都市淹水地區救援系統整體規劃之研究

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(1)PG１０１０２－００１３. 都市淹水地區救援系統整體規劃之研究. 受委託者：高苑科技大學研究主持人：陳. 國. 超. 協同主持人：劉. 衍. 志. 研. 員：鄭. 魁. 香. 研究助理：黃. 慶. 鴻. 究. 內政部建築研究所委託研究報告中華民國 101 年 12 月（本報告內容及建議，純屬研究小組意見，不代表本機關意見）.

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(3) 目次. 目. 次. 目. 次 ...................................................................................................... I. 表. 次 ................................................................................................... III. 圖. 次 .................................................................................................... V. 摘. 要 ................................................................................................. VII. ABSTRACT .......................................................................................... XI 第一章. 第二章. 第三章. 緒論.......................................................................................... 1 第一節. 研究緣起與背景 ................................................. 1. 第二節. 研究方法 ............................................................... 3. 第三節. 研究流程與說明 ................................................. 4. 第三節. 研究區域選定 ...................................................... 6. 災害防救文獻探討.................................................................. 7 第一節. 國內災害防救法規 ............................................. 7. 第二節. 國內外災害防救體制比較 ............................. 31. 第三節. 災害防救體制建議 ........................................... 37. 第四節. 小結 ...................................................................... 39. 都市淹水地區救援需求探討 ................................................ 43 第一節. 概述 ...................................................................... 43. 第二節. 都市規劃與水災防救災 .................................. 43. 第三節. 易淹水地區水患治理計畫 ............................. 51 I.

(4) 都市淹水地區救援系統整體規劃之研究. 第四章. 第五章. 第六章. 第四節. 洪災脆弱度與風險地圖 .................................. 59. 第四節. 影響因子之選取 ............................................... 82. 都市水災防救災現況............................................................ 87 第一節. 問卷與訪談對象 ............................................... 87. 第二節. 都市淹水救援需求分析 .................................. 88. 第三節. 都市淹水防救災執行現況訪談 .................... 93. 第四節. 小結 .................................................................... 104. 都市淹水地區救援系統整體規劃檢討 .............................. 105 第一節. 地區災害防救計畫檢討流程研擬 .............. 105. 第二節. 地區災害防救計畫檢討範例 ........................112. 第三節. 疏散避難圖檢討 ............................................. 121. 第四節. 小結 .................................................................... 127. 結論與建議.......................................................................... 129 第一節. 結論 .................................................................... 129. 第二節. 建議 .................................................................... 131. 附錄一歷次會議回覆辦理情形 ...................................................... 133 附錄二問卷內容.............................................................................. 151 附錄三訪談內容.............................................................................. 169 附錄四臺南市麻豆區地區災害防救計畫檢討表 .......................... 201 附錄五臺南市麻豆區地區災害防救計畫關聯圖 .......................... 221 參考書目 ............................................................................................. 239. II.

(5) 表次. 表. 次. 表 1-1 本研究之研究區域及單位 ....................................................... 6 表 2-1 中央災害業務主管機關所負責之災害類型 ......................... 12 表 2-2 中央災害防救基本計畫之架構表 ......................................... 16 表 2-3 部會災害防救業務主管機關之災害防救業務計畫彙整表.. 17 表 2-4 地區災害防救計畫之颱洪災害架構（以台北市為例） ..... 19 表 2-5 災害防救計畫之風水災害架構（以高雄市湖內區為例）.. 22 表 2-6 各主要機關在減災事務之分工 ............................................. 26 表 2-7 各主要機關在災害應變階段之職責及分工(1/3) .................. 27 表 2-7 各主要機關在災害應變階段之職責及分工(2/3) .................. 28 表 2-7 各主要機關在災害應變階段之職責及分工(3/3) .................. 29 表 2-8 各主要機關在災害復原重建階段之職責及分工 ................. 30 表 2-9 各國在防災事務各方面之比較 ............................................. 34 表 3-1 都會區防災空間資源表 ......................................................... 49 表 3-2 防災場所屬性與基本方針對應表 ......................................... 50 表 3-3 水患自主防災社區教育訓練課程規劃表 ............................. 54 表 3-4 水災疏散避難計畫綱要架構草案 ......................................... 56 表 3-5 颱洪災害脆弱度評估指標 ..................................................... 69 表 3-6 都市颱洪防災安全指標之因子建立 ..................................... 72 表 3-7 台北都會區颱洪災害脆弱度模式之系統與操作變數 ......... 73 III.

(6) 都市淹水地區救援系統整體規劃之研究. 表 4-1 本計畫訪談對象彙整一覽表 ................................................. 89 表 4-2 各因子相對重要性比例之權重依據表 ................................. 90 表 4-3 AHP 決策群體評估面之權重值一覽表 ................................ 92 表 5-1 地區災害防救計畫書檢討表 ................................................114. IV.

(7) 圖次. 圖. 次. 圖 1-1 本計畫研究流程圖 ................................................................... 5 圖 2-1 我國災害防救體系運作情形示意圖（吳俊鴻(2002)） ....... 25 圖 3-1 洪水時序列 ............................................................................. 44 圖 3-2 都市洪災防制規劃流程圖 ..................................................... 47 圖 3-3 防洪規劃流程圖 ..................................................................... 48 圖 3-4 社區訪視與計畫說明會執行流程 ......................................... 52 圖 3-5 社區環境踏查與保全對象調查 ............................................. 53 圖 3-6 水患自主防災社區組織成員教育訓練 ................................. 53 圖 3-7 社區水災防災地圖建置流程 ................................................. 55 圖 3-8 社區水災疏散避難計畫編撰流程 ......................................... 55 圖 3-9 民眾水災避難疏散圖繪製流程 ............................................. 57 圖 3-10 辦理水患自主防災社區防汛演習流程 ............................... 58 圖 3-11 災人員死亡率脆弱度評估圖................................................ 63 圖 3-12 水災經濟損失脆弱度評估圖 ............................................... 63 圖 3-13 水災經濟損失佔該國 GDP 比例脆弱度評估圖 ................. 64 圖 3-14 社會脆弱度模式圖 ............................................................... 65 圖 3-15 災害評估步驟圖 ................................................................... 66 圖 3-16 汐止市脆弱度圖 ................................................................... 67 圖 3-17 水里鄉脆弱度評估圖 ........................................................... 70 V.

(8) 都市淹水地區救援系統整體規劃之研究. 圖 3-18 大甲溪流域脆弱度地圖 ....................................................... 70 圖 3-19 台灣 22 縣市淹水潛勢資料建置 ....................................... 74 圖 3-20 台南縣淹水潛勢圖(450mm/日) ........................................... 75 圖 3-21 台南縣水災保全地圖 ........................................................... 75 圖 3-22 水災防災地圖圖資製作流程 ............................................... 76 圖 3-23 危害地圖與防災地圖所需資料及製圖流程 ....................... 77 圖 3-24 風險地圖劃設流程 ............................................................... 78 圖 3-25 財產及生命風險分析評估構想架構 ................................... 79 圖 3-26 水災風險地圖初稿分析成果 ............................................... 81 圖 3-27 風險矩陣示意 ....................................................................... 81 圖 3-28 風險地圖所需資料及製圖流程 ........................................... 82 圖 3-29. AHP 評估階層圖 .................................................................. 86. 圖 4-1 Expert choice 軟體 ................................................................. 90 圖 5-1 地區災害防救計畫檢討流程 ............................................... 107 圖 5-2 地區災害防救計畫小節工作關聯範例圖 ........................... 108 圖 5-3 台南市麻豆區地區災害防救計畫各課室工分配 ................118 圖 5-4 台南市麻豆區地區災害防救計畫各項工作 ........................119 圖 5-5 台南市麻豆區地區災害防救計畫各項工作關聯圖 ........... 120 圖 5-6 消防署版台北市南港區三重里疏散避難圖 ....................... 121 圖 5-7 消防署版嘉義縣東石鄉三家村疏散避難圖 ....................... 122 圖 5-8 消防署版台南市麻豆區穀興里疏散避難圖 ....................... 122 圖 5-9 避難救災路經規劃及設定-台北市政府地區災害防救計畫126 VI.

