企業社會責任與水利社會下的漁業治理-以雲林麥寮六輕共存共榮為案例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學國家發展研究所碩士學位論文. 企業社會責任與水利社會下的漁業治理 -以雲林麥寮六輕共存共榮為案例治. 政. 大. The Private Sector 立 in Fisheries Governance under Hydraulic. ‧ 國. 學. Society: A Case Study of Mailiao Township, Yunlin County,. ‧. Taiwan. n. er. io. sit. y. Nat. al 指導教授：林義鈞. 博士 iv. n U engchi 研究生：郭甄涵撰. Ch. 中華民國 109 年 7 月. DOI:10.6814/NCCU202000877.

(2) 謝辭從科技大學到學術研究所、從多元媒體傳播到人文社會科學院，因為缺少學術系統性的思維、薄弱的理論知識基礎，以及因比同期學生在學習上更吃力，讓我在就讀研究所中產生了種種的自我質疑和壓力。能夠克服這些挑戰走到如今完成碩士論文的這最後的功課，我最想好好感謝我的班導師兼指導教授林義鈞老師。因為提前入學的原因，學習上我有許多的困惑和迷茫，每當我滿腹疑問前去找老師時，老師都在提供給學生諮詢的辦公時間，用心指導學生、讓我以一個門外漢的程度，任意提問課業上的諸多疑惑。我曾經問過老師，是不是讀研究所都有這麼多的焦慮需要克服，老師告訴我：「你會在研究所的過程裡，學會與焦慮共存，焦慮不會消失，但你因此學會了與他和平共存」。而我在學習與焦慮共存的過程中，因此更認識了自己。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 在國發所強調的四個發展領域當中，我透過老師嚴謹的教學綱目、系統性課程的建立了批判和探討的學術思維，因此學會了腳踏實地的建構理論，也在過程中發現我對環境治理的領域有相當的興趣，並延伸到了這次的碩士論文研究，讓從小在小漁村長大的我，回歸到我所出身的台灣漁村議題。. y. sit. n. al. er. io. 及更認識自己。. Nat. 好的老師，引領我找到了進入學術領域的入門磚，同時，我透過在研究所不停提問、自我叩問的過程中，完成了我就讀研究所的初衷，更認識世界，以. Ch. i Un. v. 謝謝這一路走來支持、關愛和扶持我的家人、師長以及一起嘻哈陪伴彼此的碩班好友，因為有你們，讓我回首這一路就讀碩班的時光，快樂與溫暖充滿著大部分的時光。. engchi. DOI:10.6814/NCCU202000877.

(3) 摘要水利社會下第一產業的治理往往透過具影響力的公部門角色來建設大型水利設施，如水壩或運河等，以掌控水源的管理與分配。然而Clarke（2012）以中國農村為案例，發現針對地方所制定小規模創新的水利治理方法，能帶來更顯著的成效。延續Clarke的理論，1990年私部門角色台塑企業進駐雲林縣麥寮鄉後，2010年與具有養殖漁業專業知識背景的社會組織─高雄科技大學─進行協力合作，重新調整了麥寮鄉養殖漁業的治理，替麥寮地區的養殖漁業帶來了不同的水利治理面貌，故選定為本研究個案，產生以下研究問題意識：理論上而. 政治大它行動者對私部門─台塑六輕─的互動與認知是如何建構？立. 言，私部門如何參與麥寮地區水利社會的建築？實務上而言，水利社會內的其. ‧ 國. 學. 依據上述的研究問題意識，本文將雲林水利社會劃分為1950~1990年、. ‧. 1990~2010年和2010~2019年三個時間軸，透過文獻分析與深度訪談方法，探討. sit. y. Nat. 隨時間演進的三個時期下，麥寮鄉私部門和其它三個行動者（actors）（麥寮鄉. io. er. 養殖漁民、公部門、社會組織）與水資源來源之間的互動為何。本案發現，私. al. iv n C hengchi U 為突破口來搭建與漁民互動的橋樑，成功使「私部門」角色進入麥寮鄉的水利 n. 部門透過具有「專業知識背景的社會組織」和「與居民關係密切的地方政府」. 治理領域；此外，相較於公部門透過對於水資源「量」的治理，私部門與社會組織則著重在「質」的治理模式，針對麥寮地區養殖漁民設計因地制宜的治理模式，搭配創新的科技，不僅帶來正面的治理成效，更翻轉麥寮漁民對台塑的既有「認知」。. 關鍵字：水利社會、麥寮、養殖漁業治理、台塑企業、小規模治理. 2. DOI:10.6814/NCCU202000877.

(4) Abstract In the hope of managing water resources effectively, public sectors often play a key role in constructing hydraulic infrastructures for the governance of the primary industry in hydraulic societies. However, Clarke’s research in rural China (2012) tells a different story. From his case studies, Clarke discovered that small scale innovation tailored to local circumstances is more effective than the large scale conventional programs led by the government. This paper attempts to incorporate Clarke’s theory in examining the Mailiao’s participatory approach in hydraulic governance. Launched. 政治大 was later joined with Kaohsiung University of Science and Technology (NKUST) to 立 in 1990 by a private enterprise, Formosa Plastics, the hydraulic governance program. ‧ 國. 學. bring in professional knowledge in aquaculture and fishery. With this case study, this paper attempts to answer the following questions: In theory, how may the private. ‧. sector engage in the construction of the hydraulic society in Mailiao? And empirically,. er. io. and how their interaction evolved over time?. sit. y. Nat. how was Formosa Plastics being perceived by other private sector actors in Mailiao. al. n. iv n C U h edivides To answer the questions, this paper of Mailiao’s h idevelopment n g cthe hydraulic society into three stages: 1950 to 1990; 1990 to 2010; and 2010-2019. With literature reviews and in-depth interviews, this paper studies the interaction between Mailiao’s private sector and the other three Actors (i.e., the local fish farmers, the public sector, and the social organizations). This case study demonstrates that the private sector builds a connection with local fish farmers and engages in Mailiao’s hydraulic governance by ‘social organizations that could contribute professionally’ and ‘local governments that maintain a close relationship to its people.’ Besides, while the public sector’s governance model which focuses on the ‘quantity’ of water 3. DOI:10.6814/NCCU202000877.

(5) resource management, the private sector and social organizations, in contrast, concentrate more on the ‘quality.’ By providing innovative technology and tailored designs for local aquaculture, Mailiao’s hydraulic governance model not only succeeded in generating outstanding results but also in transforming how local fish farmers’ attitudes towards Formosa Plastics.. Keywords: Hydraulic society, Mailiao, Fish-farming governance, Formosa Plastics, Small-scale governance.. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 4. DOI:10.6814/NCCU202000877.

(6) 目次摘要................................................................................................................................ 2 第一章、緒論................................................................................................................ 9 壹、研究動機與問題意識.................................................................................... 9 貳、研究目的與研究設計.................................................................................. 11 第二章、文獻回顧...................................................................................................... 14 壹、水利社會（Hydraulic society）與產業治理 ............................................. 14 貳、水的物理治理特性和水利社會的治理...................................................... 16 參、水利社會下的治理及理論.......................................................................... 17 一、行動者（Follow the Actors） ............................................................. 18 二、水的尋跡（follow the water） ........................................................... 23 肆、研究方法與步驟.......................................................................................... 26. 政治大一、研究方法與訪問對象.......................................................................... 26 立二、研究架構與章節安排.......................................................................... 29. ‧ 國. 學. 第三章、1950 年~1990 年：雲林縣麥寮鄉的傳統水利社會治理 ......................... 33. ‧. 個案：雲林麥寮鄉漁業.............................................................................................. 33. sit. y. Nat. 壹、公部門（Government services） ................................................................ 35 一、地面水：河川的管理與水庫的建置.................................................. 35. n. al. er. io. 二、地下水：開發地下水資源.................................................................. 37 貳、私部門（Private company）....................................................................... 39 參、漁民（Fisherman） ..................................................................................... 39 肆、社會組織（Public agency） ..................................................................... 41. Ch. engchi. i Un. v. 第四章、1990 年~2010 年：台塑六輕的初期的水利社會治理 ............................. 43 壹、公部門（Government services） ................................................................ 44 一、公部門水利治理職掌劃分.................................................................. 45 二、開源與節流政策.................................................................................. 47 貳、私部門（Private company）....................................................................... 53 一、土地使用的改變.................................................................................. 54 二、人口結構的改變.................................................................................. 56 參、漁民（Fisherman） ..................................................................................... 58 肆、社會組織（Public agency） ....................................................................... 62 第五章、2010 年~2019 年：台塑六輕近期的水利社會治理 ................................. 64 壹、公部門（Government services） ................................................................ 66 一、以農業為優先的水資源治理模式...................................................... 66 5. DOI:10.6814/NCCU202000877.

