第二章 文獻探討
教 育 市 場 化 及 退 場 機 制 之 概 念 及 實 務 運 用 主 要 源 自 英 、 美 、 加 等 歐 美 國 家 。 英 國高等教育向以培育菁英式的大學著名，並開始走向大眾化，而美國則是正處於高等 教育普及的階段（教育部，2003a；蓋浙生，2004；戴曉霞，2000），英、美兩國在 高等教育發展及退場機制經驗，皆受其文化、經濟與教育結構體制等背景之影響，而 各發展其特色，而加拿大的高等教育發展雖然在歷史上不及英、美兩國成熟，但加拿 大在近幾十年來致力於高等教育改革發展上的經驗與努力，亦值得我國高等教育機構 的學習。因此，本研究將主要以美國、英國及加拿大高等教育市場化發展，以及退場 機制實例經驗進行探討，以作為我國高等教育機構退場機制分析比較之對象。
本章共分為四節，旨在探討我國高等教育目前所遭遇之相關問題與政策轉變成因 及歷程，其次試圖瞭解歐美國家與我國高等教育機構建構退場機制之內涵與特性。包 括：第一節我國高等教育政策的轉變；第二節我國高等教育所面臨的問題；第三節歐 美高等教育退場機制之建構；第四節我國高等教育退場機制之建構。
第一節 我國高等教育政策的轉變
綜 觀 近 代 我 國 高 等 教 育 發 展 與 政 策 的 轉 變 ， 受 高 等 教 育 市 場 化 風 潮 影 響 甚 深 ， 因此，本研究將針對以下兩項進行探討：一、我國高等教育政策轉變歷程；二、市場 化對我國高等教育政策影響。
壹、我國高等教育政策轉變歷程
若 欲 探 討 我 國 高 等 教 育 改 革 發 展 與 政 策 轉 變 歷 程 ， 就 必 須 從 我 國 特 殊 的 政 治 背 景 ， 以 及 社 經 環 境 之 框 架 下 進 行 分 析（ 莫 家 豪 ， 羅 浩 俊 ， 2002 ）。 我 國 高 等 教 育 政 策於解嚴之前的發展，一直是以「配合經濟發展」與「維持政治上的控制」為最高指 導 原 則（ 羊 憶 蓉 ， 1995 ）， 也 是 以 「 社 會 控 制 」 及 「 人 力 資 源 」 兩 項 指 導 原 則 規 劃 教 育（ 四 一 ○ 教 育 改 造 聯 盟 ， 1996 ）， 導 致 我 國 高 等 教 育 長 期 以 來 呈 現 一 個 封 閉 的
教 育 體 系 ， 公 私 立 大 學 在 發 展 與 經 營 上 甚 少 有 其 自 主 與 彈 性 ， 難 以 發 展 出 自 主 、 多 元 、 開 放 與 專 業 的 特 色（ 行 政 院 教 育 改 革 審 議 委 員 會 ， 1996 ）。 直 至 一 九 八 七 年 國 內解除戒嚴後，民主化進程帶動了我國高等教育一連串大規模的改革與鬆綁。尤其一 九九四年修訂公布《大學法》，明白揭示大學應受學術自由之保障，並賦予大學在法 律規定範圍內，享有其自治權，且擁有產生校長之決策權。自此，我國高等教育發展 開始步入自主嶄新階段。
自 《 大 學 法 》 修 訂 迄 今 ， 我 國 高 等 教 育 政 策 發 展 由 鼓 勵 校 院 增 設 及 私 人 興 學 ， 所採取措施，諸如調整政府與大學的關係，賦予大學於法律範圍內享有自治權、放寬 大學增設，特別考量四年制技術學院之申請、改制專科學校升格為技術學院等等，轉 變為積極推動高等教育機構整併計畫，甚至於二○○三年五月提出《「大專院校暨研 究所進退場機制」專案報告》，期盼透過市場化的競爭、追求效率等特性，建立獎優 汰劣機制，藉以解決目前我國高等教育所面臨在財政、學校數量、教育品質及學生素 質等難題，並進而提升高等教育在國際上之競爭力。而我國高等教育政策發展在十多 年光景間，竟產生如此巨大的政策大轉彎，此種政策缺乏長期規劃及一致性的結果，
無疑對未來高等教育發展深具影響，也易造成受此影響的高等教育機構相關利害人，
如學校經營管理主事者、教職員、學生及家長，甚至社會輿論對政策制定合理性產生 質疑與不認同。就高等教育發展而言，如此不僅增加教育政策推動的困難度，且深遠 影響整體高等教育結構與品質；而就個人而言，易損及利害關係人之實質利益及受教 權，並進而可能引發衝突與社會動盪。
綜 觀 我 國 高 等 教 育 政 策 發 展 歷 程 可 發 現 ， 政 策 之 所 以 會 產 生 如 此 巨 大 轉 變 成 因，主要是由於我國高等教育機構及學生數量急遽擴張結果，導致近年來高等教育逐 漸 浮 現 質 量 失 衡 、 教 育 資 源 稀 釋 與 分 配 不 當 等 問 題 ， 而 造 成 高 等 教 育 急 遽 擴 張 的 原 因 ， 追 究 似 乎 是 政 府 高 等 教 育 政 策 導 引 之 結 果 。 因 此 ， 我 國 高 等 教 育 機 構 數 量 變 化
（表 2-1）與政策發展歷程間似乎存在著一種因果關係。
本 研 究 為 求 清 楚 分 析 高 等 教 育 機 構 數 量 變 化 與 高 等 教 育 政 策 發 展 歷 程 間 之 關 係 脈絡，特將我國高等教育政策發展歷程劃分為停滯期、成長期、限制期、開放成長期
（陳舜芬，1993），以及變革期五個階段，以下將針對各階段特徵分別論述之。
一、停滯期（一九四五年至一九五三年）
光 復 初 期 國 民 政 府 接 收 日 據 時 期 的 高 等 教 育 機 構 ， 改 制 成 中 國 學 制 ， 並 增 設 新 的 大 專 院 校 。 在 改 制 部 分 有 臺 北 帝 國 大 學 改 制 為 國 立 臺 灣 大 學 ， 原 有 的 學 部 改 為 學 院；臺灣經濟專門學校改為臺灣省立臺北商業專科學校，最後併入臺灣大學法學院；
臺中農林專門學校改制為臺灣省立農業專科學校，次年升格為臺灣省立農學院（即國 立中興大學的前身）；臺南工業專門學校改制為省立臺南工業專業科學校，次年升格 為 臺 灣 省 立 工 學 院 （ 即 國 立 成 功 大 學 的 前 身 ）（ 伍 振 鸞 ， 1982 ； 引 自 詹 盛 如 ， 2001）。
在 新 設 校 部 分 包 括 有 ： 省 立 師 範 學 院 （ 即 國 立 臺 灣 師 範 大 學 的 前 身 ） 、 省 立 臺 北工業專科學校、省立地方行政專科學校（其後與省立行政專修班合併為省立法商學 院，即國立中興大學法商學院前身）、私立淡江英語專科學校（即淡江大學前身），
以及省立海事專科學校（即國立海洋大學前身）（詹盛如，2001：107）。
由 於 此 時 期 適 值 世 界 二 次 大 戰 結 束 ， 大 陸 淪 陷 ， 中 央 政 府 被 迫 遷 臺 ， 國 內 政 治、經濟皆呈現極度不穩定狀態，因此，在高等教育擴展上似乎已不及政經改革來的 迫切需要。此階段僅有四所大學院校、五所專科學校，且在類型上以大學和專科學校 並行為主。就整體而言，此時期我國高等教育數量及政策改革過程均是漸進而緩和，
但在學生人數方面卻呈現持績增加現象，從一九四五年的二、○二二人，增加到一九 五三年的一一、九四三人。
二、成長期（一九五四年至一九七二年）
此 時 期 由 於 我 國 政 治 與 經 濟 已 漸 轉 穩 定 ， 國 內 社 會 對 技 術 人 力 的 迫 切 需 求 ， 政 府開始重視高等教育的發展，促使高等教育機構數量大幅成長，新增設立學校迅速增 加，由九所成長至九十九所，尤其在一九六○年擴充最為迅速。此階段大專院校共增 加二十四所，包括大學院校十四所（新增十六所，減少二所）、專科學校十所（新增 十三所，減少三所）。新增大學院校可分為四大類：在臺復校者（如政治、清華大學 等）、專科升格學院者（如省立法商學院）、學院合併為大學者（如中興大學），以 及 新 設 立 者 （ 如 東 海 、 中 原 大 學 等 ） ； 而 減 少 院 校 則 是 因 合 併 的 關 係（ 陳 舜 芬 ， 1993：19-20）。
此 時 期 大 專 院 校 增 設 值 得 注 意 的 政 策 有 二 項 。 首 先 ， 核 准 原 設 於 大 陸 之 大 學 院 校在臺復校，此復校政策可獲得各校在臺校友人力與財力的資助，以擴張高等教育設 施 ， 此 外 ， 一 方 面 可 拉 攏 各 校 校 友 ， 另 一 方 面 可 顯 示 在 臺 政 府 仍 具 有 正 統 地 位 。 其 次，增設各類別之專科學校可以配合經濟建設需要（陳舜芬，1993）。
