入成果，可減少生命財產損失的作為）之複合，藉由釐清導致生命財產損失的 因素，並提出相對應的防災、耐災、避災、救災的作為，來達到減少災害影響的功 效。所謂「災果」，是透過歷次實際受災經驗，將受災後的可能情況逐一找出，特

別是複合型災害中各式災害的因果關係，將之改善或斷除其關聯性，使災害能夠管 理在某一範圍內而不致擴散。

三個管理思維中，「災因」僅作用在應變期間，「災源」則主要在減災與整備 期間發揮效用，「災果」則是透過復原的過程，深究各種情況下災害造成的結果。

在該圖中，災因、災源及災果彼此有雙箭頭相連，表示單一管理思維受其他兩者影 響，亦表示管理方向需考慮另外兩者的作為及結果。透過如此循環式的流程與思 考，可以將整個災害防救規劃及計畫，以目標具體且清楚可行的方式來呈現，並經 過一次次的修正，將漏洞空隙逐漸填補起來，達到「逐步完善」的目標。而整個過 程的記錄、彙整、標準化、程序化，則是該災害防救系統最寶貴的「組織流程資 產」，一旦確實建立，該系統將不因人事更迭而佚散。