第二章
第二章 第二章 緊縮的外勞政策 緊縮的外勞政策 緊縮的外勞政策 緊縮的外勞政策， ， ， ，2000~2003
2000 年政黨輪替之前，外勞政策在產業缺工與替代國內就業效果的考量 下，逐漸走向適中帶緊的方向。
台灣在 1989 年首度開放引進外勞，當時經濟快速成長、失業率不高、以及 重大工程和製造業缺工狀況明顯，首先開放的項目是十四項重要建設工程及六年 國家建設計畫。到了 1990 年代初，為了協助產業發展，陸續核准引進外勞，補 充性政策逐漸模糊。1993 年之後，為了刺激投資意願和經濟成長，勞委會開放 部分高科技產業申請外勞，補充性政策變色，替代性效果增強。
勞委會 1998 年開始採用適中帶緊的外勞政，依舊沒有紓解外勞在國內基層 勞動市場的替代效果。2000 年上半年，全部失業人口有 29 萬，當中基層失業人 數就有 11 萬 8,000 人，占總失業人口的 4 成。相較於 1990 年，基層失業人口大 約 4 萬人，十年來人數增加將近 3 倍（聯合報，2000-08-15，8 版）。2000 年底，
外勞在台人數總計 32 萬 6,515 人，占國內勞動力 3.31%，是國內基層勞工（生產 及有關工人、機械設備操作工及體力工）的 9.56%。
2000 年總統大選，民進黨總統候選人陳水扁提出每年減少 1 萬 5,000 名外 勞的政策支票，勝選就任之後，勞委會主委陳菊立刻宣布縮減外勞。
本章主要探討陳水扁就任總統之後三年間，外勞政策的發展過程。政黨輪 替後，新政府缺乏執政經驗，國會生態朝小野大，縮短工時案即在此政治環境中 為緊縮外勞政策帶來變數。經濟方面，政府面臨產業空洞化、產業鍊外移、中小 企業衰退、對內投資低落，整體產業急需政府提出振興方案；但另一方面，政黨 輪替之後失業率高漲，2001 到 2003 年失業率都在 5%左右，成為支持緊縮外勞 的重要力量。至於民間社會，外籍看護工的引進沒有人數上限，再加上申請限制 缺乏執行效率，以致於人數逐年攀升，同時造成社會對外籍看護工的依賴。
緊縮政策包括總量管制、凍結重大工程引進外勞、緊縮外籍看護工、調高
就業安定費等。但這三年內，緊縮政策的效用有限。筆者提出兩個方向討論，一 個從經濟方面，由國內關廠歇業潮來看，業者大量解雇的，除了本國勞工之外，
也包括外勞，所以緊縮政策可以說是手段，也是結果。另外，在台外勞除了做為 降低產業生產成本的政策手段之外，也是民進黨政府拓展外交的工具之一。藉由
「外勞外交」，副總統呂秀蓮突破限制成功出訪，勞委會主委陳菊也多次出訪外 勞輸出國。在降低仲介費、防堵非法外勞的目標下，勞委會也要求外勞輸出國配 合，增加雙方實質互動。
第一節 第一節第一節
第一節 政黨輪替前適中帶緊外勞政策之成形政黨輪替前適中帶緊外勞政策之成形政黨輪替前適中帶緊外勞政策之成形政黨輪替前適中帶緊外勞政策之成形
1996 年中，由於國內失業率走高，勞委會外勞政策走向緊縮方向，降低引 進外勞的比率上限（民生報，1996-04-25，18 版）；另一方面，行政院經建會同 年決議，在失業率和景氣沒有好轉前，應暫時凍結外勞引進，外勞的緊縮政策確 立成形（陳宗韓，1999）。1998 年 2 月，行政院會通過「加強外籍勞工管理方案」， 凍結一般營造業與一般製造業現有配額、不再增加，外勞僱用期滿雇主若要再申 請，則依其最上限配額調降 5%；凍結外籍女傭已開放申請的名額，同時緊縮申 請條件，由現行有未滿 12 歲之子女共同生活，緊縮到有六歲以下子女共同生活。
緊了一般營造業與製造業，但對重大公共工程與重大投資案的聘僱仍持續開放。
1999 年曾經傳出多項針對製造業與營造業的緊縮措施，但最後都無疾而終。
5 月中旬，勞委會主委詹火生在立法院表示，7 月開始製造業、營造業外勞將以 每年 10%遞減，但 7 月又改為外勞配額總數超過 30%者將被刪除6。詹火生否認 政策轉向是因為遭遇財經部門壓力。
另外，詹火生也在同年 7 月對外表示，將提高高科技製造業重大投資申請門 檻，由原來的投資額二億元提高至五億元，外勞配額由原來的 24%降至 15%。
6 根據勞委會 1999 年的調查，國內聘雇外勞的 12,963 家事業單位中，約有四分之一聘雇外勞人 數超過 30%。
但這項政策直到隔年總統大選之前都沒有公告實施。2000 年 1 月媒體報導，勞 委會計畫縮減營造業外勞員額，由原本雇用一名本國勞工分配 1.8 位外籍勞工的 比例，降低到一比一，減緩營造業引進外勞的成長速度，為了避免影響重大公共 工程，勞委會初步決定高鐵或金融大樓興建案的外勞配額將專案處理（經濟日 報，2000-01-03，2 版）。這項政策，直到政黨輪替後 2000 年 7 月 8 號才正式實 施。