進 入 一 九 六 ○ 年 代 後 ， 由 於 國 際 經 濟 繁 榮 ， 政 府 積 極 規 劃 我 國 高 等 教 育 配 合 國 內經濟發展。因此，在一九六三年至一九七二年間，我國高等教育機構的增加幾乎集 中於專科學校部分（共六十二所），其中絕大部分是五年制專科學校，且以工業類居 多。另外值得注意的是新設立之專科絕大多數是私立學校，只有十二所是公立學校。
而同時期內大學院校只增加五所，其中三所為專科升格（大同、靜宜及海洋），其餘 兩所則是中等學校師資培育機構（高雄師範學院、彰化教育學院）。此增設專科學校 而 減 少 大 學 設 立 之 政 策 轉 變 原 因 ， 主 要 是 因 為 大 專 院 校 擴 充 過 速 ， 不 少 學 校 師 資 不 足 ， 設 備 欠 佳 ， 導 致 畢 業 生 缺 乏 適 當 出 路 ， 因 此 輿 論 界 呼 籲 不 應 增 設 大 學 有 關 。 此 外，也受到《史丹福報告》建議成立五年制工專以培養更多的工程技術員之影響；且 政府教育政策積極鼓勵私人設校亦是促使專科學校膨脹成因（陳舜芬，1993）。
整 體 而 言 ， 在 此 時 期 無 論 是 新 設 、 升 格 改 制 或 鼓 勵 私 人 設 校 ， 政 府 皆 採 配 合 經 濟發展與維持政治控制為高等教育政策原則。而我國高等教育數量擴充的速度，直至 一九七二年中央決定限制設立私立學校才稍予緩和。
三、限制期（一九七三年至一九八五年）
自 一 九 七 二 年 開 始 ， 政 府 為 整 頓 既 有 的 私 立 學 校 ， 決 定 大 專 院 校 應 採 「 重 質 不 重 量 」 之 政 策 ， 暫 緩 私 立 學 校 之 申 請 籌 設（ 陳 舜 芬 ， 1993 ）。 此 時 期 ， 高 等 教 育 數 量趨於緩和，大學院校數量增加五所、專科學校一所，但高等教育發展仍以配合國內 經濟發展需求為導向。
雖 然 一 九 六 ○ 年 代 初 期 ， 我 國 遭 逢 外 交 、 全 球 性 經 濟 危 機 ， 以 及 政 治 反 對 勢 力 興起的危機。但「重質不重量」之高等教育政策卻非因政治或經濟環境所促成，主要 理由是專科學校膨脹過速，促使教育品質下降，故先行停止增設，不再核准專科升格 學 院 ， 並 控 制 大 學 院 校 學 生 的 總 成 長 率 ， 冀 能 就 已 有 之 學 校 進 行 整 頓（ 陳 舜 芬 ， 1993）。
四、開放成長期（一九八六年至一九九三年）
我 國 高 等 教 育 在 實 施 十 餘 年 的 限 制 政 策 後 ， 在 此 正 式 進 入 開 放 成 長 時 期 。 國 內 於一九八七年正式解除戒嚴與黨禁後，逐漸帶動社會民主自由意識抬頭，且在國內經 濟持續成長、人民收入及生活素質明顯提升下，相對地增加對高等教育參與及需求意 願，因此，增設大專院校以符應整體社會需求似確有此必要。一九八六年高等教育機 構 總 數 為 一 ○ 五 所 ， 其 中 專 科 學 校 就 佔 了 七 十 七 所 ， 大 學 及 獨 立 學 院 數 僅 為 二 十 八 所，直至一九九三年高等教育機構總數增加為一二五所，大學及獨立學院增加為五十 一所、專科學校反減少為七十四所，其中以一九九○年為私立院校增設最多的一年。
此時期新型態的高等教育機構，如空中大學及科技大學也相繼出現。而無論社會對高 級人力的需求，或民眾接受高等教育的意願及消費能力，均促使高等教育必須加速發 展。教育部基於高等教育資源均衡分布的考量，也陸續於各縣市籌設公立校院，包括 一九八七年將九所師範專科學校全部改制為學院（詹盛如，2001）。
五、變革期（一九九四年迄今）
此 階 段 是 以 《 大 學 法 》 修 訂 公 布 為 起 點 ， 政 府 開 始 全 面 鬆 綁 對 高 等 教 育 的 管 制，讓各校建立自己的發展特色，使我國產生多元化的高等教育形貌。從一九九四年 開始，除持續增設大專院校外，政府亦積極推動專科學校和技術學院改制升格，以提 升技職體系之地位，且成立社區學院，使得我國高等教育類型產生巨大轉變，並增加 其多元角色。
此 外 ， 我 國 高 等 教 育 機 構 的 快 速 擴 充 ， 也 激 化 教 育 市 場 的 競 爭 壓 力 。 此 階 段 政 府有感高等教育過度擴張結果，已產生質量失衡現象，開始積極推動大學分類，以及 調整大學院校的經營規模，以提升高等教育品質及辦學績效，並鼓勵大學校際合作與 資源整合共享。諸如一九九五年的《中華民國教育報告書》就主張規模過小、缺乏競 爭 能 力 的 學 校 應 考 慮 與 其 他 學 校 合 併 ， 以 使 資 源 作 更 有 效 的 應 用 ； 一 九 九 九 年 公 佈
《地區性國立大學校院整併試辦計畫》，促成國立嘉義師範學院與國立嘉義技術學院 整併成為嘉義大學；二○○一年公佈《國立大學校院區域資源整合發展計畫》主張將 小規模之公立學校加以整合，以增加高等教育的競爭力，所採取作法包括校際合作、
策 略 聯 盟 、 學 校 合 併（ 王 麗 雲 ， 2003 ）。 其 後 提 出 《 輔 導 新 設 國 立 大 學 健 全 發 展 計 畫 》 、 《 提 升 大 學 競 爭 力 重 點 發 展 計 畫 》 、 《 新 大 學 法 》 及 《 「 大 專 院 校 暨 研 究 所
進、退場機制」專案報告》等，不難看出政府縮減我國高等教育機構數量，以求去蕪 存菁之意圖。
表 2-1 我國高等教育機構數量變化一覽表
分 期 西 元 年 份 民 國 年 份 大 學 及 獨 立 學 院 專 科 學 校 合 計 1 9 4 5 3 4 1 3 4 1 9 4 6 3 5 5 0 5 1 9 4 7 3 6 4 0 4 1 9 4 8 3 7 4 1 5 1 9 4 9 3 8 4 2 6 1 9 5 0 3 9 4 3 7 1 9 5 1 4 0 4 4 8 1 9 5 2 4 1 4 4 8
停滯期
1 9 5 3 4 2 4 5 9 1 9 5 4 4 3 7 7 1 4 1 9 5 5 4 4 1 0 5 1 5 1 9 5 6 4 5 1 1 6 1 7 1 9 5 7 4 6 1 1 6 1 7 1 9 5 8 4 7 1 4 7 2 1 1 9 5 9 4 8 1 4 7 2 1 1 9 6 0 4 9 1 5 1 2 2 7 1 9 6 1 5 0 1 6 1 4 3 0 1 9 6 2 5 1 1 8 1 5 3 3 1 9 6 3 5 2 2 0 1 6 3 6 1 9 6 4 5 3 2 1 2 0 4 1 1 9 6 5 5 4 2 1 3 5 5 6 1 9 6 6 5 5 2 1 4 8 6 9 1 9 6 7 5 6 2 2 5 7 7 9 1 9 6 8 5 7 2 2 6 3 8 5 1 9 6 9 5 8 2 2 6 9 9 1 1 9 7 0 5 9 2 2 7 0 9 2 1 9 7 1 6 0 2 3 7 3 9 6
成長期
1 9 7 2 6 1 2 3 7 6 9 9 1 9 7 3 6 2 2 3 7 6 9 9 1 9 7 4 6 3 2 4 7 6 1 0 0 1 9 7 5 6 4 2 5 7 6 1 0 1 1 9 7 6 6 5 2 5 7 6 1 0 1 1 9 7 7 6 6 2 6 7 6 1 0 2 1 9 7 8 6 7 2 6 7 6 1 0 2 1 9 7 9 6 8 2 6 7 6 1 0 2 1 9 8 0 6 9 2 7 7 7 1 0 4 1 9 8 1 7 0 2 7 7 7 1 0 4 1 9 8 2 7 1 2 8 7 7 1 0 5 1 9 8 3 7 2 2 8 7 7 1 0 5 1 9 8 4 7 3 2 8 7 7 1 0 5
限制期
1 9 8 5 7 4 2 8 7 7 1 0 5
表 2-1 我國高等教育機構數量變化一覽表（續）
分 期 西 元 年 份 民 國 年 份 大 學 及 獨 立 學 院 專 科 學 校 合 計
1 9 8 6 7 5 2 8 7 7 1 0 5 1 9 8 7 7 6 3 9 6 8 1 0 7 1 9 8 8 7 7 3 9 7 0 1 0 9 1 9 8 9 7 8 4 1 7 5 1 1 6 1 9 9 0 7 9 4 6 7 5 1 2 1 1 9 9 1 8 0 5 0 7 3 1 2 3 1 9 9 2 8 1 5 0 7 4 1 2 4
開放成長期
