第 一 節 研 究 緣 起 與 背 景
壹、研究緣起
2008 年卡玫基颱風造成西南部低窪與沿海地區嚴重淹水，如原台南縣的鹽水 鎮、北門鄉、學甲鎮、下營鄉、佳里鎮與麻豆鎮等，許多地方水淹及胸，救難組織 以各種方式將救難物資送入災區，以解居民飢饉。
由於淹水深度因地因時而異，而運送物資的交通工具也需要因著淹水深度的變 化而調整。一般而言，若淹水深度低於水利署淹水標準的 0.25m，則一般汽機車及 行人皆可通行；若淹水深於 0.75m，則較建議採用輕便式船筏來輸運。但是淹水深 度在 0.25m 至 0.75m 之間，上述兩類交通工具可能都不適用，反而成為災區進出的 癥結。因此本研究將就容易淹水的區域，其淹水深度與救援道路路面高程及其重要 性的疊合，探討該區救難進出的障礙癥結所在，並進一步討論如何克服此類問題，
俾使淹水時期的救災作業順暢進行。
然而歷經 2009 年莫拉克颱風之後，各地對於淹水災害的應變有進一步的體認 與因應，加之災害防救法已經施行數年，各地亦發展出相應的對策與做法，都市淹 水地區的因應，不再僅僅著重於災中的舉措，而是在平日減災、災前整備、災中應 變、災後復原皆有所作為。如何在災害防救法相關法令規章的架構下，就都市淹水 地區救援系統做一整體規劃的探討，為本研究所著重的一環。
貳、研究內容
1.選擇台灣西南沿海地區(例如台南市鹽水、北門、學甲、下營、佳里與麻豆區 等)區域進行研究分析。本部分在期中審查後，依審查意見修改為依據淹水 潛勢圖，在各縣市中選出一鄉鎮市區進行訪談與分析。
2. 蒐集選定區域實際淹水資料，建立降雨量與淹水深度之關係模式，並配合淹 水深度與救援道路路面高程及其通行之重要性資料，分析造成救災阻滯的癥 結點。本部分依據期中審查及工作會議意見，修改為針對訪談結果進行分 析，並綜整提出各訪談地區的做法及困難，以做為規劃之依據。
3. 透過地理資訊系統疊圖分析方法，進行不同降雨量之淹水模擬分析，找出研 究區域內易淹水之區塊，並與 2.所得資訊相互比對。本部分在期中審查及工 作會議中，變更為分析防災救援系統的各項因子，藉此做為探討不同地區在 淹水救援方面的規劃參考。
4. 探討各種解決救援道路交通障礙癥結點的方式，並考量救難船筏器材使用困 難之因素，提出因地制宜的救援策略建議。本部分在期中審查及工作會議 中，變更為現行地區災害防救計畫，選擇示範區進行探討。
參、預期目標
1. 建立淹水地區救援系統分析模式與流程，未來可推廣至各縣市分析使用，強 化其於救災規劃上之應用。
2. 提供系統性蒐集都市淹水地區救援現況之方法。
3. 提出解決救災癥結點的方式及相關救援策略建議，可納入災害應變作業程序 等相關規定加以規範。
4. 成果可提供地方政府在都市防災規劃、水利工程、下水道工程相關設施標準 及法令參考。
第 二 節 研 究 方 法
本研究所使用的研究方法如下：
一、文獻探討
針對與本研究有關的文獻及研究報告進行初步分析，探討重點在於針對 我國災害防救相關法規、國內外災害防救體制、都市淹水地區救援需救探討 等三項研究議題現有的作法進行背景瞭解、趨勢分析與未來做法初步研擬之 依據。因此，文獻探討是本研究後續研究進行的基礎。
二、深度訪談法與座談會
深度訪談，又稱質性訪談，是一種帶有目的的對話（conversations with a purpose）。此類訪談法往往沒有預設問題的答案，問題是採用開放式的。又可 區分為半結構式和非結構式的訪談，本研究屬於半結構式訪談。透過訪談研 究，讓受訪對象提出精闢的相關議題。座談會是以公開場合方式，邀請相關對 於在專業上有一定技術和成熟度進行請益，並使事情有效益的改正和優化。
三、問卷與層級分析法
