5-1 統包法規之分析與探討
由於國內以往受到法令的限制，因此統包制度在興建公共工程時無 法廣為推行及應用。蓋因國內辦理公共工程除依預算法相關規定外，尚 需依據審計部門所訂定的審計法、審計法施行細則、機關營繕工程及購 置定製變賣財物稽察條例、以及由行政部門所訂定的行政院暨所屬各機 關營繕工程招標注意事項、各機關辦理公有建築物作業要點等，但這些 法令規定均無可讓行政部門辦理統包的依據，而且行政部門並無本身訂 定的工程辦理法令可資依循，必須根據審計部門所訂定的審計法、審計 法施行細則、機關營繕工程及購置定製變賣財物稽察條例，以致造成政 府間審計部門與行政部門間的決策系統混淆，行政部門欲推行統包制度 效率不彰。雖然經過產官學界的大力催生，行政部門最多也僅能於民國 八十六年時在「行政院暨所屬各機關營繕工程招標注意事項」中增列「十 二、主辦工程機關基於工程之特性，得將設計購置施工或安裝等部分或 全部合併辦理招標。前項工程其屬中央機關者，由中央目的事業主管機 關核定，其屬地方機關者，由省市政府核定。」，以供作為行政部門辦 理統包的依據，此為即統包法源之雛型。但由於根據中央法規標準法的 規定，注意事項係屬於行政命令，在法令規章層級架構上，其位階遠低
於法、細則、條例，因此行政部門多所忌諱，不敢冒然引用，唯恐受到 審計機關的質疑，以致實際上辦理統包的效果不彰。依據中央法規標準 法的規定，我國現行法令規章層級架構如圖 5-1。
法 律 條 通 例 則
規 規 細 辦 綱 標 準 程 則 則 法 要 準 則
方 規 程 基 注 須 要 措 原 其 案 定 序 準 意 知 點 施 則 它 事 項
圖 5-1 我國現行法令規章層級架構圖
憲法
條約
其他行政命令 法律
法規性命令
有鑒於統包制度已為世界各國所接受，但國內卻無辦理統包的法源 依據，因此行政院公共工程委員會在擬定政府採購法時，將統包予以法 制化，並且對統包一詞亦予以明確的定義，其第廿四條敘述：「機關基 於效率及品質之要求，得以統包辦理招標。前項所稱統包，指將工程或 財物採購中之設計、施工、供應、安裝或一定期間之維修等併於同一採 購契約辦理招標。」，並且在其子法中訂定「統包實施辦法」，對於如 何辦理統包加以明確規範；至此，國內行政部門（工程主辦機關）將可 依據工程特性予以選擇是否以統包方式來辦理工程。另外根據新市鎮開 發條例及新市鎮開發條例施行細則的規定，該條例及細則內容是鼓勵民 間配合以及參與政府共同來辦理新市鎮的開發與建設，並無限制辦理新 市鎮的開發建設的方式，因此新市鎮的公共工程建設可視其特性選擇採 用統包方式來辦理。
5-2 新市鎮公共工程建設採統包策略之研究與探討
內政部營建署依據行政院之指示主辦開發淡海新市鎮及高雄新市 鎮的計畫，因內政部營建署為一行政機關，本身並無工程規劃設計、施 工與監造之人力及組織，因此內政部營建署在初期辦理淡海新市鎮第一 發展區綜合示範社區的開發時，係依據傳統的作法，把規劃設計與監造 的工作分別委託給工程顧問公司辦理，再辦理工程招標工作，同時也因 內政部營建署侷限於人力，而將審查工作另外再委託顧問公司辦理。如 此內政部營建署所面對的是四個承商（設計單位、監造單位、審查單位、
施工單位），不但介面責任較難釐清，亦徒然增加業主本身管理的風 險 ，其關係圖如圖 4-4。及至在辦理第一期發展區第二開發區時，其開 發時間較綜合示範社區為慢；由於綜合示範社區辦理開發的經驗，因此 內政部營建署亟思如何能在執行公共工程合約時，可以減少合約的管理 工作及變更設計之因素，且一旦有變更設計時，可以明確釐清責任歸 屬，以增加行政效率。所以在辦理第一期發展區第二開發區之公共工程
建設時，即將規劃設計之審查工作以及工程之監造工作合併甄選為同一 家顧問公司，如此內政部營建署所面對的僅有三個介面（審查暨監造單 位、設計單位、施工單位），其關係圖如圖 4-5，較第一期發展區綜合 示範社區少一個介面，所執行的合約管理相對的減少，這項改變對於內 政部營建署的主辦單位減輕不少行政作業；同時審查暨監造單位類似所 謂的「營建管理總顧問」，由「營建管理總顧問」來對設計單位的規劃 設計內容加以審查，也對施工單位的工程進度、品質、材料、安衛等項 工作予以監督管理；規劃設計的審查以及施工的監造工作兩個介面由具 備專業知識的「營建管理總顧問」替業主來整合，如此可以減少變更設 計的機會、降低業主合約管理的風險，進而提升工作效率。
雖然在淡海新市鎮第一期發展區第二開發區的公共工程建設已由 業主面對四個介面減少為三個介面，可以減少變更設計的機會、降低業 主合約管理的風險，進而提升工作效率。但是設計單位與施工單位係分 屬不同機構，在如此廣大的開發範圍，公共工程建設有整地工程、管線 工程（包含自來水工程、污水工程、中水道工程、電力管線工程、電信 管線工程、瓦斯管線工程）、共同管道工程、道路工程、路燈及照明工 程等等，不但介面複雜，而且地面下的工作繁多，不可預知的因素相對 的增高，非常容易造成設計單位無法掌握到工地現場的實際情況，以致 在施工單位進行施作時，仍會發現設計圖或規範與工地現場不能吻合，