(9) 摘要. 摘. 要. 關鍵詞：水災災害應變、風險與減災、水災災害防救計畫檢討一、研究緣起 2008 年卡玫基颱風造成西南部低窪與沿海地區嚴重淹水，如原台南縣的鹽水鎮、北門鄉、學甲鎮、下營鄉、佳里鎮與麻豆鎮等，許多地方水淹及胸，救難組織以各種方式將救難物資送入災區，以解居民飢饉。由於淹水深度因地因時而異，而運送物資的交通工具也需要因著淹水深度的變化而調整。一般而言，若淹水深度低於水利署淹水標準的 0.25m，則一般汽機車及行人皆可通行；若淹水深於 0.75m，則較建議採用輕便式船筏來輸運。但是淹水深度在 0.25m 至 0.75m 之間，上述兩類交通工具可能都不適用，反而成為災區進出的癥結。因此本研究將就容易淹水的區域，其淹水深度與救援道路路面高程及其重要性的疊合，探討該區救難進出的障礙癥結所在，並進一步討論如何克服此類問題，俾使淹水時期的救災作業順暢進行。然而歷經 2009 年莫拉克颱風之後，各地對於淹水災害的應變有進一步的體認與因應，加之災害防救法已經施行數年，各地亦發展出相應的對策與做法，都市淹水地區的因應，不再僅僅著重於災中的舉措，而是在平日減災、災前整備、災中應變、災後復原皆有所作為。如何在災害防救法相關法令規章的架構下，就都市淹水地區救援系統做一整體規劃的探討，為本研究所著重的一環。二、研究方法及過程本研究所文獻探討、深度訪談法、座談會，以及問卷與層級分析法做為研究方法。工作程序上可分為期中報告及期末報告兩個階段。期中報告階段主要以文獻回顧為主，特別針對水災風險與減災評估、都市防災規劃及都市水災救援體系這三個 VII.

(10) 都市淹水地區救援系統整體規劃之研究部分進行探討，並考量當地因應水災的因子，提出減災度與救援需求度的觀點，並依此設計問卷，做為各因子權重評估之依據。期末報告階段則以問卷分析及救援系統整規劃方法論為主，並針對一示範區進行探討。. 三、重要發現本研究有以下幾點重要發現： 1.比較國內外之災害防救體系，以及中央與地方之災害防救計畫書，發現我國在減災、整備、應變、復原四個階段上，比較側重在整備、應變及復原。同時我國災防體系趨向災因管理，即針對個別致災原因提出相對應的對策與做法，此種情形在遭遇到複合型災害時，勢必令防救災相關人員疲於奔命、無所適從。為此，本研究提出「災因管理、災源管理、災果管理」，再配合專案管理的「逐步完善」觀念，發展出融合四階段三管理的災害防救思考架構。 2.在都市淹水地區救援需求探討部分，本研究發現整體權重偏向減災方面，顯示目前災害防救的趨向。 3.透過對 21 個鄉鎮市區進行訪談，發現在 5 年內嚴重淹水的地區皆集中在西南部，而在這個區域之外的鄉鎮，多半表示近年淹水並未如淹水潛勢圖標示如此嚴重，甚至有近十年未有淹水情況者。顯示淹水潛勢圖與現況淹水有一定的誤差，建議水利署能夠再依據水文地文條件重新檢討。 4.透過對 21 個鄉鎮市區進行訪談，發現除一般災害防救作為外，尚有因應地區水災防救需求的特殊作為，值得將之推廣納入地區災害防救計畫書。 5.透過對慈濟功德會及中華民國紅十字會總會的兩場座談會裡，皆強調災前與各單位聯繫、災中以搶通電力通訊為優先、災後確保飲水並轉化災民為志工等做法，特別是志工的培養與心靈的轉化等屬於極為軟性的作為，應納入災害防救規劃考量。. VIII.

(11) 摘要 6.本研究提出地區災害防救計畫檢討流程，將章節之間的因果關係、次序、循環檢討、加入外部資訊等逐步完善的做法，令整個計畫能夠系統化的管理、維護及更新。 7.目前各地區之疏散避難圖型式與內容差異頗大，建議是運用本研究提出之檢討流程，釐清地區對於此類圖說內容的需求性，以清晰易讀且資訊明確的方式繪製，提供都市淹水地區民眾因應當地災情更有力的工具。. 四、主要建議事項根據研究發現，本研究提出下列具體建議。以下分別從立即可行建議及中長期建議加以列舉。建議一淹水潛勢圖之檢討與更新：立即採行主辦機關：經濟部水利署協辦機關：新北市汐止區、台北市南港區、桃園縣中壢市、新竹縣新豐鄉、新竹市東區、苗栗縣後龍鎮、嘉義市西區、澎湖縣馬公市由於本研究訪談與座談會過程中，許多鄉鎮反應淹水潛勢圖與實際淹水情形不甚契合，建議相關主管單位針對模擬成果及現地淹水情況，更新淹水潛勢圖，以利後續應用。. 建議二地區淹水災害防救計畫檢討：中長期建議主辦機關：臺中市政府、臺南市政府、高雄市政府協辦機關：轄區區公所. IX.

(12) 都市淹水地區救援系統整體規劃之研究經由本研究訪談與座談會而得，因應地區水災防救需求的特殊作為，建議各縣市政府可依當地環境特色，逐步將之納入淹水災害防救的因應項目並推廣至鄉鎮公所，並與類似區位環境的的縣市相互交流，以減少災害對民眾的衝擊。. 建議三中央災害防救基本計畫之調整：中長期建議主辦機關：消防署協辦機關：無由於我國之災害防救計畫以災因管理為主軸，在面對複合型災害時，將使得災防單位無所適從，在應災作為上亦會產生資源重疊的情況。因此建議中央災害防救基本計畫能夠同時並重災因管理、災源管理及災果管理，移除重疊的資源、更明確標示災害防救基本計畫內各級單位權責分工、指揮系統、因應流程及經驗留存方式。. X.

(13) Abstract. ABSTRACT Keywords: flooding disaster response, risk and disaster reduction, reviewing for the rescue plan of flooding disaster 1.Background of the research The urban coastal areas such as Yanshuei, Beimen, Syuejia, Xiaying, Jiali and Madou Townships in Tainan are frequently suffered from flooding caused by typhoons. The rescues efforts are relatively inefficient in these areas due mostly to their topological formation. As the depth of flooding varies, the transporting goods for rescue effort also need to adjust accordingly in order to mobilize the vehicles in the floodwater. In general, the flood water depth is less than 0.25m, motor vehicles and walking are accessible. It is more recommended to transport with ferry when water depth is deeper than 0.75m. If the. depth of water falls. between 0.25m to 0.75m, the transportations mentioned above may not be suitable. Therefore, this study will first install the data of surface elevation on the flood area and simulates the flood depth by computer according to the rain strength. Based on the study, the routes and the transportation methods will be proposed for urban flooding area. The selections of the routes and vehicles will be depended on the rainfalls strength. The locations of the rescue vehicle and equipments arrangements are also suggested.. 2.Research content (1)Select. the southwest. coast. of Taiwan townships (such. as Yanshuei,. Beimen,. Syuejia, Xiaying, Jiali and Madou Township in Tainan) for the regional research and analysis.. XI.

(14) 都市淹水地區救援系統整體規劃之研究 (2)Collect the actual flooding information for the selected area, and build-up the relationship between the amount of precipitation and the depth of flooding. To compare the flooding depth, road surface elevation, and the importance of the road, analysis the sticking points causing disaster relief block. (3)Process flooding simulation analysis for different rainfalls through the method of GIS overlay analysis. By this way, it is to identify the vulnerable flooding blocks for the comparison with the information mentioned in point 2. (4)Discuss. the. various. solutions to. relief road obstacles, consider. the. difficult factors of rescue equipment like boats, and propose the rescue strategy and the recommendations by local conditions.. 3.Findings in research This study have the following key findings: (1)Comparing domestic and international disaster prevention and rescue systems, as well as central and local disaster prevention and protection plan, it is found that. in disaster. mitigation, preparedness, response, recovery on four stages, the last three are more forcused in Taiwan. Meanwhile, disaster prevention system tends to disaster cause management. That is proposing the corresponding countermeasures for individual hazard reasons but leading disaster prevention personnel exhausted and disoriented when compound disasters occurring. To this end, this study proposes the concept of "disasters cause management, disaster orient management, and disaster result management", gethering with "gradually improvement" concepture in project management, to develop the framework for disaster prevention and resue system. (2)About the needs of urban flooding rescue, it is found that the overall weight bias disaster mitigation, display the current trend of disaster pevention and response.. XII.

