從查緝非法外勞到 從查緝非法外勞到
從查緝非法外勞到維護 維護 維護外勞權益 維護 外勞權益 外勞權益 外勞權益
我國在 2000 年首度經歷政黨輪替，政黨不同的理念、思維也首度進入決策 核心。民進黨成為執政者之後，外勞政策大轉彎，外勞總數由成長趨勢轉而遞減，
隨後在政治、經濟、社會等不同層面因素影響下，政策在緊縮與鬆綁之間擺盪。
除了總量上的變化之外，政黨輪替也為外勞政策帶來質變，也就是管理體系 的轉變。
本章首先回顧過去以防堵非法外勞為主的外勞管理政策，接著探討政黨輪替 之後，新政府在外交與政經合理化考量下訴求人權立國，外勞權益被納入外勞管 理制度。然而，在 2005 年底爆發的高捷泰勞抗爭事件，點出了管理制度金玉其 外敗絮其中的面貌。
台灣的外勞管理制度，一開始就是採行保守、隔離、邊緣化、強制管理的政 策。無法自由流動的勞動力市場，使外勞無法自由選擇雇主、雇主也無法自由選 擇外勞；管理制度又是透過雇主來管制外勞，外勞逃跑雇主將喪失配額，雇主往 往以扣押護照、強迫儲蓄等方式防止逃跑。
2000 年首度政黨輪替，主張緊縮外勞政策的陳水扁執政，將合法、合理照 顧外勞權益，當作緊縮外勞的手段之一。勞委會通過外勞權益報告書，將維護外 勞權益提升到整體勞工政策目標之地位。
儘管維護外勞權益已經成為一種政策價值，但還是發生悲劇：高捷泰勞抗 爭事件。事情發生到後續調查，造成國內政壇大地震、也引來國際關切。其中外 勞引進牽涉官商勾結的弊案，第一次讓國人見識，外勞來台工作牽涉周邊利益之 大。
整起事件暴露出一個根本的問題：外勞仲介費過高。我國外勞薪資受到勞 基法保障，薪資行情較鄰近的香港、新加坡高出許多；市場競爭的結果，使得來
台工作仲介費用相對偏高。外勞必須向銀行或地下錢莊借貸才能來台。
為了改善外勞來台工作必須支付高額仲介費現象，勞委會除了修正國內仲 介業者收費標準，並與外勞輸出國協商簽訂直接聘僱計畫，同時要求外勞輸出國 保證該國仲介費用未超收、外勞在台工資可包括食宿費用，對於不願配合之外勞 輸出國，以凍結該國勞工引進作為政策手段。
第一節 第一節第一節
第一節 以保障國內就業為主的管理政策以保障國內就業為主的管理政策以保障國內就業為主的管理政策以保障國內就業為主的管理政策
外勞政策在國民黨政府時期由勞委會主導，開放引進的決策是在企業施壓 與政府的政治外交考慮下形成，而外勞引進與管理制度則大多順應反對開放引進 外勞的意見，希望外勞開放後的負面影響降到最低（陳宗韓，1999）；因此，國 民黨政府時期的外勞管理制度，將外勞管理視為解決相關問題的手段，著重查緝 非法外勞。
我國開放引進外勞是在 1989 年 10 月，由於 1986 年中期出現外籍勞工大量 湧入的現象，促使政府開始分析外勞可能帶來的影響，並形成正式開放引進外勞 的政策要點：（趙守博，1992）
1. 不全面開放外籍勞工的引進；
2. 外籍勞工的開放引進是在於解決勞力不足的問題，而非在於壓抑或降低 勞動成本；
3. 外籍勞工的開放引進應審慎執行，並應有效防範其對經濟及社會發展的 可能不利影響；
4. 對非法外籍勞工應嚴加取締並不採取就地合法化；
5. 將來是否進一步擴大開放引進外籍勞工，應是國內經濟社會發展需求及 現行開放外籍勞工措施之利弊得失而定；
6. 外籍勞工的來源國家應有所規劃及選擇。
在設定政策方向之後，政府陸續頒佈就業服務法、外國人聘僱許可及管理辦 法、私立就業服務機構許可及管理辦法、就業安定費繳納辦法、就業服務法施行 細則等相關法令。
有關外勞管理部分，就業服務法、外國人聘僱許可及管理辦法主要規範重點 包括（吳俊明，2001）：
1. 外國人未經雇主申請許可不得從事工作。
2. 規定外國人申請供作之類別、條件及許可機關。
3. 規定外國人工作期限。
4. 規定雇主雇用外國人工作之管理責任。
5. 雇主非法雇用外國人工作之處罰規定。
6. 規定外國人工作期間違反規定之處罰。
7. 仲介外國人非法工作之處罰規定。
國民黨執政期間的外勞管理制度，若以外勞入境開始工作做為切割點，在引 進外勞之前，以補充原則設計申請核准制度；引進外勞之後，以防堵外勞非法工 作為主要目標，加強查緝逃跑外勞，並對雇主課以重責，一旦外勞失聯、非法工 作，可以削減雇主外勞配額，或者加以刑罰。
一一
一一、、、、防堵外勞非法工作之管理制度防堵外勞非法工作之管理制度防堵外勞非法工作之管理制度防堵外勞非法工作之管理制度