必須以變更設計方式辦理，於是變更設計所衍生的問題諸如責任歸屬、
工期的延長、合約金額的增加、行政程序的冗長等，均會造成業主的困 擾。除了是因業主及不可抗力之因素外，在沒有明顯的證據之下，變更 設計的責任歸屬究係設計單位與施工單位是很難釐清的。
如前所述，政府採購法之實行，已將統包制度予以法制化，而統包
共工程建設項目龐大又複雜，實務上常會造成施工單位與設計單位之間 的不協調，因此新市鎮開發機關若是以統包方式來辦理公共工程，則單 一標案僅面對一個統包商，由統包商全權負責設計及施工的工作，因界 面減少足以降低業主合約管理之風險、設計與施工之責任易於釐清、縮 短工程期限，並且可以消除以傳統發包方式所產生的缺點，進而提高工 程的效率及品質。另外必須增加一個配套措施，則是由業主依據政府採 購法的規定評選所謂的「營建管理總顧問」來負責審查統包商的規劃設 計成果，以及監督統包商的施工（含工程品質、安全衛生、材料檢驗等），
其組成之關係圖如圖 5-2 ，不但可以降低
合約關係
審查與監造管理關係
圖 5-2 實施統包後之關係圖
開發機關管理上的風險，亦可避免設計單位與施工單位之間不協調所導 致的後遺症，如完工時程不定、變更設計的責任問題及介面的減少等。
內政部營建署（業主）
營建管理總顧問
統包商
（設計、施工）
因此在目前法令已允許採用統包方式之環境下，運用統包策略來辦理新 市鎮公共工程建設是非常適宜的策略。惟在辦理初期，業主可能面臨的 問題諸如主辦機關對統包的認識不深、國內統包商的經驗不足、風險較 大等，則應該審慎因應。
5-3 新市鎮公共工程建設採用統包步驟之探討
5-3-1 業主應有周全的計畫
在檢討發包策略之流程而言，經由確立開發者之開發經營目標、分 析開發者內外部環境，進而分析工程專案之特性及要求之優先重點後，
最後選擇統包策略作為新市鎮公共工程建設之發包方式。而業主在辦理 統包作業時，應先確定需求並有周全之計畫，故宜先訂定統包基本需求 及作業計畫，其內容至少包括以下事項：（1）採購標的、統包範圍。
（2）基本規劃或設計之準則。（3）概算金額。（4）施工時程。（5）
招標或評選方式。（6）其它特殊要件，以便「營建管理總顧問」據此 訂出基本設計。
5-3-2 慎選「營建管理總顧問」
以往國內外辦理統包的經驗不多，新市鎮開發機構內部對於辦理統 包的經驗可能付之闕如，因此首先必須先去了解有關統包方面的法 令規定，並且參考國內外辦理統包的案例，評選統包商的方式及統包 工程契約內容。再則必須依政府採購法之規定甄選出一個能力足夠的顧 問公司來擔任「營建管理總顧問」的角色，以便負責規劃業主所需要的 基本設計。並且在工程完成招標，統包商提出細部設計時，由「營建管 理總顧問」來負責審查該細部設計內容，俟審查完竣，統包商進行施工 時，亦由「營建管理總顧問」負責監造工作；同時「營建管理總顧問」
亦應提供有關統包方面的經驗、實例及意見等予業主參考。如果工程案
區域完成細部設計後，即交付「營建管理總顧問」審查，再由統包商進 行施工，如此階梯式的細部設計→審查→施工步驟，將可縮短許多開發 時程。
5-3-3 選擇統包商之型態
根據政府採購法中統包實施辦法規定，機關以統包辦理招標，屬工 程性質之採購，其統包商組織型態有下列三種：第一種是具有設計與施 工兩者綜合經驗的大型公司，第二種由具設計能力的工程顧問公司結合 具施工能力的營造商共同投標，第三種是以具施工能力的營造商（或具 設計能力的工程顧問公司）為統包商主體，而以具設計能力的工程顧問 公司（或具施工能力的營造商）為分包商，其組織型態如圖 5-3。就第 一種組織型態而言，依照目前的法令及營建環境，國內尚未有大型的公 司具有設計與施工兩者綜合的經驗足以承攬統包工程，因此初期以此組 織型態作為統包商較為不可行。至於第二種組織型態係由兩家廠商以上 共同投標成為統包商承攬統包工程，則因業主需直接面對數家廠商的合 約管理，且共同投標廠商彼此之間的權利義務劃分、界面的協調等均會 讓業主投入大量人力與時間，以內政部營建署負責辦理淡海新市鎮建設 的新市鎮建設組成員稀少的情形而言，勢必無法應付以共同投標組織型 態的統包商，亦為不可行。而第三種組織型態以具施工能力的營造商（或 具設計能力的工程顧問公司）為統包商主體，而以具設計能力的工程顧 問公司（或具施工能力的營造商）為分包商，由統包商全權對業主負責，
辦理設計與施工，業主並不直接面對其分包商（無論是工程顧問公司或 營造商），配階段以此種組織型態作為統包商應較為合適。
業主