(7) 二、地方大於中央...................................................................................... 67 一、小而專業化的產業治理...................................................................... 70 二、漁民認知與合作意願的開始.............................................................. 71 一、無缺水意識的危機-與公部門的治理認知脫鉤 ................................ 73 二、對私部門認知的改變（私部門更有實質幫助及效率）—反對到認同.................................................................................................................. 75 一、成為私部門與漁民的搭建橋樑—平台角色...................................... 80 二、創新科技導入養殖漁業─三個改變.................................................. 83 第六章、結論與限制.................................................................................................. 88 壹、結論.............................................................................................................. 89 一、地方大於中央...................................................................................... 89 二、自治大於官治...................................................................................... 91 三、質大於量.............................................................................................. 91 四、經大於政.............................................................................................. 92. 政治大貳、研究限制與建議.......................................................................................... 93 立一、農民的產銷挑戰.................................................................................. 93. ‧ 國. 學. 二、農業多功能重要性.............................................................................. 93 三、企業社會責任的運作模式.................................................................. 93. ‧. 參考文獻...................................................................................................................... 94. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 6. DOI:10.6814/NCCU202000877.

(8) 表次表 2- 1 預計訪談對象 ................................................................................................. 27 表 2-2 訪談大綱 ......................................................................................................... 28 表 3-1 雲林縣沿海地區養殖面積變化 ...................................................................... 40 表 4-1 集集攔河堰近十年供水量 .............................................................................. 50 表 4-2 離島工業區編定之土地使用 .......................................................................... 55 表 4-3 沿海四鄉人口總人口數及變化率 .................................................................. 56 表 4-4 麥寮鄉民國九十三年到民國一百零六年人口變化率 .................................. 57 表 4-5 雲林縣歷年主要地層下陷區域 ...................................................................... 60 表 4-6 麥寮鄉各村風險程度 ...................................................................................... 61 表 5-1 水試所抽樣收費標準 ...................................................................................... 78. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 7. DOI:10.6814/NCCU202000877.

(9) 圖次圖 1- 1 研究設計（一） ............................................................................................ 12 圖 1- 2 研究設計（二） ............................................................................................. 13. 圖 2-1 水利社會下的關係行動者 (Actors) ............................................................... 18 圖 2-2 水利社會研究理論 .......................................................................................... 25 圖 2-3 研究架構 ......................................................................................................... 30 圖 2- 4 研究章節安排 ................................................................................................. 31. 圖 3- 1 雲林縣灌溉水分布 ......................................................................................... 36. 政治大圖 4- 2 雲林縣公部門水利職掌分配 ......................................................................... 45 立圖 4- 3 公部門地層下陷防治策略 ............................................................................. 47 圖 4- 1 雲林縣公部門對水資源管理之架構 ............................................................. 44. ‧ 國. 學. ‧. 圖 4- 4 集集攔河堰介紹圖 ......................................................................................... 51 圖 4- 5 麥寮鄉歷年人口變化 ..................................................................................... 58 圖 4- 6 嚴重地層下陷區域 ......................................................................................... 59. y. Nat. sit. 圖 5-1 行政院農業委員會水產試驗所組織圖 .......................................................... 77. n. al. er. io. 圖 5- 2 公私部門送驗流程比較圖 ............................................................................. 79 圖 5- 3 傳統養殖漁業模式 ......................................................................................... 83 圖 5- 4 水質檢測的加入 ............................................................................................. 84 圖 5- 5 生物快篩的加入 ............................................................................................. 85 圖 5- 6 益生菌的加入 ................................................................................................. 86. Ch. engchi. i Un. v. 8. DOI:10.6814/NCCU202000877.

(10) 第一章、緒論壹、研究動機與問題意識雲林縣麥寮鄉的居民仰賴水利設施發展農漁產業一直是該地區賴以為生的生計來源，其產業發展宛如小型水利社會的縮影。麥寮鄉因地勢偏高和先天缺水等因素，在第一產業發展上面臨發展的不確定和變動性。1955 年時任台灣省政府主導了地下水開發計畫（汪中和、郭欽慧、張鳳嬌，2000），雖然暫時緩解缺水問題，鼓勵了當地養殖漁業的發展，但卻讓麥寮地區在此之後面臨嚴重的超抽地下水與地層下陷的問題，使得麥寮養殖漁業的發展在 1990 年代之後越趨. 政治大. 嚴峻。然而，1990 年台塑六輕的進駐，卻使得水利社會下的麥寮漁民們轉移養. 立. 殖漁業發展困境的焦點，因此認知漁業損失的源頭乃是台塑六輕引發的工業汙. ‧. ‧ 國. 學. 染和水資源競爭。. 同時，台塑六輕為了協助並了解居民面對台塑產業的疑慮和回應居民產業. Nat. sit. y. 需求，於2003年首度提出「敦親睦鄰」計畫，以永續概念為主軸，希望善盡企. n. al. er. io. 業社會責任的角色出發，期望能與雲林達成共存共榮的願景，範圍以整個麥寮. i Un. v. 鄉為對象，進行系統性的地方回饋計畫，涵蓋醫療、教育、農漁產業，以及多. Ch. engchi. 項措施。並且自2010年開始，為了解養殖漁民面對產業困境的根本因素，台塑因此首度實行漁業輔導計畫，開始參與養殖產業輔導協助。第一年選定18戶漁民輔導戶，至第二年（2011）增至100戶，漁民從原本對台塑負面認知、抗拒排斥被台塑輔導等心態，轉變為積極參與相關輔導項目。至此，台塑企業開始以私部門「企業」的角色參與當地水利社會的治理行動。其實，水利社會下如何進行良善的產業治理一直是學者們致力研究的重點領域，其中對於人類基礎糧食來源的第一級產業影響長期備受關注，形成豐富多元的學術討論（Wittfogel，1957；Clarke，2012；Worster，1985）。在水利社會內容中，傳統上的產業治理往往是透過國家角色介入，並輔以大型水利項目 9. DOI:10.6814/NCCU202000877.

(11) 設備，管控供水來源以解決水利社會下缺水、洪災或旱災等難題（Wittfogel， 1957）。然而，Clarke（2012）在中國甘肅省的個案研究中，跳脫生物的物理性視角，以「關係」來研究水利社會下的農業治理，發現小規模治理的應對措施根本上和大型水利設施的物理性分配無關，然其因地制宜的治理模式卻同樣能達成有效的水資源運用。. 回到麥寮的案例，台塑企業自 2010 年起開始執行漁業輔導計畫，並且在 2013 年與具有相關專業知識背景的社會組織─高雄科技大學─進行協力合作，針對麥寮地區的漁民進行系統性且因地制宜的漁業治理，呼應了 Clarke 所點出. 政治大. 的小規模治理的重要性。因此，本案的研究動機在於了解私部門—台塑六輕—. 立. 透過和社會組織的小規模水利治理行為，對於麥寮鄉漁民產生的實質性改變，. 一、理論上而言，私部門如何參與水利社會的建築？. ‧. ‧ 國. 學. 因此產生以下的研究問題：. 二、實務上而言，水利社會內的其它行動者對私部門─台塑六輕─的互動與. y. Nat. n. al. er. io. sit. 認知是如何建構？. Ch. engchi. i Un. v. 10. DOI:10.6814/NCCU202000877.

(12) 貳、研究目的與研究設計農漁產業一直是麥寮居民甚至整個雲林賴以為生的生計來源，然而爬梳歷史脈絡，可看見農漁產業與時俱進的轉變。首先，1950年代初期，麥寮居民處於自給自足，生產足以飽食三餐的糧食農業，如米、麥、甘藷和糖等；然而，到了1950年代中期至1990年代，麥寮地區農漁產業逐漸轉變為外銷導向，以附加價值高的養殖漁業、蔬果產業和畜牧農業為主的農漁業發展特色。在此期間，政府主導的大規模水利政策產生了關鍵性的作用，克服了麥寮本身的先天缺水因素，使得麥寮的水利社會規模擴大。其次，1990年台塑六輕的進駐使得. 政治大後，農工產業並重成為了雲林麥寮的如今產業風貌。然而因為政府在1955年開立麥寮的產業逐漸轉移到工業和養殖業（漁業、畜牧業）並重的方向，2000年. ‧ 國. 學. 始一系列的地下水開發計畫，加上養殖漁業的興盛，卻使得麥寮地區在1990年代之後面臨嚴重的地下水超抽與地層下陷危機，導致水資源匱乏的困境再現。. ‧. 最後，自2010年開始，台塑開始實行麥寮地區漁業輔導計畫，該企業與具有漁. sit. y. Nat. 業專業知識背景的社會組織合作，針對麥寮等地區的漁民，選定特定的漁業輔. io. al. er. 導戶，長期追蹤並且提供專業性的漁業輔導。至此，台塑企業開始以私部門. iv n C hengchi U 故本案的研究目的是將麥寮的水利社會劃分為三個時間軸進行系統性分 n. 「企業」的角色參與水利社會的治理行動。. 析： . 1950年代至1990年代：了解1990年以前，台塑企業未進駐雲林縣麥寮鄉的第一級產業如何發展，當中的關鍵角色（Actor）如何行動以及建構水利社會。. . 1990年代至2010年代：台塑選定雲林為六輕基地，麥寮地區的產業緩緩出現變化，水利社會的行動者（Actor）之間的互動也開始轉變。. . 2010年至今（2019年）： 11. DOI:10.6814/NCCU202000877.