(15) Abstract (3)Through interviews with 21 townships, it is found that in five years, the region severed flooding are concentrated in the southwest in Taiwan. The township outside this region did not face flooding so serious as flooding potential maps in the most recent years. It Shows that there is a certain degree of error between flood potential maps and real status of flooding. It is recommended that the Water Resources Agency to re-examine the basis for hydrological and physiographic conditions. (4)Through 21 townships interviews, it is found that there are some special acts for disaster prevention and rescue of local beside the general acts. It is worth to promote into the regional disaster prevention and rescue plan. (5)Through two seminars Tzu Chi Foundation and the Red Cross Society of the Republic of China (Taiwan), all of them emphasis connecting with each unit. before disaster,. reopening the power and communication system during disaster, ensuring drinking water and transforming victims to volunteers after disaster. The last one is very important and ought to be condisered into the planning of disaster prevention and rescue. (6)The reviewing precess of regional disaster prevention and rescue plan is proposed. It improves gradually to the causal relationship and order between chapters, external information, so that it could manage, maintain and update the entire plan systematically. (7)The plot style and content of regional evacuation asylum maps are different each other. It is recommended that the present study is the use of review processes, clarifying areas such map that content needs to be legible and clear information on the way to draw, providing urban people in flooded areas should land the disaster more powerful tools.. XIII.

(16) 都市淹水地區救援系統整體規劃之研究 4.The main suggestions Based on the findings, this study proposes the following specific recommendations. The following were immediately feasible recommendations, and medium-and long-term recommendations to be enumerated. (1)Immediately feasible recommendation: Review and renew the flood potential map. Authority: Water Resources Agency, Ministry of Economic Affairs Cosponsor: New Taipei City Hsichih District, Taipei City Nangang District, Taoyuan County Chungli City, Hsinchu County Xinfeng Township, Hsinchu City East District, Miaoli County Houlong Township, Chiayi City West District, Penghu County Makung City In this study, it is found that maps of flood potential for some villages and towns are not matching to in-situ flood region. It. suggests Water Resources Agency to re-check. the maps with relative units for the application. (2)Medium-and long-term recommendation: Renew the Local Flooding Disaster Prevention and Rescue Plan. Authority: Taichung City Government, Tainan City Government, Kaohsiung City Government Cosponsor: district offices of the jurisdiction area It is recommended that take into account the special request of flooding prevention and environment characteristics for decreasing the impact of disaster. In this study, information exchanging between local gavernments is suggested to accelerate the experience learning speed. (3)Medium-and long-term recommendation: Adjust the Central Basic Disaster Prevention and Rescue Plan. Authority: National Fire AgencyCosponsor. XIV.

(17) Abstract Cosponsor: None The Disaster Prevention and Rescue Plan is tend to disaster cause management. When complex disasters coming, it will makes the unit for disaster response in disorder. In this plan, we suggest to consider the management of the casues, the sources, and the results of flooding disaster, and to mark the responsibilities, processing and experience retaining of every parts.. XV.

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(19) 第一章. 第一章第一節. 緒論. 緒論. 研究緣起與背景壹、研究緣起. 2008 年卡玫基颱風造成西南部低窪與沿海地區嚴重淹水，如原台南縣的鹽水鎮、北門鄉、學甲鎮、下營鄉、佳里鎮與麻豆鎮等，許多地方水淹及胸，救難組織以各種方式將救難物資送入災區，以解居民飢饉。由於淹水深度因地因時而異，而運送物資的交通工具也需要因著淹水深度的變化而調整。一般而言，若淹水深度低於水利署淹水標準的 0.25m，則一般汽機車及行人皆可通行；若淹水深於 0.75m，則較建議採用輕便式船筏來輸運。但是淹水深度在 0.25m 至 0.75m 之間，上述兩類交通工具可能都不適用，反而成為災區進出的癥結。因此本研究將就容易淹水的區域，其淹水深度與救援道路路面高程及其重要性的疊合，探討該區救難進出的障礙癥結所在，並進一步討論如何克服此類問題，俾使淹水時期的救災作業順暢進行。然而歷經 2009 年莫拉克颱風之後，各地對於淹水災害的應變有進一步的體認與因應，加之災害防救法已經施行數年，各地亦發展出相應的對策與做法，都市淹水地區的因應，不再僅僅著重於災中的舉措，而是在平日減災、災前整備、災中應變、災後復原皆有所作為。如何在災害防救法相關法令規章的架構下，就都市淹水地區救援系統做一整體規劃的探討，為本研究所著重的一環。. 貳、研究內容 1.選擇台灣西南沿海地區(例如台南市鹽水、北門、學甲、下營、佳里與麻豆區等)區域進行研究分析。本部分在期中審查後，依審查意見修改為依據淹水潛勢圖，在各縣市中選出一鄉鎮市區進行訪談與分析。. 1.

(20) 都市淹水地區救援系統整體規劃之研究 2. 蒐集選定區域實際淹水資料，建立降雨量與淹水深度之關係模式，並配合淹水深度與救援道路路面高程及其通行之重要性資料，分析造成救災阻滯的癥結點。本部分依據期中審查及工作會議意見，修改為針對訪談結果進行分析，並綜整提出各訪談地區的做法及困難，以做為規劃之依據。 3. 透過地理資訊系統疊圖分析方法，進行不同降雨量之淹水模擬分析，找出研究區域內易淹水之區塊，並與 2.所得資訊相互比對。本部分在期中審查及工作會議中，變更為分析防災救援系統的各項因子，藉此做為探討不同地區在淹水救援方面的規劃參考。 4. 探討各種解決救援道路交通障礙癥結點的方式，並考量救難船筏器材使用困難之因素，提出因地制宜的救援策略建議。本部分在期中審查及工作會議中，變更為現行地區災害防救計畫，選擇示範區進行探討。. 參、預期目標 1. 建立淹水地區救援系統分析模式與流程，未來可推廣至各縣市分析使用，強化其於救災規劃上之應用。 2. 提供系統性蒐集都市淹水地區救援現況之方法。 3. 提出解決救災癥結點的方式及相關救援策略建議，可納入災害應變作業程序等相關規定加以規範。 4. 成果可提供地方政府在都市防災規劃、水利工程、下水道工程相關設施標準及法令參考。. 2.

(21) 第一章. 第二節. 緒論. 研究方法. 本研究所使用的研究方法如下：一、文獻探討針對與本研究有關的文獻及研究報告進行初步分析，探討重點在於針對我國災害防救相關法規、國內外災害防救體制、都市淹水地區救援需救探討等三項研究議題現有的作法進行背景瞭解、趨勢分析與未來做法初步研擬之依據。因此，文獻探討是本研究後續研究進行的基礎。二、深度訪談法與座談會深度訪談，又稱質性訪談，是一種帶有目的的對話（conversations with a purpose）。此類訪談法往往沒有預設問題的答案，問題是採用開放式的。又可區分為半結構式和非結構式的訪談，本研究屬於半結構式訪談。透過訪談研究，讓受訪對象提出精闢的相關議題。座談會是以公開場合方式，邀請相關對於在專業上有一定技術和成熟度進行請益，並使事情有效益的改正和優化。三、問卷與層級分析法本研究使用層級程序分析法(The Analytic Hierarchy Process，AHP) 來決定危險度、脆弱度與減災度之各項因子權重，而層級分析法 (Analytic hierarchy process，AHP)係由 Thomas L. Satty(美國匹茲堡大學教授)於 1971 年所研發出來的一套多目標決策方法，它主要應用在不確定(Uncertainty)情況下及具有多數評估準則的決策問題上(Saaty，1980)，最大的特色為利用層次分明的層級架構，將複雜且非結構性的問題系統化，可讓歧異、複雜、不確定之情況，增加評估的有效性與降低錯誤決策的風險。使用 AHP 方法可分析 (analytic)、層級架構(hierarchy)與整合決策者或評估決策者對於該層級架構之各部份的分析結果等，其具有簡化複雜問題、量化定性描述，同時能獲取多數專家學者之意見，在實務上頗具實用性。因此透過問卷設計，對相關領域的專家學者進行專家問卷調查，其分析結果利於訂定各因子權重值。. 3.

(22) 都市淹水地區救援系統整體規劃之研究. 第三節. 研究流程與說明. 在本研究初期，目標是設定在解決淹水不深不淺（深度介於 0.25m 至 0.75m）時救難物資的運送，一如研究緣起所述。隨著研究的進行，考量到淹水深度因時而變，也收集到水利署及建研所有關水災風險地圖等研究成果，以及目前水利署正在推動輔導的自主防災社區，使得本研究的目標不再只侷限在淹水時物資運送方案的探討，而更擴大至水災中救援系統整體規劃的考量。然而在期中審查會議及與全台各目標鄉鎮訪談、NGO 座談會後，從上述資訊思考本研究之內容，需滿足下列 4 項要求： 1.從淹水潛勢、洪災安全性指標、脆弱度與風險地圖，到自主防災社區的推廣，顯示人們對於災害的應對，已經由被動化為主動，由抗拒化為接受。然而現有的指標或災害防救計畫內容尚未將自主防災社區這一塊考慮進來，應加以考慮。 2.如何將在地的經驗，以及當地因應水災的最新做法，或者是自主防災社區的進展，真確地反應到地區災害防救計畫，成為都市淹水地區救援系統整體規劃的依據？ 3.藉由上述考量在地最新環境與人文現況，如何回饋到救援單位規劃與操作？ 4.如何將每年在地最新政策、措施及經驗，以系統化方式進行採集，並且納入救援單位規劃與操作？為此，本研究提出流程如圖 1-1。在該圖中，工作程序上可分為期中報告及期末報告兩個階段。期中報告階段主要以文獻回顧為主，特別針對水災風險與減災評估、都市防災規劃及都市水災救援體系這三個部分進行探討，並考量當地因應水災的因子，提出減災度與救援需求度的觀點，並依此設計問卷，做為各因子權重評估之依據。期末報告階段則以問卷分析及救援系統整規劃方法論為主，並針對一示範區進行探討。. 4.

