第五章 銀行法令遵循制度下之吹哨者保障機制
第一節 吹哨者與通報機制簡介
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第五章 銀行法令遵循制度下之吹哨者保障機制
第一節 吹哨者與通報機制簡介
所謂「吹哨者」(whistleblower，或稱公益通報者，揭弊者)通常係指察覺組織內部 不法情事之人，主動舉發該不法行為，其如同警察發現有罪案發生時會吹哨子的動作，
以引起同僚及公眾之注意，提醒社會大眾此處發生危險100。
而所謂內部人通報機制，即是希望組織內部成員可以在面對組織內之不法情事時 吹哨發出警訊，向有權對該不法情事加以糾正之個人或特定組織揭露，促使法令遵循 之機制101。此機制也被稱為「吹哨者制度」或「公益通報制度」等，名稱或未盡一致，
規範之對象及內容雖未盡相同，但其立法目的多係基於社會公益考量，透過提供組織 內部人誘因及保護之方式，鼓勵內部人揭露組織內部不法情事102。
依通報管道區分，又可分為「內部通報」與「外部通報」(亦有稱為「內部揭弊 機制」與「外部揭弊機制」)。「內部通報」即指組織內部人透過內部管道向所屬組 織，或是該組織之特定單位或人員(如內部稽核單位、法令遵循單位、獨立專責之調 查單位、或部門主管等)進行通報；「外部通報」則是指組織內部人對組織以外之單 位或人員(如政府機關、國會議員、新聞媒體等等)揭露企業不法情事，藉由舉報企業 內部不法情事引進外部監督力量來調查或糾正企業之不法行為103。
由於通報機制主要聚焦於抑制企業不法經營，透過通報機制，尤其是內部通報，
100See Joan Corbo, "Kraus v. New Rochelle Hosp. Medical Ctr.: Are Whistleblowers Finally Getting the Protection They Need?, 12 Hofstra Lab. L.J. 141, 141 (1994).
101See Terry Morehead Dworkin, Whistleblowing, MNCs, and Peace, 35 Vand. J. Transnat'l L. 457, 461 (March 2002). 陳一銘、李智仁，公司治理與公益通報保護法制，萬國法律，第 158 期，頁 107， 2008 年 4 月。
102安怡芸，強制公開發行公司內部建立揭弊機制之必要性分析(上)，證券服務月刊，第 622 期，頁 23，
2014 年 3 月。
103李智仁、陳一銘，建構金融機構內部人通報機制之芻議，存款保險資訊季刊，21 卷 3 期，頁 140‐141，
2008 年 9 月。安怡芸，前揭註，頁 24。
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除了可以促進企業合規經營外，尚可減少企業因違法所致法令遵循風險升高，進而遭 受主管機關裁罰、訴訟或損害賠償等財務及名譽上之損失，有助於控管法令遵循風險 及企業整體營運之風險。因此，藉由內部人揭露企業內部不法情事，並及時採取補救 措施加以導正，有助於促進法令遵循，功能在於使企業內部營造一種環境與文化，阻 止員工或代理人從事不法行為，形成預防性的機制，於企業內部建立制度，使內部全 員在從事各項業務行為時，明白須避免可能產生的法律責任而加以防範104。
當企業內部不法情事已發生或有發生之虞時，企業內部控制制度(即其中的法令 遵循制度)應具備辨識、擷取並提供資訊之能力，使需求者適時取得法令遵循資訊，
以達成法令遵循計畫及公司治理之目標。「內部通報機制」即可作為相關資訊收集傳 遞之管道，透過警訊(red flag)之傳達發動企業之控制作業，以矯正內部不法，必要時 並應將該等資訊向外部單位傳達，此即「外部通報機制」，透過外部力量導正企業內 之不法105。
惟吹哨者就企業內部之重要或機密資訊，大多負有保密義務，當內部人知悉組織 內之不法情事可能造成公眾利益之重大損害時，究竟應三緘其口或大義滅親？一旦通 報，吹哨者可能因此遭受企業予以解雇、排擠、威脅等不利對待，吹哨者揭露企業內 不法必須承擔相當程度的風險。遭受不利對待時，吹哨者有無救濟之管道？以上種種 都將影響內部人舉報企業內不法情事之意願106。
因此，透過立法建構完善的吹哨者保護制度，以鼓勵內部人勇於揭弊，是防範企 業內不法情事發生的手段，也是使法令遵循制度更加完備，促進公司治理的重要措 施。
104易明秋，前揭註 7，頁 189。
105陳一銘，內部人通報機制之建構與公司治理‐‐以勞工通報為中心，國立台北大學法學系碩士論文，
頁 20‐21，2007 年 7 月。
106Frederick D. Lipman, Whistleblowers: Incentives, Disincentives, and Protection Strategies 5 (2011).