(13) 台塑提出「提升麥寮鄰近區域養殖漁業技術及養殖漁產品附加價值研究計畫」，並與具有專業漁業知識的社會組織合作，針對麥寮區的漁業問題執行系統性及專業的治理輔導，私部門「企業」的角色在此時期對麥寮水利社會帶來的轉變與影響。. 為探討雲林麥寮鄉水利社會的治理轉變，本研究將麥寮水資源治理的發展劃分為三個時間軸，分析三個時期下水資源來源對四個行動者（Actors）（漁民、公部門、私部門、社會組織）之間的互動變化（參見圖 1-1）。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 圖 1- 1 研究設計（一）資料來源：作者自製. 12. DOI:10.6814/NCCU202000877.

(14) 圖1-2的設計說明本案主要的研究目的為探討雲林縣麥寮鄉水利社會治理的內容如何轉變。本案劃分雲林水利社會成三個時間軸，設定不同時間軸下，水資源來源對私部門與其它三個行動者（Actors）（漁民、公部門、社會組織）之間的互動為獨立變項（Independent Variables, IDVs），水利社會治理轉變內容為應變項（Dependent Variable, DV），探討在水利社會下的互動與認知為何（參見圖1-1及圖1-2），企圖回應本研究的兩大問題意識：1. 理論上而言，私部門如何參與水利社會的建築？2. 實務上而言，水利社會內的其它行動者對私部門─台塑六輕─的互動與認知是如何建構？因此產生以下的論點：第一，私部門會透過社會組織與公部門的合作，協助漁民管理水資源，形成當代的水利社會內. 政治大. 涵；第二，然而，其它的傳統水利社會行動者卻也同時在學習與私部門的互. 立. 動，雙方的角色認知會影響當代水利社會的治理能力。. ‧. ‧ 國. 學 er. io. sit. y. Nat. n. a l圖 1- 2 研究設計（二） i v n 資料來源：作者自製 Ch U engchi. 13. DOI:10.6814/NCCU202000877.

(15) 第二章、文獻回顧壹、水利社會（Hydraulic society）與產業治理 Philip（2017）整理了相關學者對水利社會的定義，認為所謂水利社會是國家透過「控制、管理水資源的權利」來形塑政治權力，進而建立帝國、主導社會的一種產業社會模式，這樣的水利社會以中國最具代表性。學者 Wittfogel （1957）首先以「水利社會」一詞來研究河川遍佈、地勢廣大的古中國，為治理長年缺水、水患和耕作養殖等問題，中國因此衍伸出水利社會的發展特色。 Wittfogel 以中國東方專制主義（Oriental Despotism）為背景脈絡，討論中國專. 政治大. 制體制下水資源和國家官僚機構之間相互影響的關係，闡述透過國家所擁有的. 立. 強制性資源治理能力來管控水，進而引導灌溉系統，在水利社會中發揮重要的. ‧ 國. 學. 影響，並表示水利社會的主要任務就是管理水資源、一級產業裡的農漁民和相關官僚機構，此外，Philip（2017）引用馬克思‧韋伯（Max Weber）提到的，. ‧. 控制水就能建築國家進而建立帝國的概念，這也同樣體現在印度和埃及上，河. Nat. sit. y. 流成為了整個亞洲和中東地區政治權力的重要組成部分。Karl Marx（1867）也. n. al. er. io. 認為像中國如此廣大的文明，不同於重商主義的國家，只有「政府強制集中力. i Un. v. 量的干涉」才能管理如此龐大的水利社會，因而對於管理一級產業下的「農. Ch. engchi. 民」，也就是勞動力的控制非常重要。綜合上述可以發現，「水」、「國家」和「農民」是早期學者定義水利社會組成的基本元素。. 在西方研究案例中，Donald Worster（1985）以缺水並有乾旱問題的美國西部為主要研究對象，不同於 Wittfogel 的東方專制主義，Worster 是以西方資本主義為背景脈絡來分析美國如何建立「水利帝國」，Worster 強調在資本主義中，科學和科技帶來的商業價值，透過現代科技技術，建立水壩、進而形成人工湖泊等，在崇尚商業價值為上的美國西部社會下，展現的是民間私部門和民選出的官部門共同合作的水利社會，並因為雇用農墾工人等商業策略帶動的產 14. DOI:10.6814/NCCU202000877.

(16) 業發展。在西方的水利社會裡，加入了「社會」和「科技」的元素。透過 Wittfogel（1957）與 Worster（1985）對水利社會的個案研究，發現在不同水利社會型態下，行動者（Actors）之間的互動和產業治理會出現不一樣的認知與模式。綜合上述所有學者的分析論述，本案定義水利社會如下，水利社會泛指以第一級產業為核心，與其具關聯性的「行動者」，為「分配和管理水資源」以發展產業，透過彼此之間的競合互動所構築而成的小型社會。. 水利社會撫育了產業發展，而水利社會的產業治理與水利設施密切相關，. 政治大. 傳統認知的水資源控管是需要大規模資金的導入和技術的引進來建立大型農業. 立. 灌溉設施，透過運用科技來增加水資源為目的，認為水資源補給是產業治理的. ‧ 國. 學. 實施方向，然而第一產業治理和水資源管控的問題，大多非單一解決水源便可. ‧. 一概而論，若沒有深入了解每個地區的水利社會運作型態和參與者互動情形，單有水資源補給，仍可能致使產業治理事倍功半或成效不彰，如 2020 年 6 月底. y. Nat. er. io. sit. 中國因連日暴雨，三峽大壩水位暴漲，導致將會潰堤造成嚴重水災的疑慮頻傳（民視新聞網，2020），可以見得大型水利設施並不全然帶來正面的影響，除了. n. al. Ch. i Un. v. 建設經費高以外，更有潰堤等造成更嚴重水災的疑慮。有鑑於此，本研究延續. engchi. 學者 Clarke（2012）的研究，從「作物習性與水的關係變遷」不同的層面來切入探討產業治理和水的「關係」。. 15. DOI:10.6814/NCCU202000877.

(17) 貳、水的物理治理特性和水利社會的治理當涉及到水資源治理的時候，大多的學術研究都集中在以物理性的條件及物理性的資源來切入討論水資源的分配和散布（Worster，1994），也就是以大規模項目或科技來改變水的物理分配。然而隨著時間推移，水利社會的發展更趨多元及複雜，晚近的學術研究開始出現了混合性質的文獻（Swyngedouw， 1999，2009；Bakker，2003；Linton 2010）來認知水和自然資源。這些研究表明，水治理不僅僅是政治方面的水利工程，更與社會有緊密關聯。水和人類之間的變革是緊扣的。例如，自來水的演進，是透過倚賴技術、政治關係和經濟. 政治大龍頭直接流出使用（Swyngedouw，1999）。立. 學會（民間組織），才能建立如今水龍頭管線完善的配置，讓水可以便利的從水. ‧ 國. 學. 對於水利社會下產業治理的關係，不同於過往集中討論大規模治理的觀點，Clarke 認為水利社會演變的進程中，不僅是物質性、話語性和象徵性的化. ‧. 身而已，應該跳脫生物的物理性視角，以「關係」來研究水利社會下的農業治. sit. y. Nat. 理，特別是針對水資源匱乏的情況。因而 Clarke 反其道而行，以中國乾旱的農. io. er. 村為研究對象，從「農產業作物習性與水的關係變遷」以及「國家行動者對農. al. iv n C hengchi U 國水利社會治理的實踐，是透過改種植抗旱農作物或者防止水被蒸發的方法， n. 作物習性管理改變所帶來的小規模治理模式」來切入水利社會，例如：發現中. 進而「避免農產業作物浪費已使用的水」，達成有效的水資源運用。這樣的小規模治理的干預措施根本上和水的物理性分配完全無關，並非透過傳統治理模式，如增加水資源或者建設大型水利設施等措施，僅是透過改變農產業作物用水習慣、改栽種用水量極少但影響價值高的農作物或增加塑膠薄膜防止蒸發，但卻調整了農民和水的關聯，開創了水利社會下農業小規模治理的經典研究案例。Clarke 的研究以微觀的角度，從農民（產業）與水之間的發展脈絡，來探討水利社會下的產業治理，從而延伸至一個國家的社會、政治和經濟制度等各種層面。 16. DOI:10.6814/NCCU202000877.

