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第四章、1990 年~2010 年：台塑六輕的初期的水利社 會治理
隨著一級產業用水的需求上升，雲林地區長期超抽地下水，導致原本充滿 水溶液的未固結地層孔隙，因地下水流失太快，自然補注不及而無法支撐，加 速了地層不均勻的壓實作用（曹以松，1989），日積月累下便導致雲林地區出現 地層下陷的危機，成為了臺灣沿海地區下陷面積最廣的地區（880 平方公里）
（國立雲林科技大學水土資源及防災科技研究中心，2003），民國六十四年
（1975）間到民國九十九年（2010）資料則顯示，雲林台西鄉達最大累積下陷 量（244 公分），持續下陷面積達 267.1 平方公里；民國八十一（1992）年到八 十七年（1998）年則以麥寮鄉為最大下陷區域（行政院，2011），此時期的麥寮 鄉急待處理地層下陷的問題，並再度面臨缺水的危機。
1990~2010 年這段期間，為應對已然發生的地層下陷和缺水問題，公部門 行動者透過「量」的層面來控管水資源的消耗，其治理方針可分為「開源」和
「節流」兩大面向進行；而私部門的角色在這個時期為麥寮鄉帶來重大的改 變，1991 年「雲林離島式基礎工業區」的正式編定，確認台塑企業和六輕工業 進駐雲林的決策。六輕的進駐，帶來了改變並同時埋下未來台塑參與漁業治理 的契機，改變之一是因工業的進駐，產業轉變外，也使麥寮人口結構出現改 變。其二，為回應處理在地居民的對產業延伸出來的污染災害的疑慮，台塑公 司於2003 年成立「敦親睦鄰」計畫，旨在回饋鄉里及尋找與在地居民共同合作 互惠的機會，改變雲林居民對台塑企業的負面認知。
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壹、公部門 （Government services）
1950 至 1990 年，公部門的地下水開發政策面臨地層下陷的困境，加上 1990 年到 2010 年時期雲林產業開始轉變，公部門對水資源的管理策略因此有 所調整，此時期中央與地方政府轉而共同落實開源和節流策略，中央政府負責 大型水利設施的開發建置，地方政府則配合落實地下水節流管理政策。透過開 源和節流的行動綱領，公部門切入「量」的管控來進行水利社會的治理。
公部門角色裡中央和地方政府的職掌分明。中央以經濟部水利署中區水資 源局為公部門主要行動者，分別針對地面水（水壩）和地下水（水井）進行統 籌分配，而地方單位則以雲林縣政府的水利管理科為支援，主要針對地下水
（水井）的水權登記和管理。透過圖4-1 可以看出中央和地方政府分工管理，
以達成水利治理的目標成效。
圖4- 1 雲林縣公部門對水資源管理之架構
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一、公部門水利治理職掌劃分
為簡而易暸的闡明公部門行動者的執掌規劃，本研究繪製圖4-2，並將與雲 林縣地下水和地面水無直接管轄和相關性的部門省略排除。
圖4- 2 雲林縣公部門水利職掌分配 資料來源：經濟部水利署中區水資源局
（一）、中央政府
參照圖4-2，中央政府執掌水資源的相關部門為經濟部水利署中區水資源 局，其單位下共有十五個課室，為利研究重點整理，本研究僅列出七個單位。
（經濟部水利署中區水資源局，2020）。
1. 地面水─水壩管理及維護
地面水，也就是水壩及河流的管理上，以計劃課、工務課、品管課、養護 課和中區水資源的水庫（壩、堰）管理等五個單位為主。
計畫課職掌新建水庫（壩、堰）的營運管理及規劃；
工務課負責工程施工、督導事宜；
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利，地方政府主要的掌管範圍為地下水，如水井的登記和清查，並協助執行中 央政府制定節流封井政策。
二、 開源與節流政策
透過圖4-3，可發現公部門在此時期的治理行動，有透過大型水利設施建 置，如集集攔河堰以及湖山水庫建造；也有透過井水管制和監督，分別從地面 水及地下水兩大面向著手進行，以下則針對公部門透過兩大層面的治理行動進 行論述。
圖4- 3 公部門地層下陷防治策略 資料來源：行政院，2011
（一）、地下水：節流─封井
地下水政策開發了豐沛的水源，但也帶來了地層下陷的危害和風險，臺灣 在1970 年後逐漸步入工業化階段，用水量已逐漸上升，再者 1980 年代初期水 產養殖業興起，西南部沿海養殖地區開始超抽地下水，導致臺灣地下水的抽取 量也逐漸超越自然補注量。加上工業發展造成的河川污染，已導致地面水不堪
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區地面水的供給、減少超抽地下水的問題，並緩和沿海地區地層下陷，解決 長久以來的水資源利用問題。
1. 集集攔河堰
濁水溪是台灣中部區域最重要的水來源之一，水源豐沛然而豐枯水期水量 差異極大，起初公部門發現建置集集共同引水計畫是為了攔截儲蓄濁水溪，以 協助農民因應枯水期，然因農業經濟效益低和高成本的考量，遲遲未定案，直 至1990 年台塑確定進駐雲林，集集共同引水終於在民國 82 年 5 月由行政院核 定實施，民國90 年完工，於民國 91 年起即正式營運管理。
