我國高等教育機構退場機制之建構

壹、建構我國高等教育退場機制之背景

一、國內政治經濟環境變遷

我國高等教育發展自一九九四年《大學法》修正公佈後，才真正開始邁向多元自 主的新階段，所強調的學術自由、大學自治、教授治校等理念，也正象徵著過去國家 威權主導高等教育時代的結束。

政府開始鬆綁對高等教育的各項管制，賦予高等教育機構建立自我發展特色與空 間。在課程方面，全面取消大學共同必修課程，學籍的管理及大學的招生均由各校自 主；在人事方面，公立大學校長改由各校經由遴選的程序推薦產生，教育部也逐步授 權學校自行審定教師資格；在財務方面，國立大學逐步試辦以校務基金制度取代原有 的 公 務 預 算 制 度 ， 將 財 務 規 劃 的 責 任 授 予 學 校 ， 學 校 必 須 自 行 籌 措 部 分 財 源（ 楊 國 賜 ， 1998 ）。 以 至 迄 今 政 府 所 強 調 的 高 等 教 育 機 構 系 統 性 整 合 與 進 退 場 機 制 建 立 等，皆可看出我國高等教育發展與歐美各國有相同之處，均以朝向自由化、績效責任 等特性之市場導向發展的趨勢。

二、我國高等教育遭遇問題與危機

我國由於教育民主化的浪潮，社會經濟發展對人力資源的需求，以及社會大眾接 受高等教育的期望提高，國內高等教育機構進行大幅改制與增設。然而，高等教育數

量快速擴增之結果，雖充分滿足社會上對於高等教育之迫切需求，但亦衍生後續相關 爭議問題，尤其是高等教育素質大幅降低、教育經費之嚴重排擠、學校經營惡化及招 生 來 源 不 足 等 問 題 ； 此 外 ， 國 內 出 生 人 口 逐 年 持 續 下 降 及 加 入 世 界 貿 易 組 織 (WTO) 後海外大學招生及人才吸引之競爭壓力等情事下，均造成國內高等教育市場競爭壓力

更為遽烈（教育部， 2004c）。因而促使國內各大學校院運用各種招生宣傳花招，以

吸引學生就讀，造成我國整體高等教育環境因學生來源不足所導致之惡性競爭現象產 生。

有鑑於此，教育部為提昇高等教育素質，解決高等教育經費稀釋、學校經營規模 以及學生來源不足等問題，近年來積極推動大學校院經營規模整合，以及提出《「大 專院校暨研究所進退場機制」專案報告》的政策導向，此一構思在進場機制方面採取

「大學招生總量管制」，暫緩大專院校增設系所；退場機制方面則是輔導改變績效不 佳的公立學校辦學轉型，以及淘汰辦學績效不彰的私立學校（蓋浙生，2004）。

貳、我國高等教育退場機制之分析

由於目前我國高等教育退場機制政策尚屬規劃試探階段，因此，若要端視政策規 劃內容之可行性與合理性，就必須依據教育部相關的專案報告與官方文件資料來進行 分析探討，其中最主要依據係以二○○三年五月教育部提送立法院教育與文化委員會 之《「大專院校暨研究所進、退場機制」專案報告》（教育部，2003a）為主，報告 內容主要針對「進場機制」與「退場機制」兩大部分進行說明。由於目前在高等教育 機構增設或研究所新設之「進場機制」部分的政策內容，均已提高申請門檻，且從嚴 審核限管，因此，本研究將僅針對該專案報告中之「退場機制」進行介紹與分析。

此部分之具體措施包括：一、加強辦理大學評鑑，強化學校功能分類；二、採申 請競爭經費機制，發揮獎優汰劣功效；三、總量控管大學增設，調整班組招生名額 一、加強辦理大學評鑑，強化學校功能分類

為提升高等教育品質並因應國高等教育所面對的問題與競爭情勢，教育部於二○

○三年五月首次提出《「大專院校暨研究所進、退場機制」專案報告》，作為初步規

劃說明；並研議「高等教育數量並建立進退場機制專案」提請第八次全國教育發展會 議於同年九月十三、十四日進行討論，而在退場機制部份獲致結論為「高等教育數量 已 達 飽 和 ， 為 去 蕪 存 菁 ， 提 升 教 育 品 質 ， 應 透 過 評 鑑 建 立 退 場 機 制 」（ 教 育 部 ， 2004c ）。爰此，政府為輔導各大學 校院健全發展，協助各校做 整體規劃，以因應日 益競爭的高等教育環境，除鼓勵各大學實施自我評鑑，以求自我改進，發展特色外，

並陸續推動各項學門評鑑，協助各校系所發展及調整。

（一）退場機制規劃評鑑方式

教育部特成立「大學校院評鑑指標工作圈」，研議評鑑指標內容，並於二○○三 年十一月舉行北中南三場分區「大學校院評鑑指標」公聽會，以說明未來將推動的大 學綜合評鑑，並蒐集各校意見，據以修正實施內容（教育部，2003b），並於二○○

五年三月正式開始進行受評鑑學校之實地訪評作業，並研擬將評鑑結果列入未來公私 立大學校院獎補助款與招生名額審核之依據。

評 鑑 方 式 分 為 全 校 性 評 比 與 學 科 領 域 評 比 ； 評 鑑 項 目 詳 如表 2-16； 評 鑑 方 法 分

「 自 我 評 鑑 」 由 學 校 自 行 辦 理 ； 「 外 部 評 鑑 」 包 含 同 儕 評 鑑 和 獨 立 評 鑑 機 構 評 鑑 兩 種 。 審 查 委 員 包 括 不 分 組 委 員 ， 由 學 者 專 家 及 行 政 院 相 關 單 位 （ 包 括 主 計 處 、 第 六 組、國科會、研考會和教育部相關主管），委員由各校推派副校長或教務長組成，並 得審查各校；另一為分組委員，以同一組委員審查同一類組學校為原則。評鑑指標分