1 9 9 3 8 2 5 1 7 4 1 2 5 1 9 9 4 8 3 5 8 7 2 1 3 0 1 9 9 5 8 4 6 0 7 4 1 3 4 1 9 9 6 8 5 6 7 7 0 1 3 7 1 9 9 7 8 6 7 8 6 1 1 3 9 1 9 9 8 8 7 8 4 5 3 1 3 7 1 9 9 9 8 8 1 0 5 3 6 1 4 1 2 0 0 0 8 9 1 2 7 2 3 1 5 0 2 0 0 1 9 0 1 3 5 1 9 1 5 4 2 0 0 2 9 1 1 3 9 1 5 1 5 4 2 0 0 3 9 2 1 4 3 1 5 1 5 8
變革期
2 0 0 4 9 3 1 4 5 1 4 1 5 9
資料來源：1.1945-1999 年：出自詹盛如（2001：121-122）。
2.2000-2004 年：出自教育部統計處（2004a）。
由表 2-1可清楚明瞭我國高等教育機構數量呈現逐年增加之情形，尤其在一九九 四年至二○○四年間，大學及獨立學院總數量擴增了八十七所，增加幅度高達一倍以 上。而這種急遽擴充原因，主要與政府積極推動專科學校和技術學院改制升格，以提 升技職體系地位有密切關係。
因此，我國高等教育機構數量不斷擴增，在面對政府逐年減少高等教育經費補助 政策，以及校際間同質性甚高之競爭壓力下，各校若欲求永續經營發展，增加市場競 爭優勢，唯有運用行銷理念，確立自己的市場定位，並尋求出機構可行的經營策略，
以提昇教育服務品質，進而建立長期品牌形象，如此就不畏在此充滿競爭的高等教育 環境中遭受淘汰。
貳、市場化對我國高等教育政策之影響
自 從 第 二 次 世 界 大 戰 結 束 以 來 的 半 個 世 紀 ， 各 國 高 等 教 育 由 菁 英 階 段 步 入 大 眾 化 階 段 ， 甚 至 成 為 一 種 普 及 教 育 ， 由 於 各 國 高 等 教 育 多 由 國 家 負 擔 或 補 貼 其 昂 貴 費
用 ， 因 此 大 眾 化 也 造 成 政 府 日 益 沉 重 的 財 務 負 擔（ 戴 曉 霞 ， 2000 ）。 且 自 八 ○ 年 代 開始，由於全球性經濟衰退，促使歐美各國為減輕政府財政負擔，在高等教育政策方 面，逐漸解除管制，並將經濟學上的市場機制導入高等教育中運作，以增加彈性，提 升公共資源有效利用率。而這波教育市場化風潮，也同樣地影響我國高等教育政策與 發展。因此，本研究首先將藉由市場化意涵與理論之探討，進而瞭解分析高等教育市 場化內涵與特徵，以及對我國高等教育政策轉變影響之關係。
一、市場化理論與意涵
在經濟學上所認定之市場(market)概念，即指在自由經濟(free economy)或自由 市 場 經 濟 (free market economy) 制 度 下 ， 一 股 調 配 資 源 趨 向 供 需 雙 方 均 衡 之 力 量 。 亦 即 任 何 一 物 的 「 市 場 」 是 由 該 物 之 供 需 雙 方 所 形 成 ， 而 供 給 與 需 求 兩 股 市 場 力 量 (market forces)則透過市場機能(market mechanism)共同決定此物之市場價格；人們 則根據物品間的相對價格，當作其生產與消費的決策指導方針。因此，市場經濟也稱 為價格制度(price system)。
由 於 經 濟 學 所 稱 之 「 市 場 」 ， 其 所 強 調 的 是 決 定 產 品 價 格 的 買 賣 雙 方 ， 而 供 給 者在市場上的競爭者數量，就決定其對市場價格之影響程度。因此，根據競爭性準則 可 將 市 場 區 分 為 完 全 競 爭 市 場 (perfect competitive markets) 、 獨 占 市 場 (monopolistic markets) 以及不完全競爭市場 (imperfect competitive markets) 。不完 全 競 爭 市 場 又 可 再 區 分 為 獨 占 性 競 爭 (monopolistic competition) 與 寡 占 (oligopoly) 兩 種（ 表 2-2 ）； 供 給 者 對 價 格 愈 沒 有 影 響 力 者 ， 愈 趨 近 完 全 競 市 場 ， 愈 有 影 響 力 者 ， 愈 接 近 不 完 全 競 爭 市 場 ， 及 至 獨 占 市 場 就 已 無 競 爭 對 手 了（ 池 金 明 ， 1996 ； 李 時 珍 ， 1993 ； 張 清 溪 、 許 嘉 棟 、 劉 鶯 釧 、 吳 聰 敏 ， 1991； 歐 陽 勛 、 黃 仁 德 ， 1985 ； 蓋浙生，1993，2004；戴曉霞，2000）。
經 濟 學 上 所 稱 市 場 化 (marketization) ， 即 指 在 自 由 經 濟 體 制 下 ， 藉 由 「 消 費 」 與 「 生 產 」 的 需 求 法 則 ， 產 生 自 由 競 爭 的 市 場 ， 以 促 進 品 質 的 提 升（ 蓋 浙 生 ， 2004 ）。 而 在 一 個 完 全 自 由 競 爭 市 場 中 是 必 須 具 備 幾 個 主 要 基 本 特 徵 ： 一 、 在 市 場 中有眾多競爭者，而個別供應者所生產只是整個市場的一小部分，因此其對價格沒有 影響能力，只能接受市場所決定之價格，此稱為價格的接受者；二、市場的資源與產 品可自由流動(free mobility)；三、所有供需雙方均充分瞭解市場的供應與價格，即
所 謂 的 完 全 訊 息 (perfect information) ； 四 、 各 供 應 者 所 生 產 的 產 品 同 質 性 高 ， 至 少 在 消 費 者 「 主 觀 上 」 視 為 是 一 種 完 全 同 等 的 產 品 ， 亦 即 所 謂 的 同 質 產 品 (homogeneous products) ； 五 、 交 易 雙 方 在 市 場 進 行 選 擇 時 ， 價 格 是 唯 一 的 考 慮 因 素，沒有歧視(no discrimination)，即不以性別、宗教、種族等價格以外的因素做為 買賣時的考慮；六、在長期中，供應者可以自由進出此產業(free entry and exit)。亦 即只要有利可圖，新生產者可自由地加入市場，而經營不順者，亦可任意退出。
表 2-2 市場結構分類
市場結構 基本特徵 內涵 例子
完全競爭市場 1.價格接受者 2.自由進出
1.廠商數很多 2.完全訊息 3.自由移動 4.產品同質 5.沒有歧視
6.個別廠商無法改變市場價格
生 產 稻 米 等 農 產品的農民
（稻米市場）
競爭獨占性 1.異質產品 2.進出容易
1.廠商數也很多 2.產品具備異質性
3.個別廠商仍有部分價格決定力量
零 售 業 、 紡 織 業、餐館等 不完全競爭
寡占 1.相互牽制 2.進出困難
1.廠商數很少
2.生產與訂價決策相互牽制 3.可能有進入障礙
大 百 貨 業 、 水 泥 、 飲 料 、 電 視機、汽車 獨占市場 1.只此一家
2.沒有進出
1.沒有近似的替代品 2.一個廠商就是一個產業
3.可能有進入障礙（如政府特許）
水 電 、 郵 政 、 電信等
資料來源：修改自張清溪、許嘉棟、劉鶯釧、吳聰敏（1991：167）
在 自 由 競 爭 的 經 濟 市 場 中 ， 市 場 價 格 之 高 低 可 以 反 映 出 供 需 之 間 是 否 已 達 平 衡 ， 而 市 場 價 格 高 低 亦 由 供 需 雙 方 所 共 同 決 定 之 ， 此 一 方 面 可 反 映 供 應 者 的 生 產 成 本，另一方面可反映消費者對物品的喜好與評價，而這即是市場的價格機能促使私利 與公益相調和與均衡，也是現代經濟學之父—亞當．斯密 (Adam Smith, 1733-1790) 所 稱 「 一 隻 看 不 見 的 手 」 (an invisible hand) 所牽引運作下，促使供應者與消費者雙 方在追求最大利潤與最大效用時，均能依據個人自由意願與目標作出決定，並達到最 高效率，不須政府那隻「看得見的手」對市場機能進行介入與干預，因為以公權力干 預價格機能，將會阻礙價格傳遞供需雙方訊息之功能，導致資源的誤置。因此，除非 已產生市場失靈(market failure)的情形，政府或許才得以干預市場運作，以促進社會
公平正義，達到公益與私利間平衡。但一般情況下的干預，不論是出於善意或惡意，
都是要付出昂貴的代價的。