(18) 透過上述學者的研究，可以發現水利社會的治理並非從單一層面的角度即可解釋，過去二十年中，學者們致力於透過不同的層面和規模（scale）來討論治理，將影響治理結果的行動者劃分為不同的等級規模，並透過不同規模來探討分析。「規模」一直是水利社會地理討論中的核心但有爭論的概念（Marston，2000；Marston & Smith，2001；Brenner，2001；Sheppard and McMaster，2004），這些爭論不在本研究的範圍，但此研究的核心意指：規模本身不是本體論，也不是預先存在的現象，而是被社會和認識論建構形成的，應將規模視為一種實踐，來思考行動者如何處理不同規模的治理，因此方能理解行動者如何透過不同規模來積極地重新調整水利社會治理（Clarke，2012）。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 參、水利社會下的治理及理論. 水利社會的管理十分複雜，要進行系統性的分析極具備挑戰，對於水利社. ‧. 會的研究範疇需涵蓋主要的觀察對象、田野調查和水的測量所組成，為了架構. Nat. sit. y. 簡單的水利社會測量工具，W. Beekman and Gert Jan Veldwisch（2016）提出了. n. al. er. io. 劃分兩大途徑來進行分析研究─針對行動者的觀察（follow the Actors）和水資. i Un. v. 源尋跡的研究（follow the water），透過對行動者（漁民、管理委員會的成員、. Ch. engchi. 私部門和其他的辦事員等）的觀察，較能透過非正式的採訪中獲得更真實的研究；此外，追尋系統中水的流跡（或外部水流），了解源頭和用途目的，及如何分配管理，能解構出不同地區的水資源如何運用的公式，透過這樣的研究方式，不僅了解了技術層面，還能從社會政治層面進行相關的研究（W. Beekman and Gert Jan Veldwisch，2006），因而，本研究採用此研究架構，以水利社會中的行動者（Actors）和水資源尋跡（Water）為主要兩大分析面向。. 17. DOI:10.6814/NCCU202000877.

(19) 一、. 行動者（Follow the Actors）. 當涉及一個地方的環境或產業治理時，可以從不同規模（Scale）中的行動者（Actors）之間的互動和運作關係來了解一個地區治理角色的職能（Bruyneel and Reed，2010）。學者們歸納整理灌溉和排水部門（Irrigation and Drainage, I&D）中四個關鍵要角─私部門（Private company）、公部門（Government services）、社會組織（Public agency）以及農民（Farmers）─為水利社會中的四個重要行動者（Alain Vidal, Bernard Prefol, Henir Tardieu, Sara Fernandez, Jacques Plantey and Salab Dargbouth，2006）. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 圖 2-1 水利社會下的關係行動者 (Actors) 資料來源：Vidal et al，2006。. 18. DOI:10.6814/NCCU202000877.

(20) （一）公部門 Government services 水利社會對於公部門角色的研究十分豐富，學者（Vidal et al，2006）的研究中，公部門具有控制水的分配、制定頒布水的政策以及審視和維護市場的價格的角色意義。不同部門在市場中的風險程度，和計畫的內容及同意條款息息相關（如提供服務者支出固定的支付額或依據計畫運行結果決定支付額），參照圖 2-1，公部門具有較低的風險性並以公共性質為主。. Wittfogel（1957）研究則認為中國東方特有的專制主義式的官僚機構是形成中國水利社會最主要的原因，認為要完成大規模的灌溉作業需要強而有力的. 政治大. 組織管理能力，其研究認為政府角色帶來的影響大過於社會的角色。Clarke. 立. （2012）的研究亦呼應國家角色的重要，Clarke 以中國甘肅省定西區為研究案. ‧ 國. 學. 例，分析中國如何透過政府官僚的權力，制定一系列國家支持的發展計劃，改. ‧. 變原本農作物的銷售市場，強制建立政府扶持新作物的營銷市場，以達成中國政府為解決乾旱而決定生產抗旱及含水量少的經濟作物的商業目的。透過國家. y. Nat. 之間政治、技術和經濟制度等的關係。. n. al. Ch. （二）私部門 Private company. engchi. er. io. sit. 角色的介入，改變了傳統降雨和人們靠天吃飯的直接聯繫，重新調整了人與水. i Un. v. 水利社會的治理中存在非常多困境，如缺乏公共資金、水資源效率低下、資產維護不足和社會經濟效益不佳等問題，雖然私部門具有較高的商業風險，並且以私領域性質為主（參照圖 2-1），但仍有許多研究認為引進私部門的力量，能夠協助處理水利社會中這些灌溉和排水部門（Irrigation and Drainage, I&D）所遇到的問題（Vidal et al，2006）。甚至連世界銀行（World Bank， WB）農業和鄉村部門為推廣公私部門在農業灌溉上的協力關係（Public-Private Partnership，PPP），特別發表相關研究文本（World Blank，2018），來推廣私部門參與的觀點。然而，私部門參與治理的模式多以投資設施和營利的私營企業. 19. DOI:10.6814/NCCU202000877.

(21) 為主軸，且側重的方向為公私項目合作的面向。圖 2-1 的四個要角中，政府和農漁民的討論豐富，但水利社會下的私部門角色，多討論私人企業的投資經營層面，以「企業」角色及「企業社會責任」參與水利社會產業治理的文獻卻相對稀少。然而商業領域上對於企業社會責任（Corporate Social Responsibility, CSR）的探討十分豐富，但多將焦點在CSR和財務績效之關聯性（阮氏紅幸，2011）， 2000年之後，學者在定義CSR方面逐漸注重策略層面，不再認為CSR僅是企業的「責任」，而是能夠為企業及社會創造價值；世界企業永續發展委員會World Business Council For Sustainable Development定義企業社會責任為「企業承諾不. 政治大. 只為經濟永續發展做出貢獻，同時與員工、家庭、當地社區以及社會，營造出. 立. 高品質環境生活的承諾」。企業社會責任逐漸從原本的商學跨到了社會、環境甚. ‧ 國. 學. 至政治等領域，不僅要關心股東利益，也要關心其他利害關係者的利益，包括. ‧. 顧客、員工、生意上的夥伴如上游供應商、自然環境與所在的社區，甚至整個社會，並負起一定的責任（孫震，2009）。台塑企業指出，為回饋地方，善盡企. y. Nat. er. io. sit. 業的重要的社會責任，並以雲林地區共存共榮的出發點，便是此計畫的初衷，因而本研究在私部門角色研究中，將特別關注企業社會責任的行動綱領（台塑. n. al. 企業，2019）。. Ch. engchi. i Un. v. （三）社會組織 Public agency 從圖2-1可以發現，社會組織往往會面臨較高的商業風險並屬於公共性質。社會的組織十分多樣化，且具有整合議題的能力並能提供特定的協助，提供公共服務這樣類型的組織有許多的稱謂，常見的如非營利組織（Non-profit Organization）、非政府組織（Non-governmental Organization）、第三部門（Third Sector）、志願部門（Voluntary Sector）、公民社會團體（Civil Society Organization）等（李重諺，2016）。而在市民社會理論中，相關學者以「社會. 20. DOI:10.6814/NCCU202000877.

(22) 組織」一詞來形容，意謂獨立於國家之外的社團組織，與政府和企業並列為民主國家的三大組織支柱，是現代社會中的「第三部門」（The Third Sector），建立了社會資本（Social Capital）的貢獻（王信賢、王占璽，2006）。綜合上述所述，本研究為避免混淆，以「社會組織」一詞來定位提供專業知識的行動者角色。. 目前，社會組織的定義十分多元，但主要仍是以1945 年《聯合國憲章》（UN Charter）中的「非政府組織」一詞來敘述社會上的組織。1946年聯合國相關的決議中，對非政府組織則有更完整的論述，指出「任何未透過政府間協. 政治大. 議而建立的國際組織，應被視為非政府組織」；Simmons（1998）則指出非政府. 立. 組織應具有「非政府」、「非營利」、「自治性」、「志願性」、「組織性」。Oberthür. ‧ 國. 學. et al.（2014）進一步歸納出非政府組織須具備有三個指標：. ‧. 第一，並非依據政府間協定而成立；第二，由專家團體、知識社群所組成的機構；. y. Nat. er. io. sit. 第三，具有自由表達獨立觀點的能力。. 並指出非政府組織的功能含括加強知識基礎（科學、政治和法律等）、協. n. al. Ch. i Un. v. 助和政府單位進行談判和溝通、解決爭端以及審查相關保障承諾等；學者朱肇. engchi. 維（2007）則指出非政府組織的五大特質─「自主運作」、「非營利目的」、「組織結構」、「公益性目標」、「志願服務」。統整上述學者的研究，可以看見社會組織往往不以追求營利為目的，提供的服務和產品不同於私人企業，並非以利潤為導向，而是致力於喚醒大眾對國內普遍性議題以及全球性的議題的關注，如人權、環境、女權、兒童、貧窮、衛生、兩性平等、生態保護和弱勢團體等，社會組織往往以提供公共服務並提升、處理相關議題為主要目標。. 21. DOI:10.6814/NCCU202000877.