本研究使用層級程序分析法(The Analytic Hierarchy Process，AHP) 來決 定 危 險 度 、 脆 弱 度 與 減 災 度 之 各 項 因 子 權 重 ， 而 層 級 分 析 法 (Analytic hierarchy process，AHP)係由 Thomas L. Satty(美國匹茲堡大學教授)於 1971 年 所研發出來的一套多目標決策方法，它主要應用在不確定(Uncertainty)情況下 及具有多數評估準則的決策問題上(Saaty，1980)，最大的特色為利用層次分 明的層級架構，將複雜且非結構性的問題系統化，可讓歧異、複雜、不確定 之情況，增加評估的有效性與降低錯誤決策的風險。使用 AHP 方法可分析 (analytic)、層級架構(hierarchy)與整合決策者或評估決策者對於該層級架構之 各部份的分析結果等，其具有簡化複雜問題、量化定性描述，同時能獲取多 數專家學者之意見， 在實務上頗具實用性。因此透過問卷設計，對相關領域 的專家學者進行專家問卷調查，其分析結果利於訂定各因子權重值。
第 三 節 研 究 流 程 與 說 明
在本研究初期，目標是設定在解決淹水不深不淺（深度介於 0.25m 至 0.75m）
時救難物資的運送，一如研究緣起所述。隨著研究的進行，考量到淹水深度因時而 變，也收集到水利署及建研所有關水災風險地圖等研究成果，以及目前水利署正在 推動輔導的自主防災社區，使得本研究的目標不再只侷限在淹水時物資運送方案的 探討，而更擴大至水災中救援系統整體規劃的考量。
然而在期中審查會議及與全台各目標鄉鎮訪談、NGO 座談會後，從上述資訊思 考本研究之內容，需滿足下列 4 項要求：
1.從淹水潛勢、洪災安全性指標、脆弱度與風險地圖，到自主防災社區的推廣，
顯示人們對於災害的應對，已經由被動化為主動，由抗拒化為接受。然而現 有的指標或災害防救計畫內容尚未將自主防災社區這一塊考慮進來，應加以 考慮。
2.如何將在地的經驗，以及當地因應水災的最新做法，或者是自主防災社區的 進展，真確地反應到地區災害防救計畫，成為都市淹水地區救援系統整體規 劃的依據？
3.藉由上述考量在地最新環境與人文現況，如何回饋到救援單位規劃與操作？
4.如何將每年在地最新政策、措施及經驗，以系統化方式進行採集，並且納入 救援單位規劃與操作？
為此，本研究提出流程如圖 1-1。在該圖中，工作程序上可分為期中報告及期 末報告兩個階段。期中報告階段主要以文獻回顧為主，特別針對水災風險與減災評 估、都市防災規劃及都市水災救援體系這三個部分進行探討，並考量當地因應水災 的因子，提出減災度與救援需求度的觀點，並依此設計問卷，做為各因子權重評估 之依據。期末報告階段則以問卷分析及救援系統整規劃方法論為主，並針對一示範 區進行探討。
圖 1-1 本計畫研究流程圖
（資料來源：本計畫彙整）
都市淹水地區救援系統整體規劃之研究
研究成果
水災風險與減災評估 都市防災規劃 都市水災救援體系
問卷設計
期中報告 期初工作會議
文獻回顧
期末報告
訪談與座談規劃
問卷填寫 座談會
問卷分析 會後分析
救援系統整體規劃方法論建立
示範區檢討 訪談進行
訪談分析
第 三 節 研 究 區 域 選 定
由於要探討都市淹水地區的救援系統，因此依據水利署公告之淹水潛勢圖，在 各縣市中選擇一高淹水潛勢之鄉鎮市區，做為訪談及問卷對象，其目的在瞭解身為 防救災指揮系統最前線的鄉鎮市區，對於都市淹水地區的做法，以及各自發展出來 的因地制宜方式。此外，在國內非政府機構方面，則選擇慈濟公德會及中華民國紅 十字會總會，除瞭解他們在國內的水災救援模式外，亦希望能夠取得他們在國際救 援的實務經驗，以補足目前淹水災害僅侷限於國內視野之不足。研究區域臚列如表 1-1 所示。
表 1-1 本研究之研究區域及單位
縣市／單位 鄉鎮市區 縣市／單位 鄉鎮市區 台東縣 台東市 南投縣 南投市 花蓮縣 壽豐鄉 彰化縣 埔鹽鄉 宜蘭縣 礁溪鄉 雲林縣 大埤鄉 基隆市 仁愛區 嘉義縣 東石鄉 新北市 汐止區 嘉義市 西區 台北市 南港區 台南市 麻豆區 桃園縣 中壢市 高雄市 岡山區 新竹縣 新豐鄉 屏東縣 林邊鄉 新竹市 東區 澎湖縣 馬公市 苗栗縣 後龍鎮 慈濟功德會 - 台中市 南屯區 中華民國
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