第三章
第三章 第三章 鬆動的外勞政策 鬆動的外勞政策 鬆動的外勞政策 鬆動的外勞政策， ， ， ，2004~2006
台灣從開放製造業、營造業外勞，到開放看護工、家庭幫傭類外勞，外勞 人數一路成長到 30 多萬，一方面紓解產業缺工問題，也提高婦女勞動參與率。
但隨著國內產業結構轉變，產業外移，工作機會快速流失，失業率升高，基層勞 力首當其衝，原本填補缺工的外勞，成了失業禍首。
2000 年取得執政的陳水扁政府，首度推動緊縮外勞政策，但緊縮之後，國 內失業狀況沒有改善。以營造業為例，外勞凍結三年以來，營造業勞工失業率依 舊在 8%的高檔盤旋，遠遠超過平均失業率，營造業勞工並未因為緊縮政策，獲 得工作機會。
緊縮外勞除了希望改善國內失業，也希望藉此刺激國內產業轉型，但效果 同樣不彰。原因就在與台灣只有海峽之隔大陸市場迅速崛起，產業不是趁機轉 型，而是乾脆外移。
國內缺工無解、失業率高、產業外移取代產業升級，政府走到重新思考外 勞政策的路口。
2004 到 2006 年，陳水扁政府再度喊「檢討外勞政策」，但不同於 2000 年到 2003 年，這個階段喊出的檢討方向都是「鬆綁法令、彈性處理」外勞政策。2004 年全球景氣反彈，勞委會決定重新放寬外勞政策，把握景氣從谷底反彈契機，提 供產業充沛基層勞力，希望藉由產業發展，減緩失業問題。
鬆動緊縮政策的因素，可以從政治、經濟、社會各方面來探討。緊縮外勞 三年多，國內失業率並沒有獲得紓解，產業缺工維持低檔，「引進外勞可以促進 就業」的論述獲得鼓勵；陳水扁在競選連任之前，提出自由貿易港區設置管理條 例草案，提供寬鬆的引進制度，希望帶動經濟發展。陳水扁連任之後，民進黨內 部啟動政黨接班角力，行政院長、勞委會主委換人，展現不同的政策認知，影響 外勞政策。
2004 年鬆綁措施陸續上路。勞委會企圖從切割產業外勞、社福外勞，替過 去三年的總量管制原則解套。接著陸續開放製造業、營造業外勞，最後開放特殊 製程、特殊時程製造業外勞。
本章第三節定名為「疲弱的外勞政策」，主要是因為在緊縮外勞政策鬆綁之 後，外勞總數，尤其是產業外勞人數並沒有大幅增加，反應國內景氣狀況。台灣 從以製造業為主走向以服務業為主的產業結構，轉變過程中，對外勞的需求逐漸 降低。而服務業對於便宜勞力的需求，不完全需要經過政府這一關。例如通訊業 者可以在中國大陸設點，聘用當地廉價勞力，從事催帳、客服等業務。
第一節第一節
第一節第一節 鬆動的推力鬆動的推力鬆動的推力鬆動的推力
2000 年到 2003 年失業率走高，緊縮外勞政策無法紓解基層失業率，產業缺 空率維持緊縮外勞之前的水準，逐漸醞釀鬆綁緊縮外勞的力量。2003 後半年景 氣有反彈跡象，為了阻擋產業外移趨勢、留住企業，也為了拼連任，陳水扁政府 提出「自由貿易港區設置管理條例」。
2004 年陳水扁獲得連任，失業率好轉，景氣復甦，當年 9 月高雄自由港掛 牌前，勞委會邀請工商及勞工團體會商鬆綁外勞政策。
以下將由失業率、產業缺工率、推動自由貿易港區、人口老化與少子化趨 勢、以及勞委會主委換人等面向，探到鬆動緊縮政策的推力。
一一
一一、、、、緊縮外勞期間失業率居高不下緊縮外勞期間失業率居高不下緊縮外勞期間失業率居高不下緊縮外勞期間失業率居高不下
2000 年陳水扁執政以來，全球景氣蕭條，經濟成長率直線下降，失業率快 速攀升。原本期待緊縮外勞政策可以減緩失業率，但 2000 年到 2003 年外勞總數 從 32 萬 6,515 人減少到 30 萬人，卻不見失業率有改善。2001 年失業率從 3%以 下直接跳升 4.57%，2002 年更是破 5%，全年平均失業率高達 5.17%（參考表 3.1）。
表
增幅 2.22％，是近 12 年最高水準，失業狀況持續改善。關廠歇業人數降回到 15
製造業失業人數 65,049 113,199 130,343 125,480 107,982 105,184 101,395 營造業失業人數
二
表 稿，2004-07-28）。
工人立法行動委員會、工殤協會等勞工團體批評，本地勞工失業問題依舊嚴 重，勞委會只聽資方意見，嚴重失職。勞工團體批評，2000 年總統大選，陳水
扁承諾每年減少 1 萬 5,000 名外勞，結果經過四年，外勞總數依舊超過 30 萬，
政治支票已經跳票。勞委會官員強調，開放特定製程產業聘僱外勞，目的在避免 關連性產業的「產業鏈」全部外移。例如染整業本國勞工不願意從事，如果不開 放引進外勞，業者只有出走一途，將製造更多失業，如果開放，留住染整業，還 可以留住紡織、石化及塑膠等上下游產業，創造更大的就業市場。