(23) 在地方的環境或產業治理領域，時常透過探討不同規模中的行動者（Actors）之間的互動關係，以此來了解一個地區治理角色的職能（Bruyneel and Reed，2010）。規模可以分成國際層級和地方層級的兩種規模來探討，而社會組織行動者對國際層級的治理影響被許多治理學者提倡，如中國威權體制下的環境治理，透過超越中國的官僚主義的國際社會組織（International organization）能突破因「分裂的官僚主義bureaucratic fragmentation」所造成中國在環境治理上的障礙（Zusman，2005），國際層級下還能形成跨國網絡關係（Transnational Networks），並形成具有專業知識度的知識社群（Epistemic Communities），由政府或社會組織的專家及學者針對相關議題交換資訊後提供. 政治大. 專業的知識意見（Bulkeley，2005），在國際上較具組織性和規模性的非政府組. 立. 織如紅十字會（International Committee of the Red Cross）、綠色和平組織. ‧ 國. 學. （Greenpeace）等。此外在全球治理的角度，學者（潘若琳、顏良恭、吳德. ‧. 美，2009）的研究則探討超國家層級中國際組織、跨國企業與全球網絡化的非政府組織等架構而成的體系對食品政策制定的影響，研究發現國際非政府組織. y. Nat. n. al. er. io. 向。. sit. 對議程的引導和塑造會引發社會大眾的關心，並能影響其議題政策的發展方. Ch. engchi. i Un. v. 以地方層級而言，民間和社會組織合作互動中有「社區治理」研究途徑的文獻，強調社會組織和地方合作與互動，跳脫以國家為中心的治理模式，形成一種由下而上（bottom-up approach）的地方民主發展模式，由社區居民與非營利組織主導社區發展（陳秀卿，2015）。在本案雲林麥寮的水利社會中，高雄科技大學的漁業推廣團隊具有專業漁業的知識背景，並且與雲林麥寮的漁民有緊密的合作關係，如同上述文獻所述，是由專家團體和知識社群所組成的機構，同時也是本案所研究的社會組織行動者。. 22. DOI:10.6814/NCCU202000877.

(24) 本案台塑企業與社會組織─國立高雄科技大學漁業輔導團隊合作，高科大團隊於民國98年5月開始與國內專業學術團隊推動「提升麥寮鄰近區域養殖漁業技術及養殖漁產品附加價值研究計畫」。高科大團隊已執行4年，輔導197位漁民以示範戶模式運作推動，輔導期間主要為解決漁民在養殖生產過程中，遇到養殖困難等問題時，可以尋求專業角色協助，漁業輔導團隊同時在雲林麥寮成立駐地實驗室，針對水質、土壤、微生物和菌類等進行快篩檢驗和監控預防，旨在降低養殖期間的風險，並教導漁民順應季節及養殖環境的改變下如何應對。隨時掌握水質狀況，有效改善當地養殖環境及縮短處理時間，進而提高漁民收益。故而在社會組織行動角色上，以高科大團隊成為本研究主要訪談對象。. 立. 政治大. （四）漁民（Farmers）. ‧ 國. 學. 水利社會的治理中，農漁民與其他不同行動者的互動最為豐富，不論是面. ‧. 對來自政府、私部門企業和社會組織的行動，都會影響到當地資源的分配和管理。故漁民（以下為避免混淆，本案以漁民一詞概括之）與資源間的關係是學. y. Nat. er. io. sit. 術上十分關注的研究重點，Ostrom（1990）在公共資源的治理的研究中指出，為解決人民對於公共資源會進行最理性的選擇因而陷入「囚徒困境（賽局理. n. al. Ch. i Un. v. 論）」的情形中，Ostrom提出了自籌資金的合約實施博弈（經驗性替代解決方. engchi. 案），強調資源使用者具有主導權和決定權與指定的相關執行機構訂定契約，且雙方之間若一人不同意契約就不成立，機構訂立規則後，資源使用者會因為怕資源被強佔，而達成互相的監督過程，省下了外來政府機構評估錯誤懲罰到囚徒困境中合作的可能性和其他外部成本，也能維護資源的可再生性。因而可以發現在治理的領域中，漁民的行動者具備自主性並會選擇與自身較有利的行動者合作，漁民並非僅有被動的接受所有的治理方法。. 二、水的尋跡（follow the water）（一）傳統科技方法 23. DOI:10.6814/NCCU202000877.

(25) 水資源的管理，對於一級產業的發展具備關鍵性的影響。世界銀行（WB）指出，水資源短缺影響了全球 40％以上的人口，到 2050 年，向 90 億人提供糧食需要增加 60％的農業生產，取水量增加 15％。需求日益增長，然而許多地方的資源已經稀缺，水的保障將是一項重大且正在擴大的挑戰（World Bank，2019）。. 首先，在水資源儲蓄治理的面向上，儲水灌溉的科技技術大多如 Wittfogel （1957）所述，是大型且改變水物理配置的裝置設備，其研究的中國農業系統多依賴被政府規模管理的相關水壩，水壩的主要功能用於生產（用於灌溉）和. 政治大. 保護（用於防洪）， Wittfogel 整理主要的科技裝置如下：. 立. A.生產設施（運河，溝渠，水庫，水閘和灌溉堤壩）. ‧ 國. 學. B.防護裝置（排水溝和堤防用於控制）;. ‧. C.提供飲用水的導水管; D.導航運河（Wittfogel，1957, 42）。. y. Nat. 成了水利文明，而發展出古中國的政治經濟。. n. al. （二）因地制宜的創新治理. Ch. engchi. er. io. sit. 中國的水利社會運用科技改變水資源的物理配置達到儲水的機能，因此形. i Un. v. 大規模項目的科技角色固然重要，然而真正有效的水資源治理，往往採用的是「因地制宜」方式的，並非投入大量的資本就能夠達到完全有效的治理方式，更重要的是了解特定地區後，針對該地區所提出的治理方針（Ostrom， 1990）。因而「治理」的主導角色也慢慢從公部門擴及私部門，從政府主導性的治理變成社區型及自發性的治理模式，是一種對社會調節的模式，涉及政治分配的範圍、國家的主導方向，以及其他機構及相互作用，意謂治理開始在不同的背景下，以多元方式進行定義和運用（Gibson，2005）。跳脫政府主導進行治理的觀念被 WB 和經濟合作暨發展組織（Organization for Economic Co-operation. 24. DOI:10.6814/NCCU202000877.

(26) and Development，OECD）實際操作運用，WB 和 OECD 的治理行動以新自由主義為背景，倡議民主多元化的模式，減少政府的角色在市場機制和企業利益方面的作用（OECD，1995；World Bank，1992 年），將相關利益者轉化為共同合作的協調行動，因而帶來治理更多元的模式和應用方法。. 如同前所論述學者 Clarke 的研究，治理並非一定要以大型項目或改變水流等物理治理的角度切入討論產業和水的關聯，Clarke 的研究則是從「農產業作物習性與水的關係變遷」下來切入水利社會，找出適合該地區的治理模式，發現其治理的實踐關鍵在「避免農產業作物浪費已使用的水」、「改變農作物種植. 政治大. 以吻合，達成有效的水資源運用」。與傳統建設大型項目，從物理角度來達成. 立. 「大量供給水資源」的方式大相逕庭，然而卻同樣能完成有效的治理。統整上. ‧ 國. 學. 述對於水利社會中行動者和水資源管理的文獻資料，整理研究理論如圖 2-2：. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 圖 2-2 水利社會研究理論資料來源：作者自製. 25. DOI:10.6814/NCCU202000877.

(27) 肆、研究方法與步驟一、研究方法與訪問對象本研究綜合研究動機及問題後，採用質性方式進行書寫，首先透過文獻分析法，蒐集國內外學者、書籍、資料庫和國際組織的報告書，爬梳文獻後建立出水利社會及產業治理的研究架構；接著透過企業網站、媒體報導、企業出版報告書、政府部門調查研究報告以及實地訪談過程，來了解水利社會下的麥寮鄉產業的轉變情形、台塑企業開始參與麥寮鄉水利社會的建築動機以及高雄科技大學漁業推廣輔導團隊與麥寮鄉居民的互動過程，探討麥寮鄉水利社會下的. 政治大. 漁業治理脈絡。. 立. ‧ 國. 學. 為了更深入了解私部門企業參與水利社會下漁業治理的建築行動，和探討四個行動者（Actors）中在三個時期的行動方針和互動為何。本研究預計採用. ‧. 深度訪談法，分別訪問公部門、私部門、社會組織和漁民，探討四個行動者之. Nat. sit. y. 間的互動外，更著重在探討第三個時期（2010~2019 年）私部門（台塑企業）. n. al. er. io. 與社會組織如何與公部門和漁民輔導戶溝通和互動過程；在漁民的訪問中，主. i Un. v. 要探討漁民對於台塑企業及高科大團隊提供的輔導治理認知為何？最後針對漁. Ch. engchi. 民對於治理行動的成效和成果進行評估。本研究訪談對象參見表 2-1，為保護訪談當事人，將當事人職稱隱匿。. 26. DOI:10.6814/NCCU202000877.