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l C h engchi U ni ve rs it y 第二節 我國相關法制現況
我國的「金融控股公司及銀行業內部控制及稽核制度實施辦法」第42條規定：「內 部稽核人員及法令遵循主管，對內部控制重大缺失或違法違規情事所提改進建議不為 管理階層採納，將肇致所屬金融控股公司(含子公司)或銀行業重大損失者，均應立即 做成報告陳核，並通知獨立董事及監察人或審計委員會，同時通報主管機關。」另外，
在「銀行業公司治理實務守則」中第9-1條規定：「銀行稽核人員及遵守法令主管，
對內部控制重大缺失或違法違規情事所提改進建議不為管理階層採納，將肇致銀行重 大損失者，均應立即通報主管機關。」
亦即，銀行業的法令遵循主管因上述條文規定，被課予於獲悉銀行內部有內控缺 失或違法違規情事發生時，應即向高階管理層做內部通報並提出改進建議之義務，如 高階管理層怠忽職守未盡督導之責，則法令遵循主管應判斷是否將導致銀行遭受重大 損失，如認銀行將曝露於重大法令遵循風險而遭致損失，法令遵循主管負有立即向董 事會的獨立董事、監察人、或審計委員會陳報，並啟動外部通報機制--向主管機關通 報的義務。
圖三：我國之內部人通報制度流程圖
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由上述可知，我國法制採取內部通報優先的制度。採取內部通報優先的目的在於 強調企業內部自我反省之作用，企業內部機制可解決的問題，若由外部機構介入，不 符合經濟效率。且透過內部通報可避免對企業聲譽的傷害，特別是當吹哨者於事實不 明的情況下若貿然對外揭露，恐因事後證實揭露內容不實而使企業與相關人員聲譽遭 受損害107。
然而，上述法條中並未針對何謂「將肇致重大損失」加以明確定義，對於負有對 外通報義務的法令遵循主管而言，恐有遵循上的困擾，加上我國目前尚無針對金融業 訂有吹哨者保護措施，面對此般「對外通報可能因洩漏企業內秘密而丟了飯碗，不通 報可能遭主管機關依法懲處」的「囚犯困境」，法遵主管恐將陷入兩難，在缺乏期待 之可能性之下，此條文針對對外通報機制的立法效果也將大打折扣。
為使我國內部人通報機制更加完善，我國宜參考其他國家之現行法制，盡速建立 吹哨者保護機制。
107郭大維，沉默未必是金‐‐吹哨者法制之建構與企業不法行為之防範，台灣法學雜誌，第 216 期，頁
60，2013 年 1 月 15 日。
發現內控缺 失或不法情
事
•經由法令遵循監控或測試作業、單位法 遵自評作業、稽核查核、客訴、內部人舉 報等發現內控缺失或不法情事
•通知法令遵循單位或專責調查單位
內部通報
•通報銀行高階經營層
•提出改進建議
外部通報
•通知獨立董事、監察人或審計委員會
•通報主管機關
接受 改進
確認後 結案
˙建議不被採納
˙將致重大損失
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l C h engchi U ni ve rs it y 第三節 外國相關立法例簡介
為要求或鼓勵企業設置通報機制，使企業內部不法資訊得於企業內部揭露並加以 改正，並提供通報者相當程度之法律保障，使內部人得以無懼於企業之報復(例如解 僱或不利益處分等等)，各先進國家紛紛透過立法建構出一套完備的吹哨者法制，以 健全公司治理。目前國際間已有如美國、英國、日本及挪威等制定全面性的吹哨者保 護法案，提供舉發不法或不當事件的管道、弊案調查的機制，以及保護吹哨者的做法 等。以下將分別針對美國、英國、及日本等三地之法制加以介紹並比較之。
第一項 美國
吹哨者制度在美國存在已久，濫觴於 1863 年的不實請求法(False Claim Act)，該 法案提供任何知悉有關詐欺政府財務不法情事之民眾可提起公益代位訴訟(Qui tam)，
