我國工會法制之檢討

我國對團結權之明文保障始於民國十八年公佈施行之工會法，此項集體勞動關係 之基本法律歷經八次修正，最近一次修正雖係在國八十九年，然該次修正僅係為 符合行政程序法之要求，將過去主管機關之變動在法律上加以正名。⁵⁴因此工會 法之內容實際上以近三十年未加修正。過去歷次修正因鑑於大陸時期共產黨介入 與操控工會之經驗，基於非常時期法制之延續，在政治考量下，立法始終未能擺 脫消極管制性質，對工會採取嚴格的管制態度，可謂之「未冠以『動員戡亂時期』

之戒嚴法制」，以致工會之功能不彰。政府的勞工政策，一方面積極制定個別勞 動保護法規，試圖以政府力量提高勞動者的勞動條件與勞工福利，以降低勞動者 集體議價的需求，避免影響生產秩序與投資意願；另一方面則壓抑工會組織之發 展，防止控制範圍外自發性工會的出現，藉以維持政治與經濟的穩定。⁵⁵時至今 日，政治已經解嚴，國家也不斷朝向自由化、民主化發展，工會法之內容實有必 要作通盤檢討。主管機關十餘年來雖朝修法方向努力，並多次擬定修正草案，雖 歷有進步，然至今觀念上仍有多項問題未予釐清，因此以下即藉由上述國際勞工 組織所歸納之原則，檢視我國工會法制。

一、組織權之保障

54修正條文為第三條省級主管機關之刪除，以及第五十九條、第六十條內 政部修正為中央主管機關。

55有關我國工會政策之發展，詳見：李允傑，臺灣工會政策的政治經濟分 析，民八一。

我國工會法採強制組織強制入會原則，並以法律強制規定單一工會之形成，同時 有關工會之設立，依工會法第九條似採登記制，然實際上由於對工會名稱、組織 區域之嚴格限制，產職業工會分業標準表之訂定，以及第三十一條行政機關得函 請變更章程內容等規定，實際上工會之設立形同核備制，須經行政主管機關之事 先核准。凡此種種皆屬侵害團結權中有關組織權保障之規定，惟九十一年五月之 工會法草案已將上述大部分限制刪除，大幅改善工會之組織權利。

然我國子之權保障重大之問題在於團結權保障對象範圍之限制上。工會法第四條 規定：「各級政府行政及教育事業、軍火工業之員工，不得組織工會」，此項條文 在工會法修正草案研議過程中，迭有爭議。民國八十四年大法官釋字第三七三號 解釋甫公佈之初，學界及實務界對之莫不寄予厚望，然而由於釋憲者對於團結權 內涵缺乏認識，此號解釋不但未能發揮釋憲功能，釐清並強化團結權之保障，甚 且與國際勞工組織所規範之原則背道而馳。

如前所述，我國工會法由於歷史背景因素，法政策上自始由消極管制而非積極促 進出發。然民國十八年之工會法對於國家行政機關及教育事業之勞動者，係採開 放態度允許其組織工會，僅對其協商權加以限制。⁵⁶直至三十二年全文修正時，

始修正為「從事國家行政機關之員工及軍事工業之工人不得組織工會」（第六 條），三十六年復修正為現行條文。惟查修法之際抗日戰事方殷，顯然難脫戰時 心態，其後三十八年、六十四年兩次修法又值戒嚴時期，據此而論，工會法之本 質似乎應認為係未冠以非常時期名稱之非常法制或戰時法制。然釋憲者並未由歷 史發展過程檢驗本條之由來，遂自始無法跳脫原條文之束縛，造成解釋文在法理

56民國十八年工會法第三條規定：「國家行政交通國營產業教育事業公用事業各機關之工人得援

用本法組織工會……」；第十六條規定：「第三條所列舉各種事業之工人所組織之工會無締結團體

協約權」。

上進退失據。

又釋字第三七三號解釋文中略謂：「工會法第四條規定：『各級政府行政及教育事 業、軍火工業之員工，不得組織工會』，其中禁止教育事業技工、工友組織工會 部分，因該技工、工友所從事者僅係教育事業之服務性工作，依其工作之性質，

禁止其組織工會，使其難以獲致合理之權益，實已逾越憲法第二十三條之必要限 度，侵害從事此項職業之人民在憲法上保障之結社權」。此項見解將「教育事業 之員工」區分為二類，一類為從事教育工作者，另一類則為從事教育事業之服務 性工作者，以工作內容之不同作為是否享有團結權之判斷標準。然此正為國勞組 織所指摘，並一再強調凡所有勞動者，不論其從事何種職業，不論係從事公共服 務或營利事業，亦不論其雇主為國家行政機關或私人事業，均應享有團結權。就 教育事業而言，在其他國家，除人權觀念較不發達之國家者外，禁止教師及教育 事業之其他受雇者可謂絕無僅有；就申請釋憲當事人之公立小學受雇人身分而 言，國際勞工組織再 1994 年的一份調查報告中亦再次重申，所有公共部門之受 雇者（包括公務員（public officials）），不論係受雇於中央或地方行政機關，不論 其名稱為何，均應享有團結權。⁵⁷本號解釋雖認為禁止教育事業技工、工友組織 工會係侵害勞動者結社權，然而從反面推論，卻因此肯定教育工作者團結權禁止 之正當性，造成對特定職業類別勞動者之歧視，侵害教育工作者團結權。