(23) 第一章. 緒論. 都市淹水地區救援系統整體規劃之研究期初工作會議文獻回顧. 水災風險與減災評估. 都市防災規劃. 問卷設計. 都市水災救援體系. 訪談與座談規劃期中報告. 問卷填寫. 訪談進行. 座談會. 問卷分析. 訪談分析. 會後分析. 救援系統整體規劃方法論建立. 示範區檢討. 期末報告. 研究成果. 圖 1-1. 本計畫研究流程圖. （資料來源：本計畫彙整）. 5.

(24) 都市淹水地區救援系統整體規劃之研究. 第三節. 研究區域選定. 由於要探討都市淹水地區的救援系統，因此依據水利署公告之淹水潛勢圖，在各縣市中選擇一高淹水潛勢之鄉鎮市區，做為訪談及問卷對象，其目的在瞭解身為防救災指揮系統最前線的鄉鎮市區，對於都市淹水地區的做法，以及各自發展出來的因地制宜方式。此外，在國內非政府機構方面，則選擇慈濟公德會及中華民國紅十字會總會，除瞭解他們在國內的水災救援模式外，亦希望能夠取得他們在國際救援的實務經驗，以補足目前淹水災害僅侷限於國內視野之不足。研究區域臚列如表 1-1 所示。. 表 1-1 縣市／單位. 鄉鎮市區. 縣市／單位. 鄉鎮市區. 台東縣. 台東市. 南投縣. 南投市. 花蓮縣. 壽豐鄉. 彰化縣. 埔鹽鄉. 宜蘭縣. 礁溪鄉. 雲林縣. 大埤鄉. 基隆市. 仁愛區. 嘉義縣. 東石鄉. 新北市. 汐止區. 嘉義市. 西區. 台北市. 南港區. 台南市. 麻豆區. 桃園縣. 中壢市. 高雄市. 岡山區. 新竹縣. 新豐鄉. 屏東縣. 林邊鄉. 新竹市. 東區. 澎湖縣. 馬公市. 苗栗縣. 後龍鎮. 慈濟功德會. -. 南屯區. 中華民國紅十字會總會. -. 台中市. 6. 本研究之研究區域及單位. 沙鹿區.

(25) 第二章. 第二章. 災害防救文獻探討. 第一節. 國內災害防救法規. 災害防救文獻探討. 壹、災害防救法規沿革災害防救法規的開端始於民國 80 年初，爾後歷經賀伯颱風、九二一地震、象神納莉風災乃至於近期的莫拉克、凡那比風災，其間因著實際執行累積的經驗不斷修正，以至於現今的規模。以下將各階段的法規沿革逐一說明（蕭全政等(2010)）：一、災害防救方案為健全災害防救法令及體系，強化災害預防及相關措施，有效執行災害搶救及善後處理，並加強災害教育宣導，以提昇全民之災害應變能力，減輕災害損失，保障全民生命財產保全，爰依據 83 年 1 月 20 日行政院第 2366 次會議院長指示，訂頒「災害防救方案」，開啟我國災害防救新紀元。. 二、國家型科技計畫推動要點民國 85 年，台灣北部與中部地區因賀伯颱風豪雨，造成嚴重災情，同時引起國家對災防研究之重視，因此行政院國家科學委員會於 86 年 3 月 5 日通過「國家型科技計畫推動要點」，隨即展開規劃工作，制定「防災國家型科技計畫」，並設置防颱組（氣象、防洪、土石流）、防震組、災害防救體系組 3 部分。任務包括災害潛勢分析、災害危險度評估、土地利用規劃、規範和標準之制定、防災減災計畫之擬定、防災減災組織之建立、防災減災科技之應用、大眾防災教育之普及、財稅誘因和保險之提供、及防災救災績效之評量等。整體觀察，此一科技計畫之基本目標是在降低人民與社會的災害風險，而其主要任務在為防災救災業務奠定良好科技基礎；同時，擬定防災、減災對策之研究發展及整合協調各相關部會之災害防救資源等二大任務（馬士元 (2002)）。. 7.

(26) 都市淹水地區救援系統整體規劃之研究三、因應九二一地震後重建所發布之相關法令九二一大地震為 20 世紀末期台灣傷亡損失最嚴重之天然災害，其發生時間為 88 年 9 月 21 日凌晨 1 時 47 分 15.9 秒，震央位於北緯 23.85 度、東經 120.82 度、即在日月潭西偏南方 9.2 公里處 (在 97 年已更正為南投魚池地震站西南方 7.0 公里)，也就是位於台灣南投縣集集鎮，震源深度 8.0 公里，芮氏規模達 7.3。整體以觀，我國為因應九二一大地震之重建，共頒布 179 部相關法律或行政命令，以復原重建殘破家園。但截至 89 年災害防救法頒布之前，我國並未有一部完整法律以規範自然災害發生後，同層級或不同層級間行政機關合作救災之法律，更遑論具管轄權限之中央級行政機關。在九二一震災發生前，我國僅有「災害防救方案」與散見於各機關管轄下單獨之行政法規，且因應災害之主體多以消防原有之救災救護體系為主，尚未建構災害防救體系。在面對九二一此等嚴重之天然災害時，當時政府僅能發布緊急命令及相關法規法命，以資對應。. 四、災害防救法制定後到莫拉克風災當時之災防法制狀況災害防救法於通過施行後至莫拉克八八風災發生前，分別於 91 年 5 月 29 日及 97 年 5 月 14 日共歷經兩次修正，建構出我國現行由中央政府及地方政府所組成之災害防救體制，簡述如下： 1.民國 89 年 7 月 19 日公布施行鑑於九二一地震時災害防救法法制不足，我國參考日本災害對策基本法及美國史塔佛法案等相關法案，在 89 年通過災害防救法。全法共計 8 章、52 條條文，內容包括：第一章「總則」、第二章「災害防救組織」、第三章「災害防救計畫」、第四章「災害預防」、第五章「災害應變措施」、第六章「災後復原重建」、第七章「罰則」、以及第八章「附則」。透過相關政府單位. 8.

(27) 第二章. 災害防救文獻探討. 之水帄及垂直分工，建立含括減災、整備、應變及復原重建等各階段之全面性災害防救體制。 2.民國 91 年 5 月 29 日修正第一次修正案於 91 年通過，此次修正增列第 39-1 條，關於違反規定致遭遇危難之受救者，災害搜救中心得就搜救所需費用請求支付之規定。 3.民國 97 年 5 月 14 日修正前次修正之後，歷經八掌溪事件、數次風災、空難、火災及地震等重大災害；為保障人民生命財產保全，強化各級政府災害防救事務，我國通過第二次修正案，主要修正重點包括： (1)災害種類增列「礦災」與「森林火災」，並指定其中央災害防救業務主管機關。 (2)修正各級政府應負責減災事項，增列授權訂定災害潛勢資料公開等相關辦法之依據。 (3)增列地方政府得勸告或強制除去對災害防救有影響之設備或物件等相關規定。 (4)增列授權訂定有關危險建築物緊急評估之相關規定。 (5)強化各級政府災害應變中心指揮官之權責實施作為。 (6)增列各級政府災後復原重建事項之實施作為。 (7)增訂各級政府得簡化行政程序之相關規定。 (8)增訂中央政府對地方政府之補助機制。五、莫拉克風災後迄今之災防法制狀況 98 年莫拉克颱風侵襲台灣，所造成之八八風災是為災害防救法施行以來最嚴重災害，除了傷害人民生命及財產之安全以外，更曝露出當時災害防救體制. 之諸多缺失，因而引發 99 年 2 次修正，其重點如下：. 9.