為了保障國內就業，引進制度設計幾道關卡，確保外勞從事工作，屬於本國 勞工從事意願較低的工作。首先雇主必須以「合理勞動條件」辦理國內招募，應 向工作場所所在地之公立就業服務機構辦理求才登記，隔天必須在國內報紙刊登 求才廣告三天，登完廣告之後，還要再等 14 天，確定沒有適合聘用之國內勞工，
各地就服機構會開立求才證明書給雇主。
外勞引進後的管理規章，更是設定重重障礙，降低雇主聘僱外勞的方便性，
並且將外勞在台行蹤和雇主外勞配額掛勾。雇主聘僱外勞，如果失聯、解約、聘
僱許可期滿都必須在三天內向主管機關和有關機關包括警察局通報，警方接獲通 報之後，必須立刻查核外勞是否出境，一旦沒有出境，就展開查緝。除了負有通 報責任之外，雇主也會因為外勞失蹤而被取消部分或全部配額，此一制度設計，
導致雇主私下扣押外勞護照的爭議。另外，就業服務法也針對非法聘用外勞的雇 主訂定刑罰，就算是合法申請外勞的雇主，只要指派外勞從事申請許可以外的工 作，都有刑責。外勞在台期間不得轉換雇主，並且每半年必須進行健康檢查，包 含妊娠檢查，沒有定期健檢外勞將被遣返，雇主配額也會被取消。
勞委會從 1991 年開始，陸續建構「全國外籍勞工管理資訊系統」13，主要 目的在全面掌握外勞動向資訊，並且協助雇主解決聘僱手續繁複的困難。在系統 簡介中分析引進外勞之後造成國民健康保障問題、外勞行蹤不明造成社會問題 等。
首先系統要解決的是外勞引進後動態資訊掌握不易。當初政府資訊尚未全面 電腦化連線，各部會資間的資料無法充分整合，造成外勞核准出、入境、健康檢 查、居留核備、聘僱核備等業務上出現重複處理、進度不一等問題。
其次，雇主申請辦理聘僱外勞業務緩慢，怨聲載道。雇主申請外勞要經過重 重關卡，包括勞委會職訓局負責外籍勞工核准與聘僱案審核、外交部領務局及各 駐外代表處處理簽證審核、警政署出入境管理局管外勞出入境檢查、還要到衛生 署與縣市衛生局作健康檢查，至於居留核備屬於警政署與各縣市警察局等單位，
各項申辦作業相當耗時。在沒有統一資訊系統的情況下，各機關資料驗證工作要 靠公文、磁片傳遞，各機關各自獨立的系統重複處理相關資料，資訊不一時，也 無法第一時間確認何者有誤。
於是勞委會在 1992 年實施第一階段外勞管理電腦化作業，完成第一代「外 籍勞工管理系統」，一開始只有職訓局使用。1993 年完成與台北市警察局電腦連 線，加入馬來西亞、印尼、泰國及菲律賓等四個國家每日入出境及申辦居留證之
13 http://www.dgbas.gov.tw/ct.asp?xItem=7053&ctNode=418#top。
電腦資料，可掌握外勞簽證、入境、離境、居留等之動態資料。之後，我國駐馬 來西亞、印尼、泰國及菲律賓等四個國家駐外代表處，每週定期將「外籍勞工簽 證專用申請書」快遞送回職訓局建檔管理，完成外籍勞工簽證、入出境及居留證 資料管理電腦作業。
1994 年 5 月完成「外籍勞工動態資訊查詢系統」軟體設計，開放給地方縣 市勞工局查詢。1995 年 7 月，勞委會職訓局成立「外籍勞工作業中心」，同步啟 用第二代外籍勞工申請作業管理資訊系統。同年，勞委會為了整合跨部會資訊，
「確實掌握外勞一切動態相關資訊」，提出「全國外籍勞工管理資訊系統整體規 劃報告」。
建構外勞動態資訊查詢系統，一方面快速解決雇主聘僱需求，落實引進外勞 補充國內就業的政策目的；另一方面確實掌握所有外勞動向，確定外勞何時可以 入境、工作內容是否合法、何時應該出境、是否完成各項健康檢查，目的在確保 外勞合法工作不會衝擊國內就業市場，防杜變相移民，減低對公共衛生的威脅。
不過，上有政策、下有對策，勞委會為保障國內就業設計的措施，廠商以變 相障礙破解（中國時報，2000-06-13）。基隆區就業服務中心 2000 年向勞委會提 出調查報告，業者在國內徵才時變相設限，讓國內勞工知難而退，手法大約可分 為六種：勞動條件偏低，工作時間、薪資與面試時不合而且偏低；設計不合理應 徵資格要件，例如應徵體力工，需有多年工作經驗或專門技術；規定年齡限制；
需工職類提列國內符合資格人數較少者，例如要泥水工卻徵電焊工；以長時間的 候工期，迫使有經濟負擔之本國勞工自動離職；不提供相關工作必須措施，例如 工地偏遠卻不提供膳宿，造成勞工工作薪資相對降低及不便。另外，由於政府針
需工職類提列國內符合資格人數較少者，例如要泥水工卻徵電焊工；以長時間的 候工期，迫使有經濟負擔之本國勞工自動離職；不提供相關工作必須措施，例如 工地偏遠卻不提供膳宿，造成勞工工作薪資相對降低及不便。另外，由於政府針