而 政 府 干 預 價 格 機 能 與 管 制 ， 可 能 產 生 以 下 幾 項 後 果( 張 清 溪 、 許 嘉 棟 、 劉 鶯 釧 、 吳 聰 敏 ， 1991)： 一 、 浪 費 ： 即 指 同 樣 生 產 一 件 物 品 ， 多 用 了 不 必 要 的 資 源 ， 如 排隊；二、缺乏生產誘因：指生產者因為得不到產品全部的價值，而缺乏增加生產以 供應消費的動機，排隊、黃牛、紅包均有此缺點；三、分配不當：即是資源未分配給 社會上對它評價最高的人享用，如抽籤；四、管制本身會引發進一步的管制，變成以
「管制」管制「管制」，因為管制造成供需失調，而為了維持此種不均衡的局面，只 好另外立法；五、管制增加貪污、官商勾結、黑社會敲詐的誘因，因為管制通常會帶 來暴利；六、管制易設難除，因為管制的結果會產生既得利益，既得利益者會使出渾 身解數來反對管制的解除。
綜 言 之 ， 市 場 化 具 有 幾 項 意 涵 ： 其 一 是 解 除 管 制 (deregulation) ， 強 調 市 場 力 量 取代政府干預，政府應居於中立地位，賦予更多自主權與彈性，促進完全自由競爭市 場；其二是消除壟斷(de-monopolization)，亦即取消那些人為管制與禁止，袪除導致 獨 占 之 成 因 ， 維 持 一 個 立 足 平 等 的 基 礎 ； 其 三 是 私 有 化 (privatization) 或 非 國 有 化 (de-nationalization) ，強調私人擁有財產權與經濟行為的決策權，亦即有私有財產及 就 業 與 消 費 自 由 的 經 濟 社 會 ； 其 四 是 自 由 競 爭 (free competition) ， 強 調 競 爭 的 供 給 者有進出市場之自由，而供需雙方藉由獲得市場完全訊息，並充分瞭解商品或服務的 市 場 價 格 與 交 易 情 形 ， 以 作 為 進 出 市 場 及 價 格 決 策 方 針 ； 其 五 是 使 用 者 付 費 觀 念 (user-pay) ， 強 調 在 自 由 經 濟 體 制 下 ， 生 產 者 （ 供 應 者 ） 必 須 以 消 費 者 （ 需 求 者 ） 為 中心，但消費者亦必須對其所得付出相對代價。
二、高等教育市場化內涵與特徵
經濟學的市場化觀念運用於教育約可分幾方面（蓋浙生，1993，2002a）：一、
資源分配的適宜性：經濟學家重視資源的分配問題，因此如何分配有限教育資源與經 費，使各級教育都能均衡發展，就必須研訂資源分配之優先順序(priorities)，及如何 作 選 擇 (alternatives)以及取捨(trade-off)。此外，應明瞭國家對於各級教育的責任，
以及教育投資的優先順序；二、教育成本的計算：在教育經濟領域中，強調成本合理 性 更 甚 於 事 後 報 酬 ， 因 此 在 計 算 各 級 學 生 教 育 成 本 時 ， 都 應 計 算 他 們 的 機 會 成 本
(opportunity cost)與成本合理數額；三、教育消費觀念的建立：強調除義務教育外，
接受各類教育皆須付出合理代價、負擔成本。亦即將教育視為一種「消費財」，消費 者（家長、學生）擁有更多的教育選擇機會，且供給、需求與價格間之改變，可透過 市場機能來自由運作。
而 「 市 場 化 」 概 念 與 議 題 茲 所 以 受 到 各 國 政 府 重 視 ， 並 擬 定 於 國 家 高 等 教 育 政 策 中 ， 主 要 是 受 到 一 九 七 ○ 至 一 九 八 年 代 間 興 起 的 「 新 右 派 」 (New Right)思潮所影 響 ， 而 他 們 提 倡 自 由 企 業 、 競 爭 、 私 有 產 權 及 「 小 政 府 」 的 理 念（ 戴 曉 霞 ， 2000 ）。 而 英 、 美 兩 國 是 最 早 將 市 場 化 概 念 實 際 運 用 於 高 等 教 育 改 革 中 ， 英 、 美 政 府採以企業模式進行高等教育改革，實施措施包含有：教育相關法案或報告書公佈、
調整並開放中央教育主管機關權限及高等教育機構自籌經費，並採評鑑方式以監督高 等教育品質。
然而，近幾十年來，西方學術界一直試圖探討「教育」與「市場」二者間關係之 建立，設法將傳統上視教育是一種公共善行的意念，改變成為一種以「利得」(profit) 來 衡 量 教 育 的 投 資（ 蓋 浙 生 ， 2004 ）。 主 張 教 育 市 場 化 論 者 有 幾 項 基 本 立 論 點 ： 其 一 ， 他 們 認 為 教 育 亦 可 視 為 是 一 種 商 品 ， 供 給 與 需 求 均 可 透 過 市 場 機 能 運 作 達 到 平 衡，競爭與價格機制可引導高等教育機構更有成本概念，以增強彈性，提升效率，且 注 重 管 理 及 積 極 回 應 市 場 的 需 求（ 戴 曉 霞 ， 2000 ； 蘇 峰 山 ， 2003 ）； 其 二 ， 政 府 應 解除對高等教育機構各項管制，創造公平競爭環境，對市場機能干預只在產生市場失 靈情況時，或許才可適度介入；其三，教育市場化可使教育資源有效利用，提昇與確 保教育品質，並減輕國家財政負擔，促使辦學主體多元化，激發學校競爭壓力（蓋浙 生，2004）。
相對於此，對教育市場化抱持懷疑態度者則認為：其一，教育在本質上是不同於 一般商品性質，它對國家社會的貢獻是長遠且無形的，如果將不屬於商品的（如教育 及知識）也商品化，將不適用於市場契約關係的（如師生關係）也轉化為市場契約關 係，高等教育市場化勢將斲傷其精神，導致學術水準降低，並侵蝕大學獨立自主求真 精 神（ 楊 深 坑 ， 2000 ， 引 自 蘇 峰 山 ， 2003 ； 林 逢 淇 ， 2001）； 其 二 ， 人 民 的 真 正 自 由應該從社會正義及社會平等考量出發，而不該被視為只是市場經濟下選擇之自由；
其三、解除國家強力管制將益形強化市場力量對教育領域的直接影響，對於教育理想 及 標 的 的 實 現 可 能 是 更 大 的 威 脅（ 蘇 峰 山 ， 2003 ）； 其 四 、 教 育 市 場 化 乃 是 優 勢 階
級 主 導 的 教 育 理 想 ， 將 更 加 深 社 會 階 層 化 ， 並 侵 害 學 生 受 教 權(Gewirtz, Bowe and Ball, 1994)。
縱然教育市場化的價值仍具許多爭議，但為減輕政府財政負擔及確保公共資源有 效運用，歐美國家的政府仍然嘗試將市場機制導入高等教育中。教育市場化可從三層 面觀之：首先，從經濟學層面觀之，所謂市場化或自由化，就是將高等教育導向趨近 於完全競爭市場的歷程，所採取的手段包括解除管制、消除壟斷、私有化等。這個層 次 的 市 場 導 向 通 常 由 政 府 主 導 ， 屬 於 鉅 觀 層 面 。 而 Burton Clark （ 1983 ， 引 自 戴 曉 霞 ， 2000）曾提出高等教育體系的協調三角（the triangle of coordination）（ 如 圖 2-1 ）模 式 ， 以 說 明 政 府 權 力 （ state authority ） 、 市 場 ， 以 及 學 術 寡 頭 （ academic oligarchy）三股主要影響高等教育力量間之消長情形。
圖 2-1 高等教育協調之三角
資料來源：出自戴曉霞（2000：47）。
此外，Gareth L. Williams (1995，引自戴曉霞，2000）依據 Clark 模式再發展 出六個細部模式（如圖 2-2）來說明自一九八○年代以降，政府、市場和高等教育之 間關係的變遷。是故，高等教育體系在注入市場力量之後，教育市場化將促使政府在 供 應 者 與 消 費 者 間 ， 隨 著 社 會 人 口 結 構 與 人 力 需 求 ， 以 及 國 家 經 濟 發 展 與 政 策 導 向 下 ， 可 能 發 展 出 更 加 多 元 的 角 色 與 功 能 。 政 府 由 以 往 仲 裁 者 （ referee ） 、 高 等 教 育 機 構 促 進 者 （ promoter ） 、 高 等 教 育 供 應 者 的 角 色 ， 調 整 轉 而 支 持 消 費 者
（ supporting consumers ），甚至以獨買者（monophony buyer）身分，充當消費者 之 代 理 人 （ surrogate consumer ） 。 因 此 ， 就 高 等 教 育 而 言 ， 純 粹 的 市 場 是 不 存 在 的 ， 真 正 運 作 的 是 一 種 類 似 市 場 （ market-like ） 或 準 市 場 （ quasi-market ） 的 機 制
