救援缺失檢討及改進作為

通報 轉換 轉換

提昇

指揮

支援 指導

運用 協調掌握

國防部聯合作戰指揮中心(JOCC) 國防部聯合作戰指揮中心

國防部聯合作戰指揮中心(JOCC) (JOCC)

國防部災害應變中心一、二級開設 國防部災害應變中心一

國防部災害應變中心一、二級開設、二級開設

軍種司令部救災應變中心一、二級開設 軍種司令部救災應變中心一

軍種司令部救災應變中心一、二級開設、二級開設

各 戰 略 執 行 單 位 各 戰 略 執 行 單 位 各 戰 略 執 行 單 位 救 災 兵 力

救 災 兵 力 救 災 兵 力 救 災 機 艦 救 災 機 艦 救 災 機 艦 機 工 具 機 工 具 機 工 具 消毒防疫機具 消毒防疫機具 消毒防疫機具 執 行

災害救援任務 執 執 行 行 災害救援任務 災害救援任務

防災中心 防災中心 戰情中心 戰情中心

通報 轉換 轉換

提昇

指揮

支援 指導

運用 協調掌握

國防部聯合作戰指揮中心(JOCC) 國防部聯合作戰指揮中心

國防部聯合作戰指揮中心(JOCC) (JOCC)

國防部災害應變中心一、二級開設 國防部災害應變中心一

國防部災害應變中心一、二級開設、二級開設

軍種司令部救災應變中心一、二級開設 軍種司令部救災應變中心一

軍種司令部救災應變中心一、二級開設、二級開設

各 戰 略 執 行 單 位 各 戰 略 執 行 單 位 各 戰 略 執 行 單 位 救 災 兵 力

救 災 兵 力 救 災 兵 力 救 災 機 艦 救 災 機 艦 救 災 機 艦 機 工 具 機 工 具 機 工 具 消毒防疫機具 消毒防疫機具 消毒防疫機具 救 災 兵 力 救 災 兵 力 救 災 兵 力 救 災 機 艦 救 災 機 艦 救 災 機 艦 機 工 具 機 工 具 機 工 具 消毒防疫機具 消毒防疫機具 消毒防疫機具 執 行

災害救援任務 執 執 行 行 災害救援任務 災害救援任務

防災中心 防災中心 戰情中心 戰情中心

圖 28 國防部防颱暨救災應變中心運作流程圖

資料來源：「國防大學聯合災害救援講義」，陳正強，2010，桃園縣：國防大學，頁 20。

(二)地方政府輕忽威脅以致軍隊無法主動掌握災情

依據美國 1868 年制定的聯邦法律，規範聯邦軍隊不得參與地方之執法事務。此 法原為避免聯邦政府之軍隊干預地方之選舉事務，以保持州政府之獨立性。但當卡崔 娜颶風此一天然災害發生時，美國總統布希抵達路易斯安那州勘災，於當下詢問州長 是否將國民兵之管理權交給聯邦政府以便協調救災，才發現州長並未將權力交給聯邦 政府，地方政府首長對於災情威脅判斷態度輕忽，使得聯邦政府無法及早介入救援行 動，更令軍隊無法及時介入主動掌握災情(呂大慶 2008)。

(三)軍隊間溝通不良以致並未協同救災

卡崔娜颶風於 8 月 29 日登陸美國，遲至 9 月 2 日首批 6,600 名國民兵才進入紐 奧良市，總計約僅有 20,000 名國民兵進駐路易斯安那州與密西西比州。而另一方面，

美軍正規部隊於 9 月 3 日起才開始負責執行搜救行動、美軍工兵團則開始從事抽水方 面的工作，不過此時國民兵與美軍正規部隊兩者並未合作進行救援之行動。雖然軍隊 救援人數持續增加，但由於雙方並未充分溝通，以致災情遲至 9 月 9 日才完成初步救 援工作(施邦築、李維森 2005)。

二、美軍救援改進作為

美國國土安全部長麥克契爾多夫(Michael Chertoff)於 2005 年 8 月 30 日指出，卡 崔娜颶風是第一件「全國性重大意外事件」，然而在處理過程中，卻檢驗且證實了「聯 邦緊急事務管理總署」之功能無法有效發揮，揭露出美國在應對天然災害準備工作之 缺點，以下為美國政府所提出之改進作為：

(一)完備機制內之災害救援組織

美國在 2006 年 10 月 4 日制定「卡崔娜緊急改革法案」，在 FEMA 增設對外事 務辦公室、私營單位、救災行動辦公室、資源管理辦公室、法律事務辦公室與公共事 務辦公室等單位，強化災害救援組織，以增加 FEMA 於執行災害管理之能力 (http://www.fema.gov/2010)。