全長352 公尺的集集攔河堰設置於濁水溪林尾隘口，透過永久性攔水構造 物的建設，來攔截儲蓄水源，成為濁水溪水資源統籌調配之總樞紐，落成後的 集集共同引水計畫年可掌握二十億立方公尺以上之可靠水源，集集攔河堰主要 為供應彰化、雲林水利會之農業用水、雲林離島工業區工業用水、林內淨水廠 公共給水與名間電廠水力用水（黎明工程顧問股份有限公司，2017），是為滿足 農業、工業及民生用水之需求。
根據表4-1 水利署資料顯示攔河堰自民國 97 年到民國 106 年來，平均年供 水量為19.84 億噸，農業年平均供水量為 18.39 億噸（佔 92.7%），民生 0.42 億 噸（佔2.1%）及工業 1.03 億噸（佔 5.2%）。枯水期則由雲林農田水利會調度協 助1。
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表4- 1 集集攔河堰近十年供水量
資料來源：水利署電子報，2020
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圖4- 4 集集攔河堰介紹圖
資料來源：經濟部水利署中區水資源局，2020
雲林除了提供給灌溉用水以外，工業用水佔了大部分的使用，而公共給水 的量仍然不多，導致雲林縣公共用水不足（林隆財，2012），加上集集攔河堰水 源自濁水溪，受到水濁度影響存在無法穩定供水的情形，不足部分仍可能需使 用地下水，使得雲林縣地層下陷問題仍然存在。
2. 湖山水庫
湖山水庫是近期方落成的水庫，水庫計畫奉行政院於民國九十年一月三十 日核定，地址位於雲林斗六丘陵西麓北港溪支流梅林溪上游，建置目的是為了 協助解決雲林地區長期以來抽用地下水導致的地層下陷問題。主要水源為濁水 溪的支流─清水溪，於清水溪構築桶頭攔河堰（集水面積 259.2 平方公里）攔蓄 清水溪剩餘水量，引入水庫蓄存（國立雲林科技大學水土資源及防災科技研究 中心，2016）。集水區面積 6.58 平方公里，總蓄水量 5,347 萬立方公尺，湖山水 庫完工後與濁水溪本流之集集攔河堰聯合運用，雨季時優先使用集集堰的水
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源，若遇到濁度太大或枯水期時，以湖山水庫為備用水，並以民生使用為優先
（林隆財，2012）。
依水利署湖山水庫工程計畫指出，湖山水庫優先供應民生用水，與集集攔 河堰聯合運用每日可供應約43.2 萬噸的水於彰化、雲林及嘉義地區（經濟部水 利署中區水資源局，2020），屆時雲林地區之自來水井即可全由地表水供應，可 有效取代地下水使用，改善雲林地區之自來水水質，也可減緩地層下陷（林隆 財，2012）。公部門期望透過湖山水庫，來補足集集攔河堰仍然不足供給的水資 源需求。
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貳、私部門 （Private company）
創立於1954 年的台灣塑膠工業股份有限公司（以下簡稱台塑），不僅是臺 灣最大的石化工業龍頭，更是在世界的石化產業中佔有一席之地的跨國企業，
台塑企業下的生產單位眾多，旗下有台塑、南亞、台化、台塑石化、南亞科 技、華亞科技、南亞電路板、台塑勝高科技、福懋、福懋科等，還有其餘多達 52 個未上市櫃的單位，橫跨煉油、石化、塑膠、紡織、纖維、電子、能源、運 輸、機械、生物科技等領域（經濟部水利署中區水資源局，2016），而石化產業 建廠需要大量的土地和足夠的水源，所以台塑企業的六輕基地幾經輾轉，最終 定於雲林縣麥寮鄉為建廠地點。
雲林離島式基礎工業區於1990 年起著手規劃，選定雲林縣西海岸規劃以圍 堤填造海埔新生地方式，設置雲林離島式基礎工業區，行政院於1991 年 6 月 26 日核准編定，台塑則於 1991 年 8 月 7 日宣布六輕工業的廠址為麥寮，1993 年7 月 5 日正式動工，1998 年正式營運。工業區原包括麥寮、新興、台西、四 湖區等四區，暨麥寮、四湖工業專用港，預計引進石化、煉油、煉鋼、電力及 相關中下游產業（經濟部工業局雲林離島式基礎工業區服務中心，2019）。
工業產業的加入，帶來了雲林縣水利社會的治理挑戰。六輕進駐以後，
1990 年到 2010 年雲林縣麥寮鄉的產業結構緩緩出現了轉變，除了原第一產業 的農、漁業外，第二產業的工業也開始進駐，工業所帶動的人口拉力，推使人 口結構出現轉變，帶來人口年輕化的正面影響。
然而，這也意味著工業即將開始競逐雲林的水資源。雲林同時面對著工業 競逐用水，以及雲嘉地區因超抽地下水導致地層下陷的缺水困境，更帶來居民
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畫，旨在回饋鄉里及尋找與在地居民共同合作互惠的機會，回應處理在地居民 對產業延伸出來的污染災害的疑慮，改變雲林居民對台塑企業的負面認知。
台塑企業進駐麥寮後，對麥寮地區帶來了下述的改變：
一、土地使用的改變
民國七零年代的臺灣，正面臨著製造業的發展困難，成本物價的上漲導致 大量的製造產業移往中國及東南亞國家，為減緩企業的外移，加強企業在臺灣 的投資意願，經濟部工業局於民國七十八年四月提出「開發海埔地設立基礎工
民國七零年代的臺灣，正面臨著製造業的發展困難，成本物價的上漲導致 大量的製造產業移往中國及東南亞國家，為減緩企業的外移，加強企業在臺灣 的投資意願，經濟部工業局於民國七十八年四月提出「開發海埔地設立基礎工