（蓋浙生，2004；戴曉霞，2000）。
政府權力
學術寡頭
市場
圖 2-2 政府、市場與高等教育之關係模式 資料來源：出自戴曉霞（2000：48）。
因此，從上述政府、市場與高等教育間之關係來看，高等教育市場化可從三方面 來 表 現（ 莫 家 豪 、 羅 浩 俊 ， 2002 ）： 一 、 減 少 國 家 或 政 府 對 高 教 育 經 費 投 資 比 例 及 增加非國家（包括市場、個人或家庭）對高等教育的投資；二、強化高等教育與經濟 私有部門的聯繫，甚至加強大學與商界及工業界的關係；三、加強私立或民辦高等教 育機構扮演的角色。
而 有 關 教 育 市 場 導 向 在 經 濟 活 動 可 能 運 作 模 式 ， 國 內 學 者湯 堯 （ 1997 ）提 出 教 育 自 由 競 爭 市 場 模 型（ 圖 2-3 ）的 假 設 ， 他 認 為 教 育 市 場 導 向 具 有 外 環 迴 路 （ 效 益 面）及內環迴路（成本面）特性。此模式亦說明教育市場導向具備兩種主要市場與角 色：第一、是「服務市場」，此時的教育機構與教師則扮演「生產者角色」，以提供 適切的課程、教學、圖書設備及師資等，以滿足消費者需求；就消費者需求面而言，
政府 市場
大學
市場 政府
大學
政府
市場 大學
政府 市場 大學
市場 大學
政府
市場
大學 政府
模式一：三足鼎立 模式二：政府作為仲裁者
模式三：政府作為促進者 模式四：政府作為供應者
模式五：政府支持消費者 模式六：政府作為消費者
此時它必須對服務市場所提供內容，應有勞務上或金錢上的支出責任。第二、是「成 就市場」，此時教育機構扮演「需求者角色」，藉由社會大眾支持、學生家長或企業 訓練部門的參與教育訓練活動，吸引資金、時間、勞力或土地，以從事教學生產與經 營活動；而消費者所得即是表現在成就市場中之機構附加價值上，或是個人學習成就 表現上。
圖 2-3 教育自由競爭市場模型 資料來源：出自湯堯（1997：76）。
由此可知，生產者在教育之「服務市場」上，扮演著各項教學之「供給者」，同 時 在 「 成 就 市 場 」 亦 扮 演 著 對 資 源 「 需 要 者 」 角 色 ； 而 在 「 服 務 市 場 」 與 「 成 就 市 場」中，兩種不同角色都涉及教育活動所需之各種教學服務與生產資源，亦即教育的 投入與產出關係，因此，若教育機構之教學服務已不為消費者所接受時，就有可能因 此遭到淘汰的命運。而在「成就市場」上之消費者（尤其是學生家長），若對教育機 構所提供之教育服務可獲得最大滿足，自然而然會願意支付相對等值之成本，而生產 者亦會因而得以維持生存並進行經營改善。
服務市場
教學、課程、
設備、師資、
區域性需要…
消費者需求 內部評鑑小組 生產者供給
學生、家長、企業部門… 教育機構 教師、研究輔 導…
成就市場
學生表現 機構附加價值 企業部門績效
外部評鑑小組
（由政府督學、甄審人員、訪評小組、同僚、雇主、校友等組成）
z 教師及教育工作者透過自我管制、自行負責教育品 質管理、達到機構內部共識，才能確保教育品質
z 內部評鑑獎勵規則制度建立、強調公開化，促使良 性競爭
z 著重學生學習邊際成長量，而非僅以結果取向
收益 支出
所得 生產資源 成本
生產資源
教學 教學
進 一 步 而 言 ， 市 場 導 向 模 型 亦 能 使 教 育 中 的 教 學 與 服 務 透 過 市 場 機 能 自 由 競 爭。而此時政府必須扮演督導與輔導之角色，建立具有公信力之科系學門評鑑制度，
以督導教育機構之行政效率與教學品質，以及輔導教育機構改進整體品質與發展。若 教育機構在評鑑改進後，仍無法反應市場所需求的服務與水準，此時消費者之消費意 願就會因而大為降低，機構也就自然逐漸遭到淘汰。準此原則，教育機構必須清楚競 爭市場之內、外環境變遷與衝擊，並發展出更具學校獨有之特色，以吸引消費群進入 學校，如此高等教育之教學研究成果亦會隨之提昇，同時藉由研究品質提昇，亦可進 而改進教學內涵及相關設備。
其次，從行銷學（marketing）觀之，所謂「市場」，就是將高等教育變成商品
（commodified）一般。而此種商品概念不僅包含有形商品，譬如教師、教材、教學 設備、學習環境等可具體呈現者；亦是一種「理念」與「服務」等無形商品。無形商 品又可分為兩種，一為「工具性利益」，譬如希望將來能獲得更好工作（目的），就 得參與學習（手段）以獲得證書；另一為「表現性利益」，是為獲得快樂與滿足之目 的（ 許 明 欽 ， 2003 ）。 因 此 ， 在 教 育 上 行 銷 最 重 要 也 就 是 以 消 費 者 （ 學 生 、 家 長 及 雇主）為組織生產與銷售中心導向，藉由市場區隔、產品定位、定價、產品通路等技 巧 ， 提 供 滿 足 消 費 者 （ 學 生 、 家 長 及 雇 主 ） 需要 的 產 品 ， 同 時 完 成 組 織 目 標（ 圖 2- 4 ）。這個層次的市場導向基本上是個別機構策略規劃的一部分，屬於微觀層面（ 莫 家豪、羅浩俊，2002；戴曉霞，2000）。
行 銷 運 用 於 教 育 市 場 可 從 四 方 面 表 現（ 戴 曉 霞 ， 2000 ： 78-80 ）： 一 、 招 生 方 面：要走出大學本位的心態，瞭解消費者的需求、選校的規準、影響決定的重要人物
（家長、高中教師、學長等）。二、募款方面：大學校院必須先研究主要捐贈者的特 徵、捐款動機及規準，然後規劃周延的行銷策略，以選擇合適的目標市場、定位及協 調行銷組合，再依不同捐贈者發展細部行銷技巧，最後依照目標達成率、捐款數額組 合 、 費 用 或 募 得 款 比 率 、 和 競 爭 者 的 比 較 及 個 別 募 款 人 員 的 表 現 等 規 準 評 估 募 款 績 效。三、大學定位方面：行銷有關市場區隔化和產品定位概念的運用，提供高等教育 機構仔細思考學校目標及定位的參考架構，以審視機構的專長和目標市場的需求與期 望之間配合的程度。四、課程方面：高等教育的課程設計必須以消費者的需求作為構 思及設計的起點，且高等教育機構應瞭解課程的「產品生命週期」歷程，適時刪除已 步入衰退期的課程，並導入蓬勃發展且廣為市場需求之課程。
圖 2-4 以消費者為導向核心組群 資料來源：出自蓋浙生（2004：42）。
再 者 ， 從 管 理 學 觀 之 ， 企 業 經 營 是 以 成 果 為 導 向 、 注 重 績 效 ， 最 終 以 創 造 企 業 最大利潤及持續經營為其目標，而將企業管理理論與模式運用於教育之方式，如全面 品質管理(Total Quality Management, TQM)、績效責任(accountability)，以及學校 本位管理(School-Based Management, SBM)（許靜雪，2003）。企業管理模式應用 於高等教育市場化，主要是改變了教育體系中之權力結構及決策模式。政府經由增權 賦能(empowerment)方式權責下放，除增加教育機構更大的自主彈性空間外，同時也 賦予教育機構更多的績效責任。除此，並藉由導入企業之品管、評鑑及顧客中心等概 念，將全面品質管理落實於教育行政與教學品質之革新，以減低行政與教學成本，提 供 更 優 質 的 教 育 服 務 ， 以 改 善 學 生 學 業 表 現 及 學 習 成 果 ， 並 滿 足 內 部 顧 客 （ 校 內 教 師、教育行政人員、學生、與家長）以及外部顧客（社會、企業雇主等）需求。
此 外 ， 近 年 來 高 等 教 育 無 疑 也 受 到 管 理 主 義 (managerialism) 或 新 公 共 管 理
（New Public Management, NPM）概念所影響，各國政府為了增加公共政策和社會 服務的效率和效能，強調管理人員在公共服務機構的角色，務求達到以最少的投入來 完成更多的成果，重視優化管理結構來推行變革的成效。主要以對提供服務組織之表 現進行評估，而組織必須制定各自的工作承諾、目標與計畫，以加強其對社會大眾的 績效責任，且符合經濟效益(Hood, 1991；Rhodes, 1991；Sinclair, 1989；Yeatman, 1987 ，引自李曉康， 2002)。然而，高等教育之所以受到 管理主義的影響，主要原因 在 於 高 等 教 育 已 經 被 視 為 是 公 共 服 務 ， 亦 是 市 場 上 的 一 種 商 品（ 李 曉 康 ， 2002 ）。