並規定檢舉人可於勝訴後獲得一定比例獎金，以鼓勵民眾舉發侵害公益情事並遏止不 法，避免政府之損害108，該法案不僅確立了對外通報、舉發行為的正當性，並保障內 部人不致因對外舉發企業內部的不法行為而受到不當對待，甚至容許其得分享因舉發 之不法行為所得之利益。
一、沙賓法案(Sarbanes-Oxley Act of 2002)109
吹哨者制度在防堵金融市場不法行為的運用上，以 2002 年的沙賓法案為代表。
當時由於自 2001 年起美國接連爆發企業弊案，其中安隆(Enron)案與世界通訊
(WorldCom)案中均有賴內部員工勇於舉發企業經營者之不法行為，使弊案得以被揭發，
遂於 2002 年 7 月 26 日通過沙賓法案。
108Umang Desai, Crying Foul: Whistleblower Provisions of the Dodd‐Frank Act of 2010, 43 Loy. u. Chi. L.J.427, 440 (2012).
109Sarbanes‐Oxley Act of 2002, available at https://www.sec.gov/about/laws/soa2002.pdf (last visited on July 4, 2014)
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沙賓法案的一大重點在於強化企業內部吹哨者制度之建立與保護措施，並加重會 計師、律師等專業人士的舉發義務，鼓勵企業內部人士勇於揭發企業內不法行為，並 敦促專業人士扮演好應有的守門員角色。
沙賓法案要求審計委員會應設置相關內部通報機制(第 301 條)、給予吹哨者民事 上的保障措施，並明定保護要件與救濟程序(第 806 條)，及報復通報者之刑事責任(第 1107 條)。以下分別說明之。
(一) 通報者之保護要件
1. 保護主體：依沙賓法案第 806(a)條文，受保障之通報者限於員工(employee)。
所稱之「員工」係指受雇於公開發行公司者，包括受雇於該公司之承包商 (contractor)、轉包商(subcontractor)、及其代理人(agent)者110。
2. 受保護之通報內容：沙賓法案第 806 條以列舉方式明列三大類通報事項，包 括111：
(1) 郵件詐欺、電信詐欺、銀行詐欺與證券詐欺。
(2) 所有證管會(SEC)之規則與規章之違反。
(3) 任何與股東詐欺相關之聯邦法律之違反。
3. 通報程序：受保障之通報行為有兩大類型。
(1) 員工對於本法所保護之通報內容具有「合理相信 (reasonably believe)」
時，得向下述受理單位提供訊息、促進訊息之提供，或協助受理單位進 行調查。受理單位包括：聯邦立法或執法機關、國會議員或其委員會、
對員工具有督導管理權限之人或其他受雇於雇主而有權調查、揭發、或 終止不法情事之人112。
(2) 員工提起(proceeding)、促使訴訟之提起、作證、參加訴訟、或協助起訴 或即將提起訴訟等亦受本法之保護113。
11018 U.S.C. §1514A(a).
11118 U.S.C. §1514A(a)(1).
112id.
11318 U.S.C. §1514A(a)(2).
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由上述可知，本法並未保障員工向消費者團體、媒體等外部機構通報，僅 允許員工向雇主或政府部門通報，而受理單位並無優先順序之別，員工可 以自行選擇向雇主或行政機關等相關單位通報114。
由上述可知，本法並未保障員工向消費者團體、媒體等外部機構通報，僅 允許員工向雇主或政府部門通報，而受理單位並無優先順序之別，員工可 以自行選擇向雇主或行政機關等相關單位通報114。