(28) 都市淹水地區救援系統整體規劃之研究 1.民國 99 年 1 月 27 日修正此次修正係依據立法委員提案增訂第 47 之 1 條，規定人民因災害而失蹤時，檢察機關得依職權或應為繼承之人之聲請，經詳實調查後，有事實足認其確已因災死亡而未發現其屍體者，核發死亡證明書。 2.民國 99 年 8 月 4 日修正此次修正之重點在於： (1)強化地方政府應負責地方災害防救事項。 (2)調整中央政府及地方政府之災害防救組織架構。 (3)增訂行政院每年應將災害防救白皮書送交立法院。 (4)增訂劃定防救災微波通信傳輸障礙防止區域等規定。 (5)增訂異地設置備援應變中心。 (6)強化國軍主動支援救災機制。 (7)修改用詞以保障身心障礙者權益。. 貳、現行災害防救體制一、災害防救行政組織我國災害防救組織之架構，基本上係參考日本在民國 90 年以前所運用之災害防救行政組織之架構，採用所謂「災因」管理之體制。亦即，在中央層級區別不同災害之業務主管機關。此外，亦參考日本中央防災會議之模式，設立中央災害防救會報；於行政院下，設立災害防救委員會；另外，以內政部作為災害防救法主管機關，其下並設災害防救署為災害防救業務執行機關。此外，於地方災防體系亦設置類似之會報，並區分不同災害業務主管機關及災害防救法地方主管機關等。茲以此架構，分別介紹中央與地方政府之災害防救行政組織。. 10.

(29) 第二章. 災害防救文獻探討. 1.中央層級 (1)中央災害防救會報依據災害防救法第 6 條之規定，行政院設置中央災害防救會報。其主要承擔下列任務。簡言之，其方向乃涉及整體災害防救政策之「核定」工作。 a.決定災害防救之基本方針。 b.核定災害防救基本計畫及中央災害防救業務主管機關之災害防救業務計畫。 c.核定重要災害防救政策與措施。 d.核定全國緊急災害之應變措施。 e.督導、考核中央及直轄市、縣（市）災害防救相關事項。 f.其他依法令所規定事項。莫拉克八八風災後，政府為強化中央災害防救會報之能力，於 98 年 11 月 6 日修改中央災害防救會報設置要點之內容，新增行政院災害防救辦公室，作為其幕僚機構。並於 98 年 11 月 19 日行政院院會通過之災害防救法修正草案中，規劃將該災害防救辦公室獨立出來，成為一類似 FEMA 之整合型災害防救行政組織，負責協調整合跨部會救災之工作。 (2)中央災害防救委員會及行政院災害防救辦公室依據舊版災害防救法第 7 條第 2 項，為執行中央災害防救會報核定之災害防救政策，推動重大災害防救任務與措施，設置行政院設災害防救委員會。八八莫拉克水災後重新檢討此一組織，依據 98 年行政院版之災害防救法修正草案，其認為由於該組織之功能與執掌，與中央災害防救會報有諸多重疊之處，故規劃將該委員會整併入中央災害防救會報中；並另外成立專責之行政院災害防救辦公室。然而經立法院朝野黨團協商後， 11.

(30) 都市淹水地區救援系統整體規劃之研究最後決定將行政院災害防救委員會改為中央災害防救委員會，並設行政院災害防救辦公室負責辦理會報及委員會之相關業務，嗣經總統於 99 年 8 月 4 日公布部分修正條文。如此，是否可有效避免原先會報與委員會業務重疊，疊床架屋之現象，值得進一步觀察其實際運作與分工。 (3)內政部及災害防救署依據災害防救法第 4 條，內政部為災害防救法之中央主管機關。在八八莫拉克水災後，99 年 8 月 4 日修正公布之災害防救法第 7 條業明定：「內政部災害防救署執行災害防救任務」，內政部消防署將轉型為「內政部災害防救署」，以強化執行災害防救業務。 (4)中央災害防救業務主管機關中央災害防救業務主管機關，乃災因管理體制下之行政組織架構。亦即，區別災害之不同，由不同中央主管機關負責相關災害之預防、應變及復原重建之分散型架構。與之相對者，乃美國 FEMA 或日本防災擔當之整合型災害管理體制。依據災害防救法第 3 條，我國不同中央災害業務主管機關所負責之災害類型如表 2-1 所示。. 表 2-1. 中央災害業務主管機關所負責之災害類型. 中央災害防救業務主管. 主管災害. 內政部. 風災、震災、火災、爆炸災害。. 經濟部. 水災、旱災、公用氣體與油料管線、輸電線路災害、礦災。. 行政院農業委員會交通部行政院環境保護署其他災害. 12. 寒害、土石流災害、森林火災空難、海難、陸上交通事故毒性化學物質災害依法律規定或由中央災害防救會報指定之中央災害防救業務主管機關。（如輻射災害、生物病原災害）.

(31) 第二章. 災害防救文獻探討. (5)中央災害應變中心及重建推動委員會依據災害防救法第 13 條之規定，重大災害發生或有發生之虞時，中央災害防救業務主管機關首長應視災害之規模、性質、災情、影響層面及緊急應變措施等狀況，決定中央災害應變中心開設時機及其分級。此組織，為應變及初期復原重建階段，相當重要之組織機制。此外，為執. 行災後復原重建，中央政府依據災害防救法第 37 條之規定，亦可設置重建推動委員會。此兩組織，乃針對特別階段需求而設置之特殊任務編組。 2.地方層級基本上，地方層級之災害管理行政組織，採用與中央政府類似與對應之體制。包括： (1)會報：第二級直轄市縣市政府之災害防救會報、第三級鄉鎮市公所之災害防救會報。 (2)災害防救法地方主管機關：為直轄市、縣市政府。 (3)地方災害防救業務主管機關：第二、三級政府亦仿照中央之架構，分別責成所屬業務相關機關、單位擔任。 (4)災害應變中心與重建推動委員會。不過必須注意的是，第二、三級政府之災害防救體制，仍與中央有下列重要差異： (1)為處理會報核定之相關災害防救事務，中央設置有行政院災害防救委員會或內政部消防及災害防救署作為執行災害防救政策之機關。相對而言，災害防救法僅要求二級設置專責單位（災防法第 9 條第 2 項：「為處理直轄市、縣 (市) 災害防救會報事務，直轄市、縣 (市) 政府應設專責單位辦理。」）；第三級應指定單位辦理（災害防救法第 11 條第 2 項：「為處理鄉 (鎮、市) 災害防救會報事務，鄉 (鎮、市) 長應指定單位辦理。」）。目前實務，大多縣市主要由消防局負責，如新北市；僅台北市 13.

(32) 都市淹水地區救援系統整體規劃之研究有設置災害防救中心。而第三級政府也大多由公所內相關民政單位兼辦。第三級之平時，只著重在定期舉辦之「會報」，而與中央設置有較為專責部會之模式較不同。 (2)災害防救業務主管機關：雖然中央及地方防災體系均設有災害防救業務主管機關，不過實際負責之單位，依地方組織編制不同，仍與中央有些微差異，而各縣市彼此之間亦有些許差異。二、災害防救計畫為統籌並規劃災害防救之事務，災害防救法要求各級政府，需擬定相關之災害防救計畫。 1.中央層級 (1)災害防救基本計畫中央層級最重要之災害防救計畫，乃「災害防救基本計畫」。依據災害防救法第 2 條第 4 款，該計畫係由中央災害防救會報核定之全國性災害防救計畫。中央災害防救業務主管機關、公用事業，依據該計畫，進一步擬定「災害防救業務計畫」（災害防救法第 19 條：公共事業應依災害防救基本計畫擬訂災害防救業務計畫，送請中央目的事業主管機關核定。中央災害防救業務主管機關應依災害防救基本計畫，就其主管災害防救事項，擬訂災害防救業務計畫，報請中央災害防救會報核定後實施。）；第二、三級政府再依據該基本計畫及災害防救業務計畫分別擬訂其「地區災害防救計畫」（災害防救法第 20 條：直轄市、縣 (市) 災害防救會報執行單位應依災害防救基本計畫、相關災害防救業務計畫及地區災害潛勢特性，擬訂地區災害防救計畫，經各該災害防救會報核定後實施，並報中央災害防救會報備查。前項直轄市、縣 (市) 地區災害防救計畫不得牴觸災害防救基本計畫及相關災害防救業務計畫。鄉 (鎮、市) 公所應依上級災害防救計畫及地區災害潛勢特性，擬訂地區災害防救計畫，經各該災害防救會報核定後實施，並報所屬上級災害防救會報備查。前項鄉. 14.