教育市場佔有率
學校對學生爭取率 消費者獲利率
（就業機會、所得）
學生增加率
消費者（家長、學生）
滿意度
因此，隨著高等教育不斷擴張，教育服務供應雖然呈現充足且多元化，然而各國在教 育財源短絀不足情形下，惟有透過市場化公開競逐機制，加強高等教育機構行銷經營 理念，重視品質管理與經濟效率，並促使高等教育機構更積極改善教學服務內涵與經 營體質。
職是之故，就教育產業來看，高等教育已不僅是對社會有益的「純公共財」，而 是「準公共財」或「私有財」，一方面高等教育有一定的排他性，也就是一些人享用 此服務之後，至少減少了另一些人對此服務之享用；另一方面，教育對個人來說，是 一種生產性的投資，有高的私人回報率，尤其是高等教育，對個人的回報比對社會的 回 報 更 有 效（ 謝 安 邦 、 劉 莉 莉 ， 2002 ）。 正 因 如 此 ， 將 高 等 教 育 作 為 產 業 來 經 營 ， 並未詆毀了教育尊嚴，更重要的是要發揮教育資源（投入因素）與產出效果（畢業學 生）間的效率（蓋浙生，2002b：38），如此不僅促使高等教育機構更加著重經營效 率、服務品質及消費者選擇權，且也能積極地回應用人單位之需求。
表 2-3 教育市場導向特性比較
高等教育市場化經營 屬性特徵
開放競爭前 開放競爭後
政府、教育當局角色 行政壟斷、政策宣示者 監督、協調的管理者 教育過程 政治、歷史傳承、重視機構社會化 市場經濟、重視機構特性 學校組織架構 人事、組織變動彈性低 人事、組織變動彈性高 教師、行政人員 產品生產者 產品生產者也是資源需求者
教學評鑑 結果導向 結果、過程、附加價值性
教育財貨經營 視為公共財、局部私有財 以私有財為主
經費補助 中央補助為主 自籌經費為主
哲學省思 公眾社會、歷史傳承 個人取向、經濟網路 課程與訓練設計 中央統一設計、集權式 區域本土需要、分權式
教育氣候文化 內部學術活動 內部學術兼外部推廣活動 生態環境 靜態、完成教育目標為主 動態、接受消費群挑戰 資料來源：出自湯堯（1997：78）。
事 實 上 ， 高 等 教 育 市 場 導 向 並 沒 有 悖 違 或 偏 離 大 學 教 育 的 本 質 與 功 能 ， 不 能 忽 略一個事實，是社會在變，受教者對大學教育的需求已不同往昔，高等教育機構如何 淬取市場導向的特色，如提昇效率、確保品質、多元經營等，讓大學更具競爭優勢，
又 能 維 護 大 學 的 風 格 與 精 神 ， 才 是 因 應 之 道（ 蓋 浙 生 ， 2004 ）。 此 外 ， 市 場 導 向 特 性亦促使高等教育市場化經營之後，使教育中之教學與服務，能透過市場供需而自由 競爭，也因此展開與開放競爭之前，無論是對機構組織結構、評鑑方式、教育經費補 助，甚至教育氣候與生態，均具有不同之嶄新面貌及新型態（表 2-3）。尤其在此二 十一世紀知識經濟時代，知識資本、傳播與創新概念確立後，高等教育市場化更已被 視為必然的趨勢，而這股浪潮同時也對我國高等教育發展與政策產生了莫大影響。
三、教育市場化與我國高等教育政策之關係
在 全 球 化 與 市 場 化 思 潮 的 影 響 下 ， 尤 其 在 加 入 世 界 貿 易 組 織 （ WTO ） 之 後 ， 我 國高等教育發展面臨了國內外競爭壓力之困境，以及國家與市場角色轉變之挑戰。縱 然，我國政府並未言明高等教育將走向「開放市場」，但政府對教育服務「分散化」
（ decentralization） 和 「 多 樣 化 」 （ diversification） 的 強 調 和 倡 導 ， 諸 如 開 放 私 立 大學競合，提高經營績效等，均表示政府對高等教育機構已由「供給者」，轉為「協 助 者 」 的 角 色 ， 讓 高 等 教 育 市 場 化 能 夠 成 型 且 擁 有 較 大 的 生 存 空 間（ 莫 家 豪 ， 2002；蓋浙生，2004）。
而我國高等教育數量在近年來呈現急遽增長之趨勢，政府為了減輕高等教育的財 政負擔，實施若干教育市場化表現之改革措施，一方面是為了減輕政府的財政負擔，
另 一 方 面 是 為 保 證 教 育 品 質 ， 以 避 免 因 數 量 擴 增 而 導 致 學 術 水 準 下 降（ 莫 家 豪 ， 2002 ）。 而 我 國 高 等 教 育 市 場 化 與 大 學 治 理 模 式 變 遷 ， 除 教 育 市 場 化 是 一 股 世 紀 教 育 改 革 的 風 潮 外 ， 有 幾 項 因 素 亦 為 我 國 高 等 教 育 市 場 化 之 導 因（ 莫 家 豪 、 羅 浩 俊 ， 2002；蓋浙生，2004）。
（一）國內政經環境改變，教育改革訴求興起
自一九四九年國民政府遷臺後，長期實施戒嚴令的結果，促使國內的各項活動均 受到政府的嚴格監控。而我國高等教育的發展規劃與政策制定，中央則擁有強大的主 控權，甚少賦予地方或學校自主與彈性。國家對教育的態度著眼於可否有效的達到社 會控制，政府對教育部門的投資則是在計算成本效益，以穩固正權及滿足資本發展的 人 力 需 求（ 蘇 峰 山 ， 2003 ）。 如 此 ， 固 然 可 促 使 我 國 高 等 教 育 維 持 於 一 定 品 質 水 準，並得穩定國家人力結構分配與素質，但卻也導致國內高等教育機構發展朝向同質
性，各所學校很難發展出自我特色及願景。直至一九八七年解除戒嚴，民主化浪潮推 動高等教育改革方向，一九九四年修訂公布《大學法》，更賦予大學在法律規範內享 有其自治權，並開放大學之設立標準，政府對高等教育的管制逐漸解除。
一九九三年民間團體人本基金會成立「四一○工作小組」，於次年推動「四一○
教 育 改 造 全 民 大 結 合 」 遊 行 運 動 ， 凝 聚 訴 求 教 育 改 革 的 社 會 力 量 與 主 張 。 同 年 九 月
「行政院教育改革審議委員會」正式成立，以回應國內社會對教育改革的期盼，為了 達成教育鬆綁的改革目標，在高等教育方面提出幾項建議：繼續擴充高等教育、推動 民間興學、合理分配高等教育資源、強化高等教育的市場機能、建立評鑑制度及公立 大 學 法 人 化 等（ 行 政 院 教 育 改 革 審 議 委 員 會 ， 1996 ； 蓋 浙 生 ， 2004 ）。 而 這 幾 項 不 僅和市場化內涵頗有不謀而合之勢，且也將我國高等教育發展導向市場化發展。
此外，由於全球經濟衰退以及高等教育擴張過速，導致政府財政負擔日益沉重，
因此，為了減輕教育補助的負擔與壓力，政府採取放寬學費管制，大學財務結構多元 化 等 措 施 以 進 行 高 等 教 育 財 政 改 革 ， 這 也 正 呼 應 了 市 場 化 的 訴 求（ 蓋 浙 生 ， 2004）。
（二）高等教育急遽擴張，大學校院校際競逐
由於我國國民所得與生活水準提升，再加上產業結構改變，我國經濟發展對高級 人力需求日益增加，促使高等教育無論在學校數或學生人數均呈現快速增長現象。而 自一九九八年開始，我國人口出生率卻反向呈現負成長發展趨勢，以致近十年來各大 學 校 院 （ 特 別 是 私 立 學 校 ） 已 感 受 在 招 生 、 財 政 、 以 及 學 術 表 現 等 校 院 間 競 爭 之 壓 力，這同時也反映出容量閒置之問題。而在學雜費無法真正反映成本，以及政府補助 款 逐 年 遞 減 下 ， 高 等 教 育 唯 有 引 進 市 場 邏 輯 觀 念 與 市 場 接 軌 ， 以 「 競 爭 、 效 率 、 自 主 」 取 代 傳 統 的 大 學 經 營 模 式 ， 促 使 高 等 教 育 經 營 活 絡 化 ， 以 提 升 大 學 的 管 理 績 效
（蓋浙生，2004）。
我國政府為縮短公、私立大學間之競爭條件差異，在高教經費與資源方面，大幅 增加對私立學校及學生的獎補助，並以達到獎補助經費佔私立學校經常收入的 20％
為目標，確實對平衡公私立學校資源分配有明顯成效；且為配合資源調整的需要，於 一九九九年公布實施《國立大學校務基金設置條例》，讓公立大學自行負擔部分籌措
財源的責任，同時放寬基金投資項目，增加資金運用自主彈性。另一方面則放寬學費 管 制 ， 促 使 公 私 立 大 學 學 費 調 整 措 施（ 楊 國 賜 ， 1998 ）。 此 外 ， 於 二 ○ ○ 四 年 新 修 正之《私立學校法》及《大學增設、調整系所班組及招生名額採總量發展方式審查作 業要點》中，對於辦學績效優異或卓著者，予以獎助並放寬學費與招生名額，且為鼓 勵私人或團體對於私立大學者之捐贈，亦給予高額的租稅減免優惠，增加私校募款誘 因 ， 有 效 打 破 公 立 大 學 優 勢 ， 消 除 壟 斷 ， 增 進 公 平 競 爭 平 臺 ， 充 分 發 揮 市 場 機 能 特 質。