至於保障國內就業方面，相關措施逐漸嚴格。原住民失業問題嚴重，原住民 委員會向勞委會施壓。原民會反映，徵才等待期 7 天太短，分散在全省各山地部 落的原住民，因為交通、通訊不便，獲得求才訊息、決定前往應徵時，往往已過 了 7 天期限。勞委會於是在 2000 年 4 月，將雇主國內徵才等待期由 7 天延長為 14 天（後來再延長為 21 天）。雇主聘用外勞之前，必須先以合理勞動條件辦理 招募，在國內報紙刊登求才廣告 3 天，自刊登求才廣告翌日起滿 14 日，無法獲 得所需勞工，可以提出外勞申請。
2000 年總統大選，主要三組候選人宋楚瑜、連戰、陳水扁，對外勞政策走 向提出不同政見。代表民進黨參選的陳水扁，提出每年減少 1 萬 5,000 名外勞、
嚴格控管外勞總量的政策支票，與其他主要競選對手比較，陳水扁的外勞政策改 革幅度相對較大。對於外勞政策，連戰陣營只強調適當檢討；宋楚瑜提出，在失 業率未下降至 2％以前，外勞引進不宜再增加，現行外勞配額採取「遇缺不補」；
陳水扁則承諾，逐年降低引進外勞人數，保障本地勞工就業權益，並且檢討和標 定本國失業勞工遭受外勞排擠就業領域和數量，以控制該類外勞，使本勞永遠有 優先受雇權（全產總，2000a）。全國產業總工會在選前舉辦的「『工』辦政見發 表會」中，針對外勞議題，連戰隻字未提，宋楚瑜提出總量管制原則，陳水扁則 強調降低外勞人數（全產總，2000b）。
陳水扁在競選期間提出「新中間路線」勞動政策，當中具體承諾，2000 年 底實施每周工時 44 小時，2002 年全面週休二日，還有每年減少引進 1 萬 5000 名外勞，要以緊縮政策取代國民黨政府的適中帶緊政策。這項「新中間路線」勞
動政策，強調保護勞工和經濟發展相輔相成不再對立，新勞動政策應該以人為本。
陳水扁獲得勝選，緊縮外勞政見即將兌現，勞委會統計，仍然 4 成事業單位 希望增聘外勞。根據當年「外籍勞工運用及管理調查報告」，目前僱用外勞的事 業單位中，有 59.46%希望未來一年外勞人數維持不變，37.79%希望增加僱用外 勞，只有 2.75%的事業單位希望減少僱用外勞。當時各業外勞，以製造業和外籍 看護工人數最多，縮減製造業會造成雇主反彈，縮減看護工可能引來照顧服務的 社會問題，新政府怎麼作，政見會落實到什麼程度，各界高度關注。
新政府正式上台之前，內定勞委會主委陳菊接受媒體訪問，強調外籍勞工剝 奪本國勞工就業機會已經是不爭的事實，她也宣示緊縮外勞、縮短法定工時是必 須落實的重大政策（經濟日報，2000-04-24，4 版）。
第二節第二節
第二節第二節 緊縮措施上路遭遇政經社因素拉扯緊縮措施上路遭遇政經社因素拉扯緊縮措施上路遭遇政經社因素拉扯緊縮措施上路遭遇政經社因素拉扯
影響緊縮外勞政策的因素，在政治方面，政黨輪替後，新政府缺乏執政經驗，
國會生態朝小野大，縮短工時案即在此政治環境中為緊縮外勞政策帶來變數。經 濟方面，政府面臨產業空洞化、產業鍊外移、中小企業衰退、對內投資低落，整 體產業急需政府提出振興方案；但另一方面，政黨輪替之後失業率高漲，2001 到 2003 年失業率都在 5%左右，成為支持緊縮外勞的重要力量。至於民間社會，
外籍看護工的引進沒有人數上限，再加上申請限制缺乏執行效率，以致於人數逐 年攀升，同時造成社會對外籍看護工的依賴。
儘管政、經、社三方面都對緊縮外勞政策形成不小的阻力，不過陳水扁政府 依舊執行緊縮政策。
2000 年 6 月立法院通過兩週工時 84 小時修正案，產業界要求立刻停止緊縮 外勞，但立法院也通過決議，要求政府每年縮減外勞，在兩方施壓下，勞委會暫 緩對生產事業緊縮外勞，改以限縮重大工程外勞核配比例，並且限縮外籍看護工
申請條件。但調高外籍看護工引進門檻引發社會反彈，勞委會在一年之後（2001 年 7 月）緊急調整政策方向，適度放寬。
民進黨政府新手執政，面對政治經濟蛻變、轉型困難，景氣不佳、失業率攀 升，總統召開經濟發展諮詢委員會。儘管產業代表表示反對，委員會還是達成以 總量管理原則繼續緊縮外勞的共識，但勞委會接受讓外勞薪資含膳宿費。一方面 可以減少資方聘用成本，另一方面也藉由降低外勞所得，改善仲介費過高的問題。
2000 年我國首度經歷政黨輪替，過去國民黨執政 60 年政商關係結構穩固、
盤根錯節，陳水扁上任之後，企圖解構舊有體制，形成新的政商結構，以奠定統 治局勢、維繫國家機關在政經體制上的支配性。這樣的企圖展現在多次由府院高 層召開經濟會議，多達成緊縮外勞的共識。政府內部經建部會和勞委會之間利益 衝突的政策，也以勞委會獲得高層撐腰的次數較多。
盤根錯節，陳水扁上任之後，企圖解構舊有體制，形成新的政商結構，以奠定統 治局勢、維繫國家機關在政經體制上的支配性。這樣的企圖展現在多次由府院高 層召開經濟會議，多達成緊縮外勞的共識。政府內部經建部會和勞委會之間利益 衝突的政策，也以勞委會獲得高層撐腰的次數較多。