(33) 第二章. 災害防救文獻探討. (鎮、市) 地區災害防救計畫，不得牴觸上級災害防救計畫。）。依據災害防救法第 18 條，災害防救基本計畫之內容包括： a.整體性之長期災害防救計畫。 b.災害防救業務計畫及地區災害防救計畫之重點事項。 c.其他中央災害防救會報認為有必要之事項。相關災害防救計畫中，均需包括各災害防救階段之事項，包括： a.災害預防相關事項 b.災害緊急應變對策相關事項 c.災後復原重建相關事項。現行中央災害防救基本計畫共分 13 編，依據不同災害之預防、應變、復原重建階段，其架構如表 2-2 所示。 (2)災害防救業務計畫依據災害防救法第 19 條之規定，公用事業與中央災害防救業務主管機關均需依據基本計畫，擬定其災害防救業務計畫。依據此一規定，公用事業，台電與中油，分別擬定相關業務計畫。此外，各中央災害防救業務主管機關，內政部、經濟部、交通部、農委會、環保署、行政院原子能委員會、衛生署，亦就其主管之災害業務，制訂進一步之業務計畫。相關計畫，如表 2-3 所示：. 15.

(34) 都市淹水地區救援系統整體規劃之研究. 表 2-2 第一編總則第一章緣起與依據第二章目標與方針第三章架構與內容第四章擬訂與使用原則第二編風災與水災防救對策第一章災害預防第二章災害緊急應變第三章災後復原重建第三編震災災害防救對策第一章災害預防第二章災害緊急應變第三章災後復原重建第四章海嘯災害防救對策第四編空難災害防救對策第一章災害預防第二章災害緊急應變第三章復原重建第四章附則第五編海難災害防救對策第一章災害預防第二章災害應變第三章災後復原重建第六編重大陸上交通事故防救對策第一章災害預防第二章災害緊急應變第三章災後復原重建. 16. 中央災害防救基本計畫之架構表第七編森林火災防救對策第一章災害預防第二章災害緊急應變第三章災後復原重建第八編毒性化學物質災害防救對策第一章災害預防第二章災害緊急應變第三章災後復原重建第四章附則第九編生物病原災害防救對策第一章災害預防第二章災害緊急應變第三章災後復原重建第十編輻射災害防救對策第一章災害預防第二章災害緊急應變第三章災後復原重建第十一編其他災害防救共通對策第一章災害預防第二章災害緊急應變第十二編災害防救業務計畫及地區災害防救計畫之重點事項第一章總則相關事項第二章災害預防相關事項第三章災害緊急應變對策相關事項第四章災後復原重建相關事項第十三編計畫實施.

(35) 第二章. 表 2-3. 災害防救文獻探討. 部會災害防救業務主管機關之災害防救業務計畫彙整表. 主管機關內政部. 經濟部. 交通部. 農委會環保署行政院原子能委員會衛生署. 災害防救業務計畫風災災害防救業務計畫震災災害防救業務計畫重大火災災害業務防救計畫爆炸災害災害防救業務計畫旱災災害防救業務計畫水災災害防救業務計畫礦災災害防救業務計畫公用氣體與油料管線、輸電線路災害防救業務計畫海難災害防救業務計畫空難災害防救業務計畫陸上交通事故災害防救業務計畫土石流災害防救業務計畫森林火災災害防救業務計畫寒害災害防救業務計畫毒性化學物質災害防救業務計畫輻射災害防救業務計畫生物病原災害防救業務計畫. 2.地方層級之地區災害防救計畫依據災害防救法第 20 條第 1 項及第 3 項，第二級與第三級政府應依據前述之基本計畫及業務計畫，考量地區之特性，擬定地區災害防救計畫，其架構與中央災害基本防救計畫相似，可依各地之特色酌予刪減。 (1)直轄市、縣（市）政府之地區災害防救計畫基本上各縣市政府規範災害之內容可以說是大致相同，但會針對區域內之特色，例如台北 101 大樓及藍色公路等。以台北市的地區災害防救計畫為例，其第二篇為颱洪災害，其各章內容架構如表 2-4 所示，除第一章第一節第壹小節的次節內容為「災害規模設定」、「淹水潛勢分析與運用原則」、「境況模擬」、「推估可能損失」外，其餘皆以「工作要項」及「對策與措施」來逐一闡述各需求之項目與內容。. 17.

(36) 都市淹水地區救援系統整體規劃之研究縱觀整個地區防救計畫，其內容相當豐富，亦考慮到絕大部分的情況，以及衍生性災害。然而仍然有 4 個問題需要克服： a.考慮項目與情況多，日後在內容與資料的維護上是個挑戰，雖然在第一篇「總則」中有提及應逐年修正，但並沒有制定計畫書本身的維護與更新標準作業流程。 b.在這麼多的考慮項目中，如何確認皆依計畫執行？雖然在第九篇「地區災害防救計畫執行評估機制」有提及評核機制與流程，但是在計畫書中所述者，多半為通則或原則式的寫法，面臨時際情況時，仍然有許多因人而異的判斷及做法，或有兩可的情形。縱使判斷正確，仍可能使判斷者因公務員身份而承受莫名的壓力，在反應上亦會有延遲情形。 c.全本計畫除第一篇「總則」及第九篇「地區災害防救計畫執行評估機制」外，其餘篇章皆在論述個別災害，而這些敘述中彼此多有重複重疊，甚至有杆格的情形。同時在都市地區，複合型災害越來越常見，此類災害並不是計畫中所提的次災害，而是有可能在主要災害發生之後的，在未知時間且未知地點的情況下，發生一連串的衍生性災害。這是災害防救計畫書中應加強之處。 d.計畫書內容多以文字呈現，缺少容易閱讀（如圖表化、流程化）及索引的編排方式。此外，並無定義「專門用詞」或「術語」，在溝通上將容易造成認知落差及傳遞的遲滯。 (2)鄉（鎮市）之地區災害防救計畫第三級政府亦需依據災害防救法，研擬地區災害防救計畫。本處以高雄市湖內區地區災害防救計畫為例，其第二篇為颱洪災害，其各章內容架構如表 2-5 所示。不過與第二級政府詳細之計畫相較，第三級政府所研擬之計畫，雖然架構不需如第二級政府如此詳細，可因當地情況酌予減量，但在內容上，尤其是對於第一線的執行方式，應較第二級政府更為清晰、實際且可行，然而大部分內容不及第二級政府之計畫，顯得相 18.

(37) 第二章. 災害防救文獻探討. 當概略及粗糙。同時在第二級政府計畫書中所有的問題，在第三級政府中同樣存在甚至更嚴重。由於鄉鎮市區公所的人力有限，縣市政府的監督能量亦不足，如何使該計畫書更完詳盡完善，是一個需要探討的課題。. 表 2-4. 地區災害防救計畫之颱洪災害架構（以台北市為例）. 章名. 節名. 小節. 災害規模設定. 第一章減災計畫. 第二章. 颱洪災害資料庫的建置與管理資料應用及分享災害防救資料庫與資訊通訊系統資訊通訊系統之建立防救災決策支援系統之建立防災資訊網之建置觀測系統建立監測、預報及預警系統之建立預報及預警系統災害潛勢地區劃定與管理土地減災利用與管理疏散與避難空間的確保土地使用規劃管理都市防災規劃都市防災規劃總合治水對策規劃重要建物設施防洪排水工程與設施重要建物設施設施及建築物之減災與補強對策交通設施維生管線其他火災疫情次災害之防止廢棄物處置與回收危險建築物與設施處置組織與運作機制疏散、通報、資訊相關法令研修訂定支援、緊急動員水災防治其他防災普教落實中小學生之防災普及教育災害應變計畫及標準作業程序之計畫及標準作業程序研修訂定 19.

(38) 都市淹水地區救援系統整體規劃之研究章名整備計畫. 節名研訂. 搶救設備整備救濟、救急物資整備災害防救人員動員系統災害防救人員之整備編組災害防救人員整備社區與企業災害防救能力之整合社區與企業災害防救能力強化與強化社區與企業災害防救能力之整合年度整合演習區域應變演習業務單位演習演習訓練與民眾防災宣導專業技能訓練一般訓練颱洪災害宣導公共設施檢修防洪排水設施之檢修各級災害應變中心設置各級災害應變中心之設置規劃各級災害應變中心規劃避難場所與設施的設置避難場所與設施之設置管理避難場所與設施的管理統合調派支援相互支援協議之訂定協議互相支援自動發起支援避難救災路徑規劃及設定災害應變醫療資源整備緊急醫療整備規劃緊急醫療救護站之設置及整備緊急應變小組之成立與運作區災害應變中心之成立市災害應變中心之成立各級災害應變中心之設立與運作災害發生前之運作災害發生時之運作災害發生後之運作資訊蒐集與處理資訊蒐集、分析研判與通報災情資訊通報機制警戒區域劃設與安全維護交通管制受災區域管理與管制運輸對策障礙物處置對策災害現場人員車輛之派遣跨縣市支援緊急動員與人命搜救國軍支援民間支援災害應變資源整備. 第三章應變計畫. 20. 小節.