（三）高教經費逐年減少，私有化已蔚然成形
一九四九年政府遷臺後，為致力於經濟發展，唯一途徑是重視教育投資、厚植人 力資本，然在公共支出不足下，乃鼓勵私人興學，特別是高級人力的培育，更對私人 興辦大學寄予厚望。事實上，自一九九六年以來，無論是學校數或學生數，私立大學 都 已 超 過 公 立 大 學 ， 至 二 ○ ○ 四 年 ， 一 五 四 所 大 學 校 院 中 ， 私 立 學 校 即 占 了 九 十 四 所 ， 學 生 人 數 亦 是 公 立 大 學 的 二 倍 以 上 ， 高 等 教 育 私 有 化 已 蔚 然 成 形（ 蓋 浙 生 ， 2004）。
而我國政府在鼓勵私人興學方面，主要採以獎補助方式來推動，務求加強私立大 學之競爭力，與公立大學互相競爭，提升教學品質。此外，在《私立大學法》及《建 教合作實施辦法》亦詳列私人辦學或團體機構辦學的細則，使民間辦學的理念得以落 實；內容主要針對加強私立學校校務制度化、人事與財務透明化、加強辦學誘因、放 寬各級與各類私立學校之設立標準，並且加入私立學校評鑑制度，以茲監管；規章的 實施有利保障政府、民間團體及學生等各方之利益，達致教育鬆綁之目標（莫家豪、
羅 浩 俊 ， 2002 ）。 而 高 等 教 育 市 場 化 之 展 現 ， 若 其 一 為 減 輕 政 府 財 政 負 擔 ， 增 加 私 人部門在高等教育經費上的比例，以提升私立高等教育機構所扮演之角色與份量，如 此政府就應減少私校辦學的障礙，以及停止大幅興辦公立大學。循我國高等教育鼓勵 私人興學的措施來看，即是期盼藉由市場機制與民間資源投入高等教育服務中，再配 合有效的教育法規之監管，以紓緩並且解決我國當前所面臨大幅膨脹的高等教育財政 問題，並為財政困境找到新的出路。
雖 說 教 育 市 場 化 是 本 世 紀 主 導 高 等 教 育 發 展 的 主 要 力 量 及 重 要 課 題 之 一（ 戴 曉 霞 ， 2000 ）， 而 且 我 國 高 等 教 育 政 策 似 乎 也 正 順 應 此 潮 流 發 展 。 但 檢 視 其 內 、 外 部
經 營 與 管 理 機 制 ， 嚴 格 地 說 ， 我 國 高 等 教 育 市 場 導 向 條 件 仍 未 臻 成 熟（ 蓋 浙 生 ， 2004 ）。 但 是 ， 教 育 市 場 化 對 高 等 教 育 的 兩 極 化 影 響 ， 不 禁 也 令 人 產 生 雖 然 想 去 擁 抱 它 ， 又 怕 受 傷 害 的 「 趨 避 衝 突 」 兩 難 困 境（ 翁 福 元 ， 2002 ）。 假 若 教 育 市 場 化 是 本世紀高等教育改革必然發展之趨勢，政府在我國未來高等教育發展上，唯僅有積極 主動採用市場化之優點，才得以為我國高等教育規劃出一個更理想願景與藍圖。
第二節 我國高等教育所面臨的問題
近半世紀以來，隨著社會民主逐步開放及經濟高度發展，我國高等教育發展可說 相當的快速，再加上傳統士大夫價值觀念推波助瀾之下，使得我國高等教育呈現高度 擴張現象，也因為擴充速度過快，各項配合措施均不足，加上缺乏前瞻宏觀與國際觀 之政策，促使高等教育機構無法迅速調整自我，以符應社會對人才需求以及學習者之 需 要 ， 欠 缺 多 元 性 及 各 校 特 色 ； 此 外 ， 在 我 國 加 入 世 界 貿 易 組 織 (WTO) 之 後 ， 外 國 大學來臺招生宣傳，以及對岸大陸擁有廣大教育市場壓力等因素，亦導致我國高等教 育產生一些值得關注的問題與危機。
教育部有感於我國高等教育所面臨之困境，於二○○一年提出《大學教育政策白 皮書》及二○○三年提出《「大專院校暨研究所進、退場機制」專案報告》，針對目 前我國高等教育發展現狀進行分析，認為高等教育已產生質量失衡、經費資源排擠、
以及人力資源規劃不符產業需求等問題。因此，本節將針對上述教育部所認為之可能 導致成因進行分析探討，以明瞭我國高等教育目前所面臨的相關問題，以及政府所採 取的因應對策。
壹、高等教育質量失衡問題
一、高教數量擴張，錄取門檻降低
依據教育部資料來看，八十三學年度全國大學校院（不含專科學校）總數僅五十 八所，而至九十一學年度公私立院校數量已增加達一四八所，九十二學年增加至一五
一所，至九十三學年度又持續增加三所達一五四所，十年之間學校數量竟激增了九十 六所，擴增幅度與速度可稱驚人（表 2-4）。
表 2-4 我國大學校院近三年學校數概況表
公立 私立
一般校院 技職校院 學年度 一般 師範 技職 體育 軍警 空大 合計 綜合
大學 獨立 學院
科技 大學
技術 學院
合計 總計
9 1 1 9 1 1 1 7 3 7 2 5 9 2 4 1 1 8 4 6 8 9 1 4 8
9 2 2 2 1 0 1 6 3 7 2 6 0 2 5 1 0 1 0 4 6 9 1 1 5 1
9 3 2 3 9 1 6 3 7 2 6 0 2 7 8 1 4 4 5 9 4 1 5 4
資料來源：出自教育部（2003a：2）。教育部高教司（2002；2003b；2004f）。
而在學生總數方面（表 2-5），八十三學年學生總數僅為三四一、三二○人，而 至九十學年度時學生總數擴增一倍為七八○、三八四人，九十三學年度甚至高達一、
○五四、九二九人，三年內又再激增學生數二十七萬多人。而近十年間學生總數就擴 增七一三、六○九人，擴增人數已超過八十九學年度之當年度學生總數。
表 2-5 我國大學校院學生數概況表 學年度 學生數
博士班 碩士班 大學部 合計
83 8,395 30,832 302,093 341,320
84 8,897 33,200 314,499 356,596
87 10,845 43,025 409,705 463,575 88 12,253 54,980 470,030 537,263 89 13,822 70,039 564,059 647,920
90 15,962 87,251 677,171 780,384
91 18,705 103,425 770,915 893,045 92 21,658 121,909 837,602 981,169 93 24,409 135,992 894,528 1,054,929 資料來源：出自教育部統計處（2004a）。教育部高教司（2004e）。教育部統計處
（2005b）。
由表 2-5可看出我國隨著社會與經濟的改變，就讀高等教育的人數逐年增加，故 我國大學院校學生人數呈現年年節節上升趨勢，而每年增加的高等教育就學人數高達 十萬人以上。
且從學生淨在學率來看（表 2-6），八十八學年度的淨在學率為 59.5％，學生數 為 四 七 ○ 、 ○ 三 ○ 人 ， 到 九 十 一 學 年 度 上 升 至 68.5 ％ ， 學 生 數 增 為 七 七 ○ 、 九 一 五 人，在四個學年間，學生數暴增三十萬人數。
表 2-6 我國大學校院大學部學生數概況表
學年度/年度 88 89 90 91
學生數（ 含 二 技） 470,030 564,059 677,171 770,915 一年級學生數
（ 含二 技一年 級） 150,621 202,590 242,464 254,071 上學年度畢業生數 87,421 100,171 117,430 146,166
學齡人口數
（以當年為十八歲之出生人口數計） 414,069 405,263 383,439 371,008 凈在學率
（以一年級學生數/學齡人口數計） 51.3％ 59.5％ 67.7％ 68.5％
資料來源：出自教育部（2003a：6）。吳聰能（2004：69）。
另大學聯招（指考）錄取率（表 2-7）也從八十三學年度之 44.35％，上升到九 十一學年度的 80.41％，至九十三學年度甚至高達 87.05％，已產生部分私立學校招 收不到學生之警訊。而相對於過去十年國內教育市場容量的快速擴充，隨著學齡人口 的減少，我國教育市場似乎已經明顯呈現供需失衡現象，可預知未來我國高等教育機 構除將面對招生不易困境之外，亦將出現容量閒置、入學門檻降低、變相惡性競爭等 問題產生。