(28) 表 2- 1. 預計訪談對象. 行動者（Actor）. 部門. 受訪者. 編號. 台灣雲林農田水利會西. 張先生. A-1. 林先生. A-2. 吳先生. B. 黃教授. C. 烏魚養殖漁民. 許先生. D-1. 黑蜆養殖漁民. 歐先生. D-2. 公部門螺區管理處麥寮工作站（Government services）麥寮鄉公所社區推廣組私部門（Private company）台塑企業高雄科技大學漁業輔導社會組織（Public agency）團隊. 政治大. 漁民（Fisherman）. 立資料來源：作者自製. ‧ 國. 學. 參見表 2-1，在公部門訪談對象中，分別以掌管地方一級產業水資源分配的水利工作站和與台塑關係密切的鄉公所社區推廣組為訪談對象；在私部門方面. ‧. 則訪談台塑企業與治理團隊的職員；在社會組織則訪談負責推動麥寮漁業治理. y. Nat. n. al. er. io. 黑蜆的養殖漁民。. sit. 的高雄科技大學治理團隊的職員：最後，在漁民角色上，則分別訪談了烏魚和. Ch. engchi. i Un. v. 27. DOI:10.6814/NCCU202000877.

(29) 在訪談大綱層面，主要探討架構有三：水資源來源和治理行動、行動者之間的互動為何以及特別針對私部門企業對麥寮水利社會的影響進行訪問。訪談大綱參見表 2-2 表 2-2 訪談大綱行動者. 問題. 3.. 水資源的建立及發展由來（公部門作為）對於台塑加入雲林縣的看法及認知？（私部門互動）台塑六輕如何與貴單位接洽？（私部門互動）. 4. 5.. 貴單位提供了甚麼樣的協助？（私部門互動）缺水時如何應對與處理（缺水治理）. 1. 2.. 公部門（Government services）. 治政治理的模式（小規模）大立水資源的運作配置. 1. 企業發想專案時的初衷. 私部門. y. sit. io. 水資源管理的運作、缺水時如何應對與處理（缺水治理）. n. al. er. ‧ 國. 如何進入雲林麥寮區如何與雲林漁民互動雲林居民如何看待台塑企業及輔導團隊社會組織的自我發展治理的模式建立與調整（小規模）. ‧. Nat. 1. 2. 社會組織 3. （Public agency） 4. 高雄科技大學漁業 5. 輔導團隊 6.. 學. 2. （Private company） 3. 台塑企業 4. 缺水時如何應對與處理（缺水治理）. 漁民（Fisherman）. 1. 2. 3. 4. 5. 6.. Ch. i Un. v. 如何接觸到台塑企業的輔導方案輔導方案的內容認知程度輔導內容的成效評估計畫優缺之處對企業（台塑）的評價對高科（社會組織專業團體）的評價. engchi. 28. DOI:10.6814/NCCU202000877.

(30) 二、研究架構與章節安排本研究以水利社會下麥寮鄉的漁業治理出發，探討私部門對漁業治理的建築以及與其他三個行動者（Actors）之間的互動與認知。對此本研究先回顧 1950 年至 1990 年以及 1990 年至 2010 年水利社會與產業治理的相關文獻、麥寮鄉漁業的現況和行動者（Actors）與麥寮鄉的互動情況。而後進一步探討主要的研究問題，私部門在 2010 年至 2019 年期間對於麥寮鄉漁民的治理行動為何？公部門、社會組織和漁民等三個行動者（Actors）對台塑企業的互動和認知為何？. 政治大進行訪談並了解其對麥寮鄉漁業治理的相關認知和互動後，對照 1950 年至立. 針對政府部門、台塑企業、高雄科技大學漁業輔導團隊、漁業輔導戶分別. ‧ 國. 學. 1990 年和 1990 年至 2010 年麥寮漁業的治理情形，探討 2010 年至 2019 年私部門與其他行動者之間主要的治理現況以及最後的結論與建議。本研究的研究架. ‧. io. sit. y. Nat. n. al. er. 構如圖 2-3. Ch. engchi. i Un. v. 29. DOI:10.6814/NCCU202000877.

(31) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 圖 2-3 研究架構資料來源：作者自製. 30. DOI:10.6814/NCCU202000877.

(32) 統整上述研究步驟及架構，參照圖 2-4 說明本研究章節安排：. 立. 政治大. er. io. sit. y. ‧. ‧ 國. 學. Nat. 圖 2- 4 研究章節安排. n. a l 資料來源：作者自製 i v n Ch U 本研究預計分為六個章節，第一章為緒論，介紹研究動機以及問題意識； engchi 第二章文獻回顧，此章節針對水利社會及產業治理理論為主，以相關文獻爬梳而成的文獻作為研究架構。. 第三、四和五章節，以雲林縣麥寮鄉為個案分析，首先探討 1950 年到 1990 年間，雲林縣麥寮鄉的傳統水利社會治理為何；接著探討 1990 年到 2010 年間，私部門（台塑企業）確定設址麥寮後，漁產業的治理轉變為何；最後是 2010 年到 2019 年間，私部門（台塑企業）開始對麥寮鄉進行「提升麥寮鄰近區域養殖漁業技術及養殖漁產品附加價值研究計畫」後，水利社會下麥寮鄉漁 31. DOI:10.6814/NCCU202000877.

(33) 業的現況和漁民的認知為何。. 第六章為結論，透過研究理論和架構內容，與前述章節的研究結果綜合探討後，提出本研究結論─私部門如何和雲林縣麥寮鄉的四個行動者（Actor）互動，建築水利社會下的漁產業治理情形，和在地居民的認知內容。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 32. DOI:10.6814/NCCU202000877.

(34) 第三章、1950 年~1990 年：雲林縣麥寮鄉的傳統水利社會治理個案：雲林麥寮鄉漁業以農漁產業起家的雲林縣，其中麥寮鄉向來以農漁產業作物為輸出大鎮，鄧文儀（1961）亦曾在《台灣遊記》一書中以「雲林是糖米之鄉」來形容雲林農產的盛世，當時雲林的主要農作物有如米、糖和甘藷等重要產物，極富饒一時。然而從1950至2019以來，經歷三個時期不同行動者和他們所制定發展方針. 政治大. 的影響，使麥寮鄉演變成如今第一產業與第二產業並進的現況，綜觀其產業和. 立. 發展脈絡，宛如小型水利社會的縮影，行動者對麥寮水利社會的治理行動豐富. ‧ 國. 學. 並互相影響，故本研究以雲林縣麥寮鄉，作為水利社會下漁業治理的個案。. ‧. 史料文獻紀載，最早開墾麥寮地區者為康熙六十一年間，閔泉人許遠元開拓許厝寮；雍正八年，福建人陳、張、石三姓墾首合股開墾今台西鄉全部、麥. y. Nat. io. sit. 寮鄉、東勢鄉一部分，至乾隆年間，麥寮鄉才算完整性的開墾完成（林國賢，. n. al. er. 2005）。麥寮鄉早期農業興盛，大麥與小麥豐收富足，農民為運輸方便，在船頭. Ch. i Un. v. 旁搭寮仔，堆放成包的麥子，而稱此寮為「麥仔簝」。此後農漁產業一直是麥寮. engchi. 居民賴以為生的生計來源，直到1960年後，麥寮的農漁業因不同時期相關行動者與策略的影響，逐漸轉變。. 1960年前，生產自給自足以飽食三餐的糧食農業，如米、麥、甘藷和糖等；1960~1990年漸轉變為以外銷及副加高價值的養殖漁業、蔬果產業和畜牧農業。產業的轉變，當中除了麥寮本身的先天缺水因素所困、台灣經濟起飛飲食習慣改變外，政府角色主導的大規模水利政策和國家對農產業的政策亦起到了關鍵性的影響，私部門台塑企業於1991年進駐後開始建廠，產業逐漸轉移到工. 33. DOI:10.6814/NCCU202000877.

(35) 業和養殖業（漁業、畜牧業）並重的方向前進，2000年後，第一、二產業並重成為了雲林麥寮的如今產業風貌。. 雲林產業的轉變，四個行動者對於麥寮水利社會的行動和治理方針起到的重大的影響，1955年政府開始推動一系列的地下水開發計畫，加上畜牧和養殖漁業興盛所帶來的用水需求，導致麥寮地區出現嚴重的地下水超抽導致的地層下陷，並再度面臨缺水問題。. 台塑於民國八十（1991）年八月七日宣布六輕工業的廠址為麥寮。工業的. 政治大. 用水來源成為當時迫切需解決的議題。為解決用水問題，公部門行動者與台塑. 立. 合作。「集集共同引水計畫」於民國 82（1993）年 5 月由行政院核定實施，民. ‧ 國. 學. 國 90 年（2001）完工，於民國 91 年（2002）起即正式營運管理，主供六輕工. Nat. y. ‧. 廠的工業用水來源，台塑常駐麥寮發展成為必然的事實。. er. io. sit. 然而台塑的進駐，帶給了在地農漁民對於水資源以及其他環境汙染的疑慮。為回應以及協助處理在地居民疑慮，2003年，台塑首度提出「敦親睦鄰」. n. al. Ch. i Un. v. 計畫，當中以永續概念為主軸，涵蓋農漁產業及多項措施，深入麥寮在地與產. engchi. 業行動者（漁民）互動。2013年與社會組織的行動者─高雄科技大學漁業輔導團隊，特別為麥寮區的漁業建立了系統性的輔導和治理方案。至此，台塑企業開始以私部門「企業」的角色參與水利社會下漁業的治理行動。. 為了解麥寮鄉漁業這個小型水利社會的個案，本研究結合文獻分析法以及深度訪談法，爬梳三個時期（1950~1990年、1990~2010年、2010~2019年）四個行動者（公部門、私部門、漁民、社會組織）對麥寮鄉漁業水利社會的治理行動。. 34. DOI:10.6814/NCCU202000877.