「績效型」和「進步型」兩種，除教學、研究績效排名高於某一比例時，分權重予以 獎助外；教學、研究績效雖未達一定程度，但進步超過一定比例者，亦另訂之權重予 以獎助。此外，教育部亦將各大學校院畢業生就業調查情形，納入大學校院評鑑指標 中 ， 俾 供 確 實 瞭 解 各 大 學 系 所 畢 業 生 就 業 情 形 及 各 大 學 調 整 系 所 之 參 考（ 教 育 部 ， 2004c）。

而 辦 理 評 鑑 之 機 構 ， 在 獨 立 評 鑑 機 構 未 成 立 之 前 ， 各 校 自 我 評 鑑 ， 再 由 委 員 審 查，促使學校自我提昇競爭力。獎助款採競爭性，由各校自行提出，促成良性競爭，

確實發揮獎優汰劣功能（教育部， 2003a）。教育部為成立大學 評鑑專責單位，以負 責校務評鑑及學門評鑑，並定期推動辦理。經第一屆高等教育諮詢委員會決議，該專 責單位將以「財團法人」之形式進行籌設，另於二○○四年二月及四月間於「大學校 長會議」討論，並邀請專家學者及公私立學校代表，就未來如何規劃籌設之原則性事

宜進行討論。經核示該財團法人之定位為「民間財團法人」，即政府捐助之財產未達

專業類組分別為「人文、藝術與運動類組」、「社會科學（含教育）類組」、「自然 科學類組」、「工程類組」、「醫藥衛生類組」、「農學類組」。

圖 2-11 我國大學校務評鑑指標分類組 資料來源：出自教育部高教司（2004g）。

基 本 上 有 六 項 具 體 評 鑑 目 的 ： 一 、 建 立 評 鑑 共 識 ， 奠 定 未 來 評 鑑 基 礎 ； 二 、 提 昇大學教育品質，強化大學競爭力；三、瞭解各大學辦學現況，協助各校自我定位，

確立發展方向；四、鼓勵各大學及其學類發展特色；五、協助各大學提出整體校務及 其各學類之自我改進計畫；六、促進各大學之辦學經驗交流，以期達到相互觀摩與學 習效果（教育部高教司，2004g）。

若 從 上 述 六 項 評 鑑 目 的 來 看 ， 事 實 上 本 次 評 鑑 目 的 仍 僅 著 眼 於 提 供 學 校 自 我 認 知、改善與經驗交流，尚未正式將評鑑結果列入作為高等教育退場之依據或參考。然 而，從二○○三年十二月修正發布之《大學增設、調整系所班組及招生名額採總量發 展方式審查作業要點》規定，各校所提總量規劃之執行結果，將作為教育部核定次年 度增設、調整系所班組及招生名額總量規模之依據，而此亦將列為評鑑項目，以作為 相關獎補助款核給之依據。由此可見，政府部門雖未言明本次評鑑結果之用途，但仍 會將其納入獎助及招生名額審核之參考。

而 本 次 評 鑑 係 延 續 一 九 九 七 年 試 辦 的 校 務 評 鑑 。 評 鑑 指 標 則 分 為 校 務 類 組 （ 辦 學特色、教學資源、國際化程度、推廣服務、訓輔、通識教育、行政支援）和專業類 組（師資、教學、研究）兩大類，均採質性和量化指標進行評鑑（圖 2-11）。

• 辦學特色（13）

（私立含中長程計畫）

• 教學資源（4/6）

• 國際化程度（11/7）

• 推廣服務（5/4）

• 訓輔（15/4）

• 通識教育（8/3）

評 鑑 指 標

校務類組

專業類組

質性

量化

• 師資（14/7）

• 教學（22/16）

• 研究（10/24）

質性 量化

此 次 遴 聘 之 評 鑑 委 員 多 達 三 六 一 位 ， 評 鑑 委 員 則 是 由 各 領 域 召 集 委 員 遴 聘 該 領 域中學術聲望崇高、學術經驗豐富之學者專家，再將遴聘名單交由教育部長核定之。

該計畫中亦訂定迴避原則，以及評鑑委員名單於評鑑完成後予以公布等事項。而為顧 及評鑑之公正性，本次評鑑係採「共識決」，經參酌各校申覆意見後，由所有委員討 論進行評分調整，再議定各校評鑑分數，之後再轉換為區間分數之等第。至於此次評 鑑結果是否將以等第表現？若以等第呈現該如何使用？抑或以分組評等？抑或全部學 校一起評等？目前教育部均尚未有明確之政策決定（教育部高教司，2005a）。

評 鑑 整 體 作 業 流 程 共 分 為 三 個 階 段 ： 一 、 前 置 規 劃 作 業 ； 二 、 評 鑑 （ 訪 評 ） 實 施作業；三、評鑑報告之處理作業（圖 2-12）。

圖 2-12 我國大學校務評鑑整體作業流程

資料來源：出自教育部高教司（2004g）。

（三）科技大學評鑑實施概況

近 期 教 育 部 有 別 於 過 去 辦 理 技 專 校 院 評 鑑 時 ， 只 針 對 技 術 學 院 與 專 科 學 校 部 份，預定於九十四學年度展開首次科技大學評鑑，受評對象為全國二十二所科技大學 所有院系科所，並增列「學院評鑑」，以區隔與技術學院辦學差異。

成立指導委員會

擬定評鑑項目與指標

擬定評鑑項目與指標