目前，政府在面對高等教育數量擴增問題之因應策略，一方面全面暫停公私立 大學新設、籌設、改名與升格；另一方面則鼓勵大學辦理合併或整併，並透過評鑑機 制與系所總量發展審核機制，據以控管各大學校院之招生名額、系所設立及獎補助款 調整，直到我國大專學生淨在學率或大學錄取率大幅下降，以及有評鑑不合格學校遭 強制解散、合併為止。
表 2-7 我國大學聯招（指考）錄取率
8 3 年 8 4 年 8 5 年 8 6 年 8 7 年 8 8 年 8 9 年 9 0 年 9 1 年 9 2 年 9 3 年
聯招(指考)
錄取人數5 5 , 3 4 5 5 , 6 0 6 1 , 3 8 7 4 , 3 4 7 1 , 8 2 7 2 , 4 7 7 5 , 2 8 7 7 , 4 5 7 8 , 5 6 8 7 , 0 5 8 8 , 9 3 甄選入學
錄取人數 2 1 , 6 4 5 2 0 , 8 5 0 2 1 , 5 8 8 聯招(指考)
錄取率 4 4 . 3 5 4 4 . 3 1 4 9 . 2 4 6 0 . 1 8 5 9 . 8 3 5 7 . 8 3 5 7 . 7 6 1 . 3 5 ( 8 0 . 4 1 ) ( 8 3 . 2 2 ) ( 8 7 . 0 5 ) 多 元入 學
錄 取率 6 5 . 6 3 6 2 . 3 3 6 7 . 0 2
附 註：
1 . 8 3 年 起 大 學 招 生 管道增 加推 甄入學 ； 8 7 年 再 闢 申 請 入 學 管 道 ， 並 9 1 年 請 原 聯 招考 試改為 指定 科目考 試。
2 . （ ） 內數字 係指 指定科 目考 試錄取 人數 除以繳 卡登 記總人 數 × 1 0 0 ﹪ 所 得 。
資料來源：出自教育部統計處（2004b）。
二、出生人口遞減，學生來源不足
近 年 來 我 國 人 口 結 構 正 面 臨 快 速 轉 變 ， 依 據內 政 部 （ 2004 ）資 料 顯 示 ， 我 國 出 生人口一九八一年為四一四、○六九人、出生率為 22.97％，二○○一年出生人口數 降為二六○、三五四人、出生率 11.65％，二○○三年更是創下歷史新低的二二七、
○七○人、出生率為 10.06％，全國總生育率為 1.24 人，低於義大利的 1.2 人、瑞典 1.5 人、法國 1.9 人、美國 2 人，我國已列入世界低總生育率國家之一。
由表 2-8可看出我國出生人口逐年下降，對高等教育而言，正意味著未來學齡人 口的減少。從大學供需發展空間分析，依出生人口及學生人數統計與推計圖分析現有 大學校院，自九十二、九十三年學年度起，將隨階段性出生人口遞減而分階段面臨招 生學齡人口減少問題（教育部，2003a）。而這也意味著我國高 等教育機構在不刪減 之下，終將因學齡人口的減少，而面臨招生人數不足情形產生。
表 2-8 我國出生人口情形表
出生 西元年份 民國年份
出生人數 出生率(0/00) 男性出生人數 女性出生人數
1981 70 414,069 22.97 213,948 200,121
1986 75 309,230 15.93 160,226 149,004
1991 80 321,932 15.70 168,865 153,067
1996 85 325,545 15.18 169,484 156,061
2001 90 260,354 11.65 135,596 124,758
2002 91 247,530 11.02 129,537 117,993
2003 92 227,070 10.06 118,984 108,086
資料來源：出自內政部（2004）。
此外，除了面對國內學生來源不足之問題外，由於高等教育國際化的趨勢，在我 國 加 入 世 界 貿 易 組 織 (WTO) 之 後 ， 必 須 同 時 面 對 開 放 教 育 服 務 業 市 場 後 ， 國 外 大 學 以及中國大陸大學對我國十八歲學齡人口招攬就讀之競爭壓力（教育部，2003a；張 鈿富，2004）。
政府有鑑於我國人口出生率逐年下降以及生源不足等問題，特於二○○四年八月 召開「人口老化相關問題及因應策略研討會」，在對人口結構變遷對教育資源發展之 影響提出幾項結論，而有關高等教育方面包含：一、強調閒置校舍資源活化；二、對 於已無競爭力之私立學校，鼓勵停辦後轉型為其他公益性之法人；三、改變大專院校 獎補助制度，提高獎助比例，形成競爭性機制，鼓勵各校認真辦學，以匡正學校盲目 擴充招生規模；四、調節師資培育量，鼓勵師範校院轉型發展；五、檢視高等教育數 量之擴充，對於大專校院及分校分部暨系所之增設提高標準、從嚴審核；六、建立大 專校院及系所整併機制、落實評鑑制度、發展多元類型的高等教育學府，有效提升教 育品質；七、提升高等教育國際競爭力，加速高等教育國際化，鼓勵開設外語授課之 學程，加強招攬外國學生來臺留學（行政院經濟建設委員會，2004）。
然而，仔細探究可發現，自一九九四年開始，除仍持續增設大專院校外，政府亦 積極推動專科學校和技術學院改制升格，以提升技職體系之地位；而從我國高等教育 機構總數變化來看（表 2-1），從一九九四年至二○○四年，此十年間，真正增加學 校數僅二十九所，其餘所增加之學校數，則大部份係專科學校升格改制為大學及獨立
學院，因此，就整體而言，我國高等教育機構雖有逐年增加之情形，但所增加的學校 數大都僅為學校體系轉變而已。
因此，從上可知，對十八歲以上學齡人口而言，我國高等教育機構數量似乎並未 有急遽擴增與容量的問題，只是那些應當進入專科就讀之學生，轉而進入大學校院就 讀罷了，而這有可能影響地將是入學學生素質的問題。其次，如果重新釐清高等教育 的 理 念 與 功 能 ， 事 實 上 ， 除 正 規 教 育 之 外 ， 高 等 教 育 機 構 尚 可 扮 演 多 元 的 角 色 與 功 能，如此才能真正符應社會多樣的教育需求性。
貳、高等教育經費問題
一、高教數量增加，經費相互排擠
近 十 年 來 ， 我 國 教 育 經 費 支 出 呈 逐 年 上 升 趨 勢 ； 但 隨 著 國 民 生 產 毛 額 (Gross National Product, GNP) 的增加，其所占比例則呈下降趨勢（ 表 2-9）。八十二會計 年度政府部門之教育經費支出連同私部門部分，八十二會計年度總教育支出為四、○
一 一 億 元 ， 占 當 年 度 國 民 生 產 毛 額 之 比 率 為 6.98 ％ ， 至 九 十 一 年 度 雖 增 為 六 、 ○ 八 六億元，但占當年度國民生產毛額之比率卻下降為 6.09％（教育部，2004a）。 表 2-9 近十年教育經費總支出及所占比例 （單位：百萬）
教育經費支出 占 GNP 比率 占 GDP 比率 會計
年度 合計 公部門 私部門
國民生產毛
額 GNP 平均 公部門 私部門 平均 公部門 私部門 82 401,130 332,463 68,667 5,744,339 6.98 5.79 1.20 7.14 5.92 1.22 83 428,110 350,053 78,057 6,291,937 6.80 5.56 1.24 6.92 5.66 1.26 84 449,691 366,902 82,789 6,840,051 6.57 5.36 1.21 6.68 5.45 1.23 85 500,863 407,596 93,267 7,451,364 6.72 5.47 1.25 6.83 5.56 1.27 86 533,673 420,905 112,767 8,078,304 6.61 5.21 1.40 6.69 5.27 1.41 87 550,310 430,676 119,634 8,753,450 6.29 4.92 1.37 6.34 4.96 1.38 88 581,536 453,090 128,446 9,209,327 6.31 4.92 1.39 6.36 4.96 1.41 89 534,289 401,537 132,752 9,803,348 5.45 4.10 1.35 5.53 4.16 1.37 90 570,795 409,307 161,488 9,698,047 5.89 4.22 1.67 6.00 4.31 1.70 91 608,629 438,074 170,555 9,988,948 6.09 4.39 1.71 6.25 4.50 1.75 註：公部門部分未計入國立大學以自籌財源支應之作業支出。
資料來源：出自教育部（2004a）。