(二)提昇 FEMA 與軍隊協調救災之權力

提昇 FEMA 對災害管理之權力，並強化對各州緊急應變管理辦公室之聯繫。

FEMA 除可針對各種災害向各州州長提出動員國民兵之建議外，更可直接向總統提出 災害報告，進而協調聯邦軍隊支援救災 (http://www.fema.gov/2010) 。

(三)軍隊主動納入 FEMA 之救災系統

卡崔娜颶風過後，美軍北方司令部在 FEMA 之所有管轄區內皆增設防務協調官 及防務協調支援單位，以協助籌備可能發生在各個特定地區之緊急應變事宜。當有任 何需求或指示時，該司令部即可隨時做好準備，進而提供適切之支援行動(歐冠孙譯 2005)。

(四)美軍積極整合軍民相關救援體系

美軍北方司令部每 2 週主持 1 次全國性非正式「跨部會規劃人員協同工作會議」， 同時積極參與國土安全部所主導之「整合計畫體系」及「國家演習計畫」。此外，致 力於整合各單位之計畫、演訓與應變作為，整合之對象不僅只有國防部之聯合部隊、

或負責國內勤務之警、消單位及國民兵，更包括美軍與盟軍之聯合部隊，以及所有民 事合作夥伴(歐冠孙譯 2005)。

三、國軍救援缺失檢討

莫拉克颱風造成台灣百年來最大水患，且災害嚴重地區遍佈中、南部及東部山 區，因能見度及持續大雨之影響，使得救援行動極為嚴峻。此次救災遍及空中、地面 及水上，規模及範圍為歷年災害之最，國軍執行災害救援雖有明確法令律定，但此次 災害救援亦發現國軍災害救援機制尚有不足之處，導致災害救援過程效果不盡理想，

現針對災害救援機制部分檢討缺失如次：

(一)指揮體系多重影響國軍救援

國軍部隊於救援行動時，以具有實兵之陸軍各作戰區(聯兵旅)為行動之主力。國 防部陸軍司令部雖奉命開設「國軍南部地區救災前進指揮所」，統籌南部地區之救災 工作，然指揮權責並未明確律定，需同步受「行政院南部救災前進指揮所」及「國防 部聯合作戰指揮中心」等行政與指揮體系之指揮，且各級地方政府(縣、市及鄉、鎮 公所)亦直接向作戰區與救災之第一線實兵部隊申請支援，導致任務獲得來源多重且 衝突，影響救災總體兵力指揮與運用。

(二)國軍無災情資訊共享帄台

中央應變中心、中央氣象局、經濟部水利署及國家搜救中心等單位之各項資訊，

均直接傳遞至地方政府「災害應變中心」，國軍再由派駐縣、市之聯絡官依地方政府 要求之兵力實施救援；如此兵力派遣之程序以致災情發生時，國軍各作戰區無法及時

掌握完整災情資訊並做出判斷，店誤救災之黃金時機。

(三)帄時應完善災區資訊以利救災判斷

國軍各級單位帄時應對責任地區內之地理環境進行分析，以往多以作戰角度實施 戰場情報準備作為，蒐集的資訊多為作戰兵要，未能掌握國土安全相關部門之研究資 料，並實施各種災害地區威脅之分類與建檔，影響各地區之國軍於救災前所進行預置 兵力作為與裝備配置之判斷。因此，當災害發生時將無法即時獲得相關資訊，輔助救 災行動之判斷，造成災害救援執行產生極大困擾。

(四)國軍作戰部隊無法有效因應救援需求

國軍從事支援救災之部隊(如聯兵旅等)受命投入災區進行救援，如因災情嚴重及 救災條件惡劣之情況時，因為作戰單位並無建制之工兵部隊，此時該單位僅能以一般 的土木工具(圓鍬、十字鎬等)實施災害救援；如此一來除了救災行動緩慢之外，能發 揮之救災成果亦相當有限。因此，國軍之主力部隊在未來應先行強化自身條件，正所 謂「工欲善其事，必先利其器」，在人員訓練及裝備建置上要適切地符合救災需求，

方能因應變化多端的天然災害。

(五)國軍專業部隊救災裝備亦明顯不足

即便是國軍具專業性之工兵、化學兵及特戰部隊在應對救災之專業性與急迫性較 為符合災區需求，然而天然災害救援行動是在與時間競賽，在人命關天的情況下，分 秒必爭，故頇掌握黃金救援時刻。然國軍專業部隊所配置之裝備多為因作戰而建置之 裝備並非針對救援而用之專業裝備，對於救援行動之成效產生相對性之影響。因此，

國軍專業部隊是否具備相關救援機具，影響救援行動之成效，不容輕忽。今後專業部 隊應具備更多專業之救災裝備(如直昇機調掛裝備、搜救用之衛星定位及導航儀器、

衛星通話系統等)，並於帄時部隊之教育訓練中，加強救援專業訓練，以逐步建立完 整之救災應援能力，方能更有利於各種災害之救援。