由於第三七三號解釋文末段指出，「為基於教育事業技工、工友之工作權性質，

就其勞動權利之行使有無加以限制之必要，應由立法機關於上述期間內檢討修 正」，以及上述反面推論之結果，遂造成各級政府行政及教育事業、軍火工業之 員工之團結權係可禁止或加以限制之印象，提供立法及行政機關干涉之論據。從 而不論有關現行法中有關教師會之規定或擬議中之公務人員協會法草案，立法上

57 ILO General Survey，1994, Freedom of association and collective bargaining， para. 48, 49。

均存在不當干預之情形。尤其由現行教師會之功能觀察，毋寧較接近於國際勞工 組織所稱勞資合作組織，以此取代工會正係對團結權之侵害而非保障。⁵⁸在前述 OECD 各國案例中吾人亦可得見各國對於估物員及教師之團結權均予以承認及 保障，唯獨我國至今仍對之爭論不休，甚而以公務人員協會、教師會等假工會取 代，在人權保障上實屬汗顏。

二、活動權之保障

工會法有關職員選任、會議召開、經費等皆詳加規定，並將之視為強行規定。以 八十九年中國鋼鐵股份有限公司產業工會理事長直選案為例，行政院勞工委員會 認為法律規定理事長應間接選舉，工會採直接選舉方式係牴觸現行法。⁵⁹甚至高 雄市政府勞工局以尊重會自主允許中鋼會直選理事長之章程修正案備查，竟遭監 察院予以糾正，可見得行政機關對工會自主活動權之陌生。⁶⁰另外主管機關得撤 銷工會之選舉或決議（第三十條）、工會與外國工會之聯合應經主管機關之認可

（第三十四條）、主管機關得不經司法程序逕行解散工會（第四十條）等規定，

亦均不符國際勞工組織所訂之原則。工會法第十六條規定工會之理事、監事須具 中華民國國籍，與國際指標有一定之差距，此外依第六條及第十二條規定之反面 解釋，使勞動者於離開其任職之廠場時立即喪失工會會員資格，其擔任理監事者 亦從而喪失理監事之身分及工會代表權，與國勞組織認為工會代表不因離開企業

58參照前述貳之三之 6。

59參照台九十勞資一字第 OO 五二四二九號函；另八十七年勞委會函覆中華電信 股份有限公司產業工會及八十九年函覆中鋼工會均採此見解。

60參照：監察院（九一）院台財字第 O 九一二二 OO 二二二號函暨糾正文。

工作即喪失代表權之見解不符，尤其在工會代表遭不當解僱時，更因此使工會之 活動受到干涉與阻礙。又，審議中之工會法草案已將有關職員選任之方式任期等 限制加以刪除，但草案第三十條仍然維持主管機關一定程度之撤銷權，似仍有干 涉工會活動自主之嫌。

此外，有關不當勞動行為之禁止、工會歧視之禁止與工會自主權之保障方面，工 會法第三十五調至第三十七條雖有規定，但並不周全，包括工會發起人及工會代 表參選人之保障、勞動者參與工會活動之保障以及第三十七條保護期間之限制規 定等，均有待規定或予以改善。另外實務上第三十五條及第三十七條之違法解僱 或不利益待遇之舉證責任由勞工承擔，亦有所不當，同時有關工會職員或代理 人，其民、刑免責範圍仍不明確。以工會法草案而言，雖已刪除相當多現行法對 工會活動之不當限制，但對活動權之積極保障以及不利益待遇之禁止方面仍有未 洽之處，實仍有改善之空間。

三、禁止干預

為保障工會之自主活動，禁止來自雇主、國家甚或其他工會之干預有其必要。我 國工會法制過去在這方面較為薄弱，亦欠缺有效之救濟機制。修正草案第三十三 條修正原三十六條規定，對雇主不當勞動行為有較週延之規範，同時在勞資爭議 處理法修正草案中亦增訂裁決制度，以解決不當勞動行為相關爭議，對於雇主之 干預行為有較完善之保護。然而就國家干預之禁止方面，有關工會職員選舉由主

為保障工會之自主活動，禁止來自雇主、國家甚或其他工會之干預有其必要。我 國工會法制過去在這方面較為薄弱，亦欠缺有效之救濟機制。修正草案第三十三 條修正原三十六條規定，對雇主不當勞動行為有較週延之規範，同時在勞資爭議 處理法修正草案中亦增訂裁決制度，以解決不當勞動行為相關爭議，對於雇主之 干預行為有較完善之保護。然而就國家干預之禁止方面，有關工會職員選舉由主