(39) 第二章章名. 第四章復建計畫. 節名. 災害防救文獻探討小節. 避難疏散的通知避難疏散作業方式避難引導疏散及緊急安置受災區域之民眾輸運及運輸器材規劃緊急安置計畫跨縣市安置計畫急難救助作業之執行災害救助金發放原則急難救助及後續醫療急難救助之支援受理後續醫療維生應急與生活必需品之調度供維生應急物資供給應通訊維生管線搶險災情發布與媒體聯繫災情發布與媒體聯繫平時減災與防救災電台功能發揮罹難者相驗罹難者處置罹難者處理國軍支援災情勘查與管理災情勘查與緊急處理災情狀況緊急處理稅捐之減免或緩徵災後復建必要財政因應措施受颱洪災害市民之負擔減輕金融措施災後復建政策之宣導與輔導災民慰助及補助措施受災證明書及災害救助金之核發捐款及捐贈物資之分配與管理災民生活安置災區防疫災後環境復原廢棄物清運災害後環境污染防治防洪排水設施復建基礎與公共設施復建道路、橋梁及社區邊坡之復建產業復原產業復原與振興產業振興受災民眾生活復建之協助受災民眾心理醫療及生活復建衛生保健、防疫及心理輔導. 21.

(40) 都市淹水地區救援系統整體規劃之研究. 表 2-5. 災害防救計畫之風水災害架構（以高雄市湖內區為例）. 章名. 節名. 小節. 災害規模設定災害防救資料庫與資訊通訊系統. 資料庫的建置與管理資料應用及分享資訊通訊系統之建立. 監測、預報及預警系統之建立土地使用減災工具. 災害潛勢地區之劃定土地使用規劃管理. 相關法令研修訂定災害防救意識提升及知識之推廣災害防救人員培訓火災疫情二次災害之防止廢棄物處置與回收危險建築物與設施處置防洪工程與設施坡地工程與設施設施、設備減災與補強對策道路與橋樑設施維生管線蒐集歷年各類災例調查、分析蒐集歷年各類災例調查、分析與災災害潛勢分析害潛勢分析、災害危險地區之劃定災害危險地區之劃定災害應變計畫及標準作業程序之研訂搶救設備整備災害應變資源整備救濟、救急物資整備災害防救人員動員系統災害防救人員之整備編組災害防救人員整備社區與企業災害防救能力之整合與強化年度整合演習區域應變演習業務單位演習演習訓練與宣導專業技能訓練一般訓練災害災害宣導設施、設備之檢修避難場所與設施之設置管理避難救災路徑規劃及設定建置避難救災路徑圖災害防救人員培訓與教育第一章減災計畫. 第二章整備計畫. 22.

(41) 第二章章名. 節名. 災害應變中心之設置規劃與運作. 相互支援協議之訂定. 災害防救文獻探討. 小節研擬防救災道路劃設準則及依據替代路徑之規劃及設定災害應變中心成立時機區災害應變中心各編組單位區災害應變中心各任務編組職掌前進指揮所應變中心設置、縮小編組及撤除原則災害應變中心規劃災害級數判別跨區支援區別順序及跨區緊急支援程序其他. 緊急醫療整備災害應變中心之設立與運作資訊蒐集、分析研判與通報災區管理與管制. 緊急動員. 第三章應變計畫. 避難引導疏散及緊急安置. 急難救助及後續醫療. 緊急應變小組之成立與運作成立區級災害應變中心資訊蒐集與處理災情資訊通報機制警戒區域劃設執行交通管制安全維護及警戒災害現場人、車輛之派遣跨區支援之申請及調度國軍支援申請及調度民間支援避難疏散的通知避難疏散作業方式受災區域之民眾輸運及運輸工具緊急收容安置計畫急難救助作業之執行災害救助金之支援管理醫療救助作業之執行醫療救助之支援管理後續醫療. 物資調度供應提供民眾災情資訊罹難者處置災情勘查與緊急處理. 災情發佈與媒體聯繫災情之諮詢罹難者相驗罹難者處理災情勘查與彙整緊急處理 23.

(42) 都市淹水地區救援系統整體規劃之研究章名. 節名停班停課標準及發布程序. 災民慰助及補助措施. 災民安置. 第四章復建計畫. 小節停止辦公及上課之基準發布程序災後復建政策之宣導與輔導受災程度鑑定及證明善後救助金核發捐款及捐贈物資之分配與管理災害受損建築物調查及處理受災戶住屋毀損達不堪居住程度之認定標準受損建築物處置受災民眾生活安置. 災後復建必要財政因應措施災害受損地區清查與評估災後環境復原設備設施之復原重建. 災後環境清疏災後消毒防疫及監測災區衛生保健防洪排水設備維護與宣導復原重建工程. 產業復原與振興災民心理醫療與生活復建. 辦理災情勘查彙整成立聯合服務中心「單一窗口」環境衛生保健與防疫. (3)防災體系之間關聯性總體言之，災害防救法中災害防救行政組織與相關計畫之關係，可整理如圖 2-1 所示。. 24.

(43) 第二章. 圖 2-1. 災害防救文獻探討. 我國災害防救體系運作情形示意圖（吳俊鴻(2002)）. 3.災害防救各階段之規範 (1)災害預防在災害防救法中，將災害預防，分成減災與整備兩階段。相關災害預防之事務，主要規定於相關之災害防救計畫中，並由各級政府之災害防救會報（或相關委員會、災害防救業務主管機關等）督導執行。. 25.

(44) 都市淹水地區救援系統整體規劃之研究 a.減災階段在減災階段，相關事務之主要負責之單位，分為「各級政府」、「中央災害防救業務主管機關」、「公共事業」。其分工如表 2-6：. 表 2-6 負責主體. 各級政府. 公共事業中央災害防救業務主管機關. 各主要機關在減災事務之分工. 業務內涵及相關條文內容各級政府平時應依權責實施下列減災事項：一、災害防救計畫之擬訂、經費編列、執行及檢討。二、災害防救教育、訓練及觀念宣導。三、災害防救科技之研發或應用。四、治山、防洪及其他國土保全。五、老舊建築物、重要公共建築物與災害防救設施、設備之檢查、補強、維護及都市災害防救機能之改善。六、災害防救上必要之氣象、地質、水文與其他相關資料之觀測、蒐集、分析及建置。七、災害潛勢、危險度、境況模擬與風險評估之調查分析，及適時公布其結果。八、地方政府及公共事業有關災害防救相互支援協定之訂定。九、災害防救團體、災害防救志願組織之促進、輔導、協助及獎勵。十、災害保險之規劃及推動。十一、有關弱勢族群災害防救援助必要事項。十二、災害防救資訊網路之建立、交流及國際合作。十三、其他減災相關事項。前項所定減災事項，各級政府應依權責列入各該災害防救計畫。各級政府及相關公共事業應置專職人員，執行災害預防各項工作。公共事業應依其災害防救業務計畫，實施有關減災事項。各級政府及相關公共事業應置專職人員，執行災害預防各項工作。第一項第七款有關災害潛勢之公開資料種類、區域、作業程序及其他相關事項之辦法，由各中央災害防救業務主管機關定之。. (2)災害應變在緊急應變階段，如前所述，最重要者，乃各級政府相關緊急應變中心（或緊急應變小組）之設立。由其負責相關緊急應變事務之執行。負責執行相關事務之單位眾多，包括下列單位。詳細分工如表 2-7 所示： a.各級政府 b.消防或警察單位、村 (里) 長或村 (里) 幹事。. 26.

(45) 第二章. 災害防救文獻探討. c.公共事業 d.內政部 e.災害應變中心 f.鄉鎮市公所 g.直轄市縣市政府 h.中央災害防救業務主管機關. 表 2-7. 各主要機關在災害應變階段之職責及分工(1/3). 負責主體業務內涵及相關條文之內容消防或警察單民眾發現災害或有發生災害之虞時，應即主動通報消防或警察單位、村 (里) 長位、村 (里) 長或或村 (里) 幹事。村 (里) 幹事。前項之受理單位或人員接受災情通報後，應迅速採用必要之措施。一、災害警報之發布、傳遞、應變戒備、人員疏散、搶救、避難之勸告、災情蒐集及損失查報。二、警戒區域劃設、交通管制、秩序維持及犯罪防治。三、消防、防汛及其他應變措施。四、受災民眾臨時收容、社會救助及弱勢族群特殊保護措施。五、受災兒童及少年、學生之應急照顧。六、危險物品設施及設備之應變處理。七、傳染病防治、廢棄物處理、環境消毒、食品衛生檢驗及其他衛生事項。八、搜救、緊急醫療救護及運送。九、協助相驗、處理罹難者屍體、遺物。十、民生物資與飲用水之供應及分配。十一、水利、農業設施等災害防備及搶修。十二、鐵路、道路、橋樑、大眾運輸、航空站、港埠、公用氣體與油料管線、各級政府輸電線路、電信、自來水及農漁業等公共設施之搶修。十三、危險建築物之緊急評估。十四、漂流物、沈沒品及其他救出物品之保管、處理。十五、災害應變過程完整記錄。十六、其他災害應變及防止擴大事項。前項災害應變措施事項，各級政府應依權責列入各該災害防救計畫。各級政府及公共事業發現、獲知災害或有發生災害之虞時，應主動蒐集、傳達相關災情並迅速採用必要之處置。各級政府為實施第27條第1項及前條第1項所定事項，對於救災所需必要物資之製造、運輸、販賣、保管、倉儲業者，得徵用、徵購或命其保管。為執行依前項規定作成之處分，得派遣攜有證明文件之人員進入業者營業場所或物資所在處所檢查。. 27.