三 三 三
三、、、、發展自由貿易發展自由貿易發展自由貿易發展自由貿易港區港區港區港區，，，，引進外勞再成話題引進外勞再成話題引進外勞再成話題引進外勞再成話題
2001 年陳水扁總統為了因應低成長高失業的經濟狀況，召開經濟發展諮詢 委員會議，達成持續緊縮外勞的共識之外，在兩岸經貿政策上，也以「積極開放、
有效管理」取代過去的戒急用忍，經發會明確建議經建單位「積極評估建立經濟 特區」。
設計經貿特區的共識是放在兩岸三通的項目底下。經發會建議行政院在配合 加入世界貿易組織的進程下，開放兩岸直接貿易和兩岸直接通郵、通訊，並積極 推動通航。在完成三通之前，可以藉由經貿特區，突破法令限制，在特區內先推 動兩岸直航，開放引進大陸勞工，盡快挽回「台灣接單，大陸出貨」所流失的商 機。
全球化激烈競爭之下，許多國家設立自由貿易港區加強競爭力。全球化下的 企業經營，產業分工日漸明顯，設置自由貿易港區，提供免徵進口稅、貨物稅及 營業稅等優惠，簡化關務行政及通關申報作業，藉以排除貿易障礙。自由貿易港 區的設立，除了有一般轉口功能，還可以進行深層次加工製造，將港埠產業由低 利潤之單純轉口轉型為高利潤之加工製造活動。
陳水扁為了拼連任，由行政部門在 2003 年提出六大財經法案，宣示大改革、
拼經濟的決心。六大財經法案包括：金融重建基金設置及管理條例、金融監理委 員會組織法、農業金融法、自由貿易港區設置管理條例、兩岸人民關係條例及不 動產證券化條例。
其中自由貿易港區設置管理條例草案，就是落實經發會經貿特區的意見，此 項草案在立法院引發朝野不同意見。執政黨認為，在全球化的發展下，各國都在 籌畫自由港，利用港區「境內關外」的特質以及單一窗口的便利性，提供租稅優 惠，做到人、貨、資訊和資金自由流通，擴大經濟關聯效果。在野黨認為，行政 院的作法畫蛇添足，重點應該是兩岸直航，不是成立自由貿易港區，只要依據「兩 岸人民關係條例」第二十八至三十二條的相關規定，受理航運業者申請直航，並 允許經營兩岸直航業務，再充實港埠設施，就可以達到自由貿易港區的效果。根 據經建會原本規劃的設置草案，列入兩岸經貿、開放大陸人士入區的相關條文，
但陸委會反對，堅持大陸商務人士來台必須由陸委會另訂規範，同時陳水扁總統 也公開宣示，如果對岸堅持一中原則就不直航，等於自由貿易港區不夠「自由」，
喪失吸引力。親民黨團主張，如果要通過自貿港區設置管理條例，必須加入「限 期通航」的條文。
開放自由貿易港區除了兩岸直航、引進陸勞之外，外勞薪資與基本工資脫鉤 也是規劃內容之一。有關兩岸的部分，經建會、經濟部、勞委會這次態度較為一 致，傾向贊成，持反對意見的是掌管兩岸事務的陸委會。至於外勞薪資，勞委會 主委陳菊雖然表示不同意的態度，但相較於過去堅決反對的用詞，態度已經明顯 不同。
國內資金大量流往對岸投資，為了吸引大陸台商返台投資，2003 年 2 月，
經濟部和勞委會針對大陸勞工來台以及設立經濟特區進行評估報告。在海基會與 大陸台生協會資深會長的座談會上，包括北京、上海、昆山、深圳、福州、東莞 等多位會長表達希望引進大陸勞工，讓產品部分製成在台灣完成，如果政府有國 家安全上的考量，建議在離島地區設立經濟特區。勞委會主委陳菊表示，為了保 障國內就業並且符合國際原則，外勞薪資不應該與基本工資脫鉤，開放引進大陸 勞工同樣適用國內基本工資的規範，對於降低勞動成本的效用不大，至於經濟特 區的彈性比較大，先在離島設立特區，專案引進陸勞，可行性比較高，勞委會願 意考量。主持會議的陸委會主委蔡英文則考量國家安全和國內法制，持保留態度
（經濟日報，2003-02-13，20 版）。
當然反對的不只陸委會，還有勞工團體，他們主要擔憂的是經濟特區專案引 進大量外勞，且有可能和基本工資脫鉤。經建部會認為，自由貿易港區強調境內 關外的概念，可以不完全受國內法規約束，以配合全球化、高度自由化的發展所 需，帶動經濟發展，進一步解決國內失業問題。但勞工團體擔心，如果特區內的 外勞薪資和基本工資脫鉤，將衝擊港區外的本國勞工勞動條件。首先，自由貿易 港區內本國勞工的薪資可能因此調降，進而擴散到港區外，同時港區內的低人力 成本將吸引大量廠商進駐，造成各地競相成立自由貿易港區，改變本勞工作環境
（薛承泰，2003：215）。
最後缺乏兩岸直航和開放陸勞內容的自由貿易港區設置管理條例草案沒能 在立法院通過，引爆行政立法兩院高分貝互嗆。
最後缺乏兩岸直航和開放陸勞內容的自由貿易港區設置管理條例草案沒能 在立法院通過，引爆行政立法兩院高分貝互嗆。