(36) 1950 年~1990 年：雲林縣麥寮鄉的傳統水利社會治理 1950 至 1990 年，農漁相關經濟產業才正開始起飛，此時期公部門行動者對水利系統的建設為雲林縣的水利社會帶來關鍵性的影響，日治時期（至 1945 年前）因日本政府需要臺灣的農作物用以支援其糧食來源，便訂立了「工業日本、農業臺灣」的發展政策，建立臺灣以農產為主的產業型態，此段期間日本政府不僅提供了相關技術性的大型水利設施扶助農業發展，同時也建立了具有系統性和組織性的水利社會組織。以下由四個行動者的治理方針來闡述此時期的水利社會發展。. 壹、公部門（Government政 services）治. 大立 1950 年到 1990 年此時期，公部門的行動者主要透過了地面水和地下水兩. ‧ 國. 學. 個層面建立了大型水利設施的基礎，奠定了雲林農漁產業發展的水資源，分述. ‧. 地面水：河川的管理與水庫的建置. y. Nat. 一、. sit. 如下：. n. al. er. io. 麥寮鄉主要水來源為濁水溪。濁水溪是台灣中部的主要水資源，總長一百. v. 六十八公里，匯流霧社溪、塔羅灣溪、萬大溪、丹大溪、郡大溪、陳有蘭溪、. Ch. engchi. i Un. 清水溪等形成西岸地區廣大的濁水溪沖積平原，進入平原地帶後，形成的放射河系分別是東螺溪、西螺溪、新虎尾溪、舊虎尾溪和虎尾溪，並分流至各個鄉鎮（陳鴻圖，2009）。縣內以濁水溪及其支流清水溪是雲林縣各項用水最重要的河川。. 35. DOI:10.6814/NCCU202000877.

(37) 圖 3- 1 雲林縣灌溉水分布資料來源：台灣雲林農田水利會. 立. 政治大. 日治時期日本統治臺灣之後，為了獲取臺灣的農業資源，訂定了相關的土. ‧ 國. 學. 地灌溉及改善計畫，當時日本政府發展水利設施的主因是為彌補日本糧食不足. ‧. 和僅能仰賴國外進口的糖業現況，便利用臺灣自然環境的條件，制定臺灣以發展稻米和甘蔗為主的策略。. er. io. sit. y. Nat. 當時臺灣總督府分析嘉南平原地區的農業發展條件，發現其氣候適宜，日. n. al. Ch. i Un. v. 曬條件充足，然而水利設施不足，加上有缺水問題，為增產更多稻米提高產. engchi. 量，便積極建設農田水利的設施，於昭和五年（1930）年完工嘉南大圳，建立了雲嘉南地區農產業發展的基石，耕地缺水的情形因有了灌溉來源稍微獲得緩解；為繼續增闢水源，日本政府於昭和十五年（1940）決定建設斗六大圳，但戰爭結束後便停止工程，直到民國三十六年（1947）才由當時省水利局工程處完成斗六大圳的工程，大圳主要的灌溉區域含括雲林縣之林內鄉、莿同鄉、斗六市、古坑鄉、斗南鎮、大埤鄉、虎尾鎮，及嘉義縣相關鄉鎮等。. 36. DOI:10.6814/NCCU202000877.

(38) 此時期在公部門主導的水利策略下所建立的嘉南大圳及斗六大圳，良好的引導溪河儲蓄，完善雲林地區主要的灌溉用水來源，對於減緩雲林缺水以及對雲嘉南農業有重大的發展貢獻。. 二、. 地下水：開發地下水資源. 除了大圳的建設外，最重要的水利開發則是地下水源的項目。雲林因地勢關係以及農田灌溉設施較彰化較晚之故，地面水引灌水量較少而且期間較短，即使有嘉南大圳提供灌溉用水，但至灌溉期仍有缺水之虞。第二次世界大戰以前，台灣地下水的開發量不高，主要以淺部自由水層為. 政治大. 主，估計在總用水量的 3%以內（張建勛，1955）。地下水有多項優點，其形成. 立. 主要是由雨水及地表水（河、湖、潭、水庫等）滲到土壤中，在地表下形成飽. ‧ 國. 學. 和層（曹以松，1989），所以透過鑿井即可抽取，相較於水壩，不需要太過昂貴. ‧. 的成本投入，加上水位置在地下，蒸發水資源的損害相對較少，時間與空間的限制也較少（汪中和等人，2000）。於是民國四十四年（1955）開始，由農復. y. Nat. er. io. sit. 會補助經費和儀器，台糖公司的農業工程處及水利局合組探勘隊，在雲林縣進行了一年的地下水源的勘測，主要針對濁水溪沖積平原及嘉義地區地下水源之. n. al. 探勘及深井開發。. Ch. engchi. i Un. v. 據勘測結果指出，雲林地下水極度豐富，具有利用價值。因此時任省政府成立「台灣省地下水開發委員會」，於斗六設「地下水工程處」，專司辦理地下水源的勘測計畫，和台灣糖業公司開始進行地下水的大規模開發，並導引台灣之鑿井技術邁入現代化階段（汪中和等人，2000）。至民國六十年（1971）共開鑿了四百八十七口井，民國六十一年（1972），私人加上公設的井，雲林縣約有五千六百餘口井了，大口徑深井的陸續開鑿，地下水的汲取量也大幅增加。雲林地區進行的地下水開發計畫，是由公、私部兩部門共同合作主導的水利策略，補足了大圳因灌溉季節需水量大導致仍舊缺水的困境。 37. DOI:10.6814/NCCU202000877.

(39) 透過國家角色的介入，投入龐大資金以及人力資源，才能完成大型水利設施的建置並具有規模系統性的規劃。而公部門是 1950 年到 1990 年此時期中，四個行動者裡對於水利社會的貢獻最豐富的行動角色，透過大型水利設施的建設完工，扶植了雲林農漁業的蓬勃發展。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 38. DOI:10.6814/NCCU202000877.

(40) 貳、私部門（Private company）早期的雲林乃以農業為發展主軸，戰爭結束後台糖公司接收日本人開辦的糖業事業，糖業是當時臺灣經濟命脈，公部門亦關注在第一產業的扶植。然而單憑地面水來進行蔗田的灌溉遠遠不足，為提高產量，公、私部門的行動者合作，開始了雲林地下水的開發計畫。1950 年開始，台糖公司與美國 Johnston Internation 公司簽約，美國派技工 30 餘人，帶來鑽井機 6 部及鑽具卡車等，在中南部台糖農場開鑿深井，至 1951 年 4 月美方人員離台為止，共鑿井 140 口，平均出水量每小時 210 立方公尺，共灌溉 8,046 公頃蔗田。爾後台糖承購. 政治大（農委會前身）與臺灣省水利局及台糖公司農工處合組地下水勘測隊，探勘全立. Johnston 公司的鑿井設備，成立了深井工程隊，至 1955 年中國農村復興委員會. ‧ 國. 學. 省地下水資源，在 1959~1969 年間，該工程處在臺灣西南沿海平原開鑿深井 878 口、淺井 201 口，1969 年後工程處併入了省水利局。此時期乃是私部門透. ‧. 過營利為目的方式與公部門合作來推動和開發地下水的計畫。. y. Nat. er. io. sit. 參、漁民（Fisherman）. 民國四十年代前，糧食對於農民而言的主要意義在於「自給自足」，不是為. al. n. iv n C 了外銷，加上如甘藷等作物，對於處在缺水時期和地區的雲林縣而言，是非常 hengchi U 重要而且不可或缺的主食，所以農業仍然是主要的發展產業。然而到了民國四十年代後期，政府開始推動「以農業扶植工業」的政策，對於農產業有了箝制性的干涉，加上民國五十年代的輕工業快速發展，以及民國六十年代經濟發展，人民慢慢開始脫離「吃飽」的形式，糧食消費習慣逐漸改變，對於蛋白質的需要日增，以致開始增加其他副食品的消費，如蔬果、水產品和家畜家禽等的需求量上升。當時地下水的開發和養殖漁業的發展也成為助力之一，讓沿海地帶原本種植農作物的農民紛紛轉為養殖漁塭，而其他如黃麻、薄荷和豆類等作物皆逐漸被放棄改由進口替代。 39. DOI:10.6814/NCCU202000877.