(46) 都市淹水地區救援系統整體規劃之研究. 表 2-7 負責主體公共事業. 內政部. 災害應變中心. 鄉鎮市公所. 28. 各主要機關在災害應變階段之職責及分工(2/3). 業務內涵及相關條文之內容公共事業應依其災害防救業務計畫，實施有關災害應變事項。各級政府及公共事業發現、獲知災害或有發生災害之虞時，應主動蒐集、傳達相關災情並迅速採用必要之處置。第1項第13款有關危險建築物緊急評估之適用災害種類、實施時機、處理人員、程序、危險標誌之張貼、解除及其他相關事項之辦法，由內政部定之。違反前項第2款、第3款規定致遭遇危難，並由各級災害應變中心進行搜救而獲救者，各級政府得就搜救所生費用，以書面命獲救者或可歸責之業者繬納；其費用之計算、分擔、作業程序及其他應遵行事項之辦法，由內政部定之。第1項第6款所定民防團隊、災害防救團體及災害防救志願組織之編組、訓練、協助救災及其他應遵行事項之辦法，由內政部定之。各級災害應變中心成立後，參與編組機關首長應依規定親自或指派權責人員進駐，執行災害應變工作，並由災害應變中心指揮官負責指揮、協調與整合。各級災害應變中心應有固定之運作處所，充實災害防救設備並作定期演練。各級政府成立災害應變中心後，指揮官於災害應變範圍內，依其權責分別實施下列事項，並以各級政府名義為之：一、緊急應變措施之宣示、發布及執行。二、劃定警戒區域，製發臨時通行證，限制或禁止人民進入或命其離去。三、指定道路區間、水域、空域高度，限制或禁止車輛、船舶或航空器之通行。四、徵調相關專門職業、技術人員及所徵用物資之操作人員協助救災。五、徵用、徵購民間搜救犬、救災機具、車輛、船舶或航空器等裝備、土地、水權、建築物、工作物。六、指揮、督導、協調國軍、消防、警察、相關政府機關、公共事業、民防團隊、災害防救團體及災害防救志願組織執行救災工作。七、危險建築物、工作物之拆除及災害現場障礙物之移除。八、優先使用傳播媒體與通訊設備，蒐集及傳播災情與緊急應變相關資訊。九、國外救災組織來臺協助救災之申請、接待、責任災區分配及協調聯繫。十、災情之彙整、統計、陳報及評估。十一、其他必要之應變處置。鄉 (鎮、市) 公所無法因應災害處理時，縣 (市) 政府應主動派員協助，或依鄉 (鎮、市) 公所之請求，指派協調人員提供支援協助。直轄市、縣 (市) 政府無法因應災害處理時，該災害之中央災害防救業務主管機關應主動派員協助，或依直轄市、縣 (市) 政府之請求，指派協調人員提供支援協助。前二項支援協助項目及程序，分由各中央災害防救業務主管機關、縣 (市) 政府定之。直轄市、縣 (市) 政府及中央災害防救業務主管機關，無法因應災害處理時，得申請國軍支援，其辦法由內政部會同有關部會定之。.

(47) 第二章. 表 2-7 負責主體. 直轄市縣市政府. 中央災害防救業務主管機關. 災害防救文獻探討. 各主要機關在災害應變階段之職責及分工(3/3). 業務內涵及相關條文之內容鄉 (鎮、市) 公所無法因應災害處理時，縣 (市) 政府應主動派員協助，或依鄉 (鎮、市) 公所之請求，指派協調人員提供支援協助。直轄市、縣 (市) 政府無法因應災害處理時，該災害之中央災害防救業務主管機關應主動派員協助，或依直轄市、縣 (市) 政府之請求，指派協調人員提供支援協助。前二項支援協助項目及程序，分由各中央災害防救業務主管機關、縣 (市) 政府定之。直轄市、縣 (市) 政府及中央災害防救業務主管機關，無法因應災害處理時，得申請國軍支援，其辦法由內政部會同有關部會定之鄉 (鎮、市) 公所無法因應災害處理時，縣 (市) 政府應主動派員協助，或依鄉 (鎮、市) 公所之請求，指派協調人員提供支援協助。直轄市、縣 (市) 政府無法因應災害處理時，該災害之中央災害防救業務主管機關應主動派員協助，或依直轄市、縣 (市) 政府之請求，指派協調人員提供支援協助。前二項支援協助項目及程序，分由各中央災害防救業務主管機關、縣 (市) 政府定之。直轄市、縣 (市) 政府及中央災害防救業務主管機關，無法因應災害處理時，得申請國軍支援，其辦法由內政部會同有關部會定之。為緊急應變所需警報訊號之種類、內容、樣式、方法及其發布時機，除其他法律有特別規定者外，由各中央災害防救業務主管機關擬訂，報請中央災害防救會報核定後公告之。前項或其類似之訊號，未經許可不得擅自使用。. (3)復原重建在復原重建階段之最重要組織機制，乃重建委員會。由其負責相關緊急應變事務之執行。此外，各級政府、公共事業、各中央災害業務主管機關也都扮演重要之角色。詳細之分工，如表 2-8 所示：. 29.

(48) 都市淹水地區救援系統整體規劃之研究. 表 2-8 負責主體. 各主要機關在災害復原重建階段之職責及分工. 業務內涵及相關條文之內容為執行災後復原重建，各級政府得由各機關調派人員組成任務編組之重建重建推動委員會推動委員會；其組織規程由各級政府定之。重建推動委員會於災後復原重建全部完成後，始解散之。一、災情、災區民眾需求之調查、統計、評估及分析。二、災後復原重建綱領與計畫之訂定及實施。三、志工之登記及分配。四、捐贈物資、款項之分配與管理及救助金之發放。五、傷亡者之善後照料、災區民眾之保置及災區秩序之維持。六、衛生醫療、防疫及心理輔導。七、學校廳舍及其附屬公共設施之復原重建。八、受災學生之就學及寄讀。九、古蹟、歷史建築搶修、修復計畫之核准或協助擬訂。十、古蹟、歷史建築受災情形調查、緊急搶救、加固等應變處理措施。十一、受損建築物之保全評估及處理。各級政府十二、住宅、公共建築物之復原重建、都市更新及地權處理。十三、水利、水土保持、環境保護、電信、電力、自來水、油料、氣體等設施之修復及民生物資供需之調節。十四、鐵路、道路、橋樑、大眾運輸、航空站、港埠及農漁業之復原重建。十五、環境消毒與廢棄物之清除及處理。十六、受災民眾之就業服務及產業重建。十七、其他有關災後復原重建事項。前項所定復原重建事項，各級政府應依權責列入各該災害防救計畫。為執行災後復原重建，各級政府得由各機關調派人員組成任務編組之重建推動委員會；其組織規程由各級政府定之。重建推動委員會於災後復原重建全部完成後，始解散之。公共事業應依其災害防救業務計畫，實施有關災後復原重建事項。公共事業因災害發生，致聯絡災區交通中斷或公共設施毀壞有危害民眾之虞，各級政府為立即執行搶通或重建工作，如經過都市計畫區、山坡地、森林、河川、國家公園或其他有關區域，得簡化行政程序，不受區域計畫法、都市計畫法、水土保持法、山坡地保育利用條例、各該中央災害防救森林法、水利法、國家公園法及其他有關法律或法規命令之限制。因天然災害發生，致影響災區民眾正常居住生活，各級政府為保置受災民業務主管機關眾或進行災區重建工作，對於涉及用地及建築物之劃定、用得、變更、評估、管理、維護或其他事項，得簡化行政程序，不受區域計畫法、都市計畫法、建築法、都市更新條例、環境影響評估法、水土保持法及其他有關法律或法規命令之限制。. 30.

都市淹水地區救援系統 整體規劃之研究

都市淹水地區救援系統整體規劃之研究