(41) 漁民：漁產業的發展與興盛至民國六十六年時（1977），農產已經低於總產值的一半，反之畜產和漁產比例則不斷上升，至民國六十九年（1980）年代，兩者產值已經超過整個農產業的一半以上。加上國際貿易的興盛，台灣每年農業約有30%的農產品出口，且種類由米糖轉換為蝦、鰻魚為主的養殖業和畜豬的畜牧業，並以日本為主要銷售市場。養殖漁業的發展，起因為國家當時政策對於農業資源的掌控和搜刮，使得農業所得低落，加上水源量的先天不足，農業的產業價值不高，人口大量外流，農耕希望不大的情況下，轉而發展養殖漁業，養殖漁業最主要興盛的原因. 政治大. 如下（雲林縣政府，1997）. 立. 農耕生活不利，使農民意願轉作. . 水產品外銷日本的前景看好. . 台灣經濟成長，消費型態改變，養殖業的經濟價值提高. . 地下水抽取技術的進步和相關環境條件改善. ‧. ‧ 國. 學. . y. Nat. 漸興盛，可從表3-1不同年度的養殖面積看出. n. al. er. io. sit. 在前述的社會、經濟和技術條件的進步下，雲林縣沿海地區的養殖漁業逐. i Un. v. 表 3- 1 雲林縣沿海地區養殖面積變化. Ch. engchi. 單位：公頃. 民國. 平均合計. 鹹水魚塭. 淡水魚塭. 淺海養殖. 其他. 48-50. 4,226(100). 1,036(24.5). 573(13.6). 2,478(58.6). 139(3.3). 51-55. 3,515(100). 871(24.8). 505(14.4). 2,046(58.2). 93(2.6). 61-65. 6,383(100). 989(15.5). 1,174(18.4). 4,172(64.7). 93(1.5). 66-70. 7,225(100). 1,259(17.4). 2,039(28.2). 3,908(54.1). 19(0.3). 71-75. 10,304(100). 2,603(25.3). 2,878(27.9). 4,864(47.2). --. 資料來源：雲林縣政府，1997/P.5-159. 40. DOI:10.6814/NCCU202000877.

(42) 漁業開始蓬勃的發展，公部門角色推動的政策是主要的原因之一，光復後（1945年之後），政府為解決雲林地區人民生計，鼓勵當地民眾於沿海土壤貧瘠區域，建立臺灣淡水養殖專區，加上公部門對地下水資源的建置，提供了漁民具有較穩定的水質和水溫的水源，讓漁業能穩定發展（行政院，2011）。. 肆、社會組織（Public agency）臺灣擁有發展農漁產業的先天優勢，因此在日據時期的 1908 年（民國前四年）開始，日本政府為了讓農業發展更具系統性以便管理，頒布了「臺灣農會. 政治大粹民間的社會組織，僅有農漁會代表的社會組織。接著，臺灣在 1945 年光復後立規則和實施細則」成立農民組織，奠定了如今臺灣農會的雛型。當時並沒有純. ‧ 國. 學. 進行了多次的農會改組；1946 年 2 月的鄉鎮農業的改組，不僅是組織制度的調整，更重要的是取代了以往官派的管理體系，轉而以民選方式召開會員代表大. ‧. 會，推選理監事（王俊雄、江吉昌、吳德森、李青松、洪志誠、張明瑜、陳建. sit. y. Nat. 成、蔡柱銘、顏淑玲，2014）；到了 1974 年，立法院通過了「農會法」，並明確. io. al. n. 和決定權的社會組織。. er. 指出農會為非營利事業之公益社團法人性質。至此，農會轉變成具有高度自治. Ch. engchi. i Un. v. 農會廣義而言，是以農民為對象所組成的組織，也是農民為了保護權益與增進經營效率，自覺、自主和自立加入依法成立的結合體，透過這樣的農民組織帶來了農業的發展並改善農村生活（王俊雄等人，2014）。從組織章程來看，臺灣的農會除配合政府政策外，最主要為服務農民，農會組織下有農業推廣、合作供銷、農業金融和家畜保險部門等，協助農民處理運銷、推廣、農作物運輸過程的風險損失等，並同時保障和協助會員的健康保險業務和辦理老年農民的福利業務。加上農會的特性是以鄰里為基本的單位組織來成立農事小組，與農民的關係緊密外，還有提供農村婦女、青年等舉辦的鄰里活動，使農會組織 41. DOI:10.6814/NCCU202000877.

(43) 形成了在地社區聯繫關係的基本網路，廖宏樹（2008）在他的著作《台灣農會新合作化經營》更以「有事找農會、沒事農會坐；有貨賣農會、沒貨農會買；有錢存農會、沒錢農會借；有險找農會、沒險農會買」來形容農會在臺灣農村的角色和重要性，透過農會的運作，串聯了政府與地方農民之間的互動與密切交流的橋樑。. 回到麥寮案例，雲林地區是農產大鎮，麥寮地區早在 1918 年便成立了麥寮信用組合，1946 年改組成立麥寮鄉合作社，至 1949 年改制為雲林縣麥寮鄉農會迄今（麥寮鄉農會，2016），農會成為臺灣目前分佈最普遍、組織最龐大的農. 政治大. 民團體（王俊雄等人，2014）。隨著農會的組織完整性提升，針對漁民所設立的. 立. 「漁會」也開始被重視，雲林縣以漁業為主要發展產業的鄉鎮有麥寮鄉、台西. ‧ 國. 學. 鄉、四湖鄉、口湖鄉，1955 年雲林縣分別設立了此四個鄉鎮的區漁會，到了. ‧. 1976 年《漁會法》法令的修正後改採大漁區制，雲林縣的四個區漁會便合併為雲林區漁會。然因日治時期政策導向以農業為主，臺灣居民大多仍以農耕為主. y. Nat. er. io. sit. 業，漁業仍然屬於副業，在史料上漁會的資料相對農會較為不足（胡忠一、范雅鈞，2016）。儘管漁會的發展也相較農業而言較晚，然而不論農會和漁會，都. n. al. Ch. i Un. v. 是透過「第一產業」來連結在地居民與政府的產業組織。因此，農漁會往往是. engchi. 進入水利社會下產業關係網絡很好的切入管道。而農會此種具有組織性的社會組織的出現，奠定了台灣農漁組織的系統性，並持續的影響了 1990~2010 年以及 2010 年迄今社會組織的型態。. 42. DOI:10.6814/NCCU202000877.

(44) 第四章、1990 年~2010 年：台塑六輕的初期的水利社會治理隨著一級產業用水的需求上升，雲林地區長期超抽地下水，導致原本充滿水溶液的未固結地層孔隙，因地下水流失太快，自然補注不及而無法支撐，加速了地層不均勻的壓實作用（曹以松，1989），日積月累下便導致雲林地區出現地層下陷的危機，成為了臺灣沿海地區下陷面積最廣的地區（880 平方公里）（國立雲林科技大學水土資源及防災科技研究中心，2003），民國六十四年（1975）間到民國九十九年（2010）資料則顯示，雲林台西鄉達最大累積下陷. 政治大. 量（244 公分），持續下陷面積達 267.1 平方公里；民國八十一（1992）年到八. 立. 鄉急待處理地層下陷的問題，並再度面臨缺水的危機。. 學. ‧ 國. 十七年（1998）年則以麥寮鄉為最大下陷區域（行政院，2011），此時期的麥寮. ‧. 1990~2010 年這段期間，為應對已然發生的地層下陷和缺水問題，公部門. y. Nat. 行動者透過「量」的層面來控管水資源的消耗，其治理方針可分為「開源」和. er. io. sit. 「節流」兩大面向進行；而私部門的角色在這個時期為麥寮鄉帶來重大的改變，1991 年「雲林離島式基礎工業區」的正式編定，確認台塑企業和六輕工業. al. n. iv n C 進駐雲林的決策。六輕的進駐，帶來了改變並同時埋下未來台塑參與漁業治理 hengchi U 的契機，改變之一是因工業的進駐，產業轉變外，也使麥寮人口結構出現改. 變。其二，為回應處理在地居民的對產業延伸出來的污染災害的疑慮，台塑公司於 2003 年成立「敦親睦鄰」計畫，旨在回饋鄉里及尋找與在地居民共同合作互惠的機會，改變雲林居民對台塑企業的負面認知。. 43. DOI:10.6814/NCCU202000877.

(45) 壹、公部門（Government services） 1950 至 1990 年，公部門的地下水開發政策面臨地層下陷的困境，加上 1990 年到 2010 年時期雲林產業開始轉變，公部門對水資源的管理策略因此有所調整，此時期中央與地方政府轉而共同落實開源和節流策略，中央政府負責大型水利設施的開發建置，地方政府則配合落實地下水節流管理政策。透過開源和節流的行動綱領，公部門切入「量」的管控來進行水利社會的治理。公部門角色裡中央和地方政府的職掌分明。中央以經濟部水利署中區水資源局為公部門主要行動者，分別針對地面水（水壩）和地下水（水井）進行統. 政治大（水井）的水權登記和管理。透過圖 4-1 可以看出中央和地方政府分工管理，立籌分配，而地方單位則以雲林縣政府的水利管理科為支援，主要針對地下水. ‧. ‧ 國. 學. 以達成水利治理的目標成效。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 圖 4- 1 雲林縣公部門對水資源管理之架構. 44. DOI:10.6814/NCCU202000877.