第四章 個案分析
第二節 美軍與國軍救災機制分析
一、美軍災害救援機制概述
美國早期並無機構專門負責災害及緊急事務之處理與協調，大型災害多靠軍方協 助辦理，只有救災而無減災或防災之單位。直到 1979 年 FEMA 成立後，才有所謂統 籌計劃之專職機構。
美軍參與救災體系可分為以下幾個層級(呂大慶 2008)，首先提到專責機構 FEMA，為軍援民政之主管機關，它頇與地方政府保持密切之聯繫與互動。當大型災 害發生時，受災地區州長可向中央請求支援，經 FEMA 評估災情後由總統宣布該受 災地區為災區，並由 FEMA 負責通知相關部會成立災害應變中心，以協調聯邦軍隊 支援(施邦築、李維森 2005)；但災害初期是由各州政府緊急事件管理組織指揮所屬之
國民兵來執行災害應變工作，而他們可提供包括人員、通訊系統、設備、醫療、炊事 設備、補給品等。
其次，在美國國防部負責救災之權責機構為「軍事支援處」，經總統發布緊急命 令後由國防部長的授權命令，軍隊便可接受動員並展開該地區之救災行動。然而，美 軍甚少以正規部隊參與災害救援行動，而多以各州政府之國民兵做為救援主力。美國 除正規部隊外，還有龐大的國民兵系統，國民兵雖然是美國陸軍及空軍個別的後備部 隊，但這些國民兵部隊也是所屬州政府首要之民兵部隊；雖屬後備部隊，但仍時常訓 練並維持一定戰力。此外，因國民兵屬州政府管轄，所以訓練經費也由州政府支應，
只有當面臨大規模任務或軍事行動(如 911 事件及波灣戰爭)時，才會將國民兵之管轄 權交到聯邦政府手上，並由聯邦政府支出相關經費(盧建強 2005)。
美國「參謀首長聯席會議」主席於 2005 年 8 月 2 日公布「國土安全聯合作戰準 則」(Homeland Security：Joint Publication 3-26, http: //www.dtic.mil/doctrine/jel/new-pu bs/jp3-26.pdf.)，作為三軍執行國土安全行動之聯合指導要綱。其中指出國土安全為國 家首要優先工作事項，而國防部頇扮演準備、偵測、嚇阻、預防、防衛等相關威脅，
或侵略時 之應 對角色 。這樣 的角色 有兩個 主要之任 務， 即國土 防衛 (Homeland Defense,HD)及民防支援(Civil Support,CS)任務。「國土防衛」主要是美軍保護國家之 領土、主權、人民與重要基礎設施，且執行任務時係居於領導地位，而其他文人機關 是處於支援之地位。而「民防支援」主要是美軍支援國內因應緊急事件之文人機關與 執法部門之要求，處理國內意外災害並進行救援，以減輕人民財產損失等。若災害發 生情況急迫時，該地區指揮官擁有不需經由最高總部批准即可採取行動之權力。
美國政府在 911 恐怖攻擊事件後，基於國土安全之考量投入各式資源，將國土防 衛概念與危機應變機制結合並於 2003 年將 FEMA 納入國土安全部，為的是將國土安 全力量與資源及情報能夠加以整合。如此一來整合了現有的 8 個聯邦部會、22 個機 關及近 18 萬名編制人員；涵蓋了邊界與運輸安全分部、資訊分析與基礎設施保護分 部、應急整備與反應分部以及化學、生物、放射性與核子反制措施預防分部等四大部 門。而 FEMA 隸屬於應急整備與反應部門之中，理論上應變機制應更趨完備，但在 經歷卡崔娜颶風後發現，FEMA 與昔日主導全國緊急事件管理之角色產生極大差別，
也使美軍在救援工作上倍受爭議。儘管美國每年投入數十億美元用於緊急事件準備與 災難防治，但在此事件下仍展現出無一套完整之戰略，以減少來自天然災害所造成之
主任：特(高)勤官擔任
副主任：戰情中心主任擔任
執行官：指管長
人 事戰 情 官
情 報戰 情 官
作 戰戰 情 官
後 勤戰 情 官
通資 電 戰 情官
政 戰戰 情 官
綜合 管 制 官官 主任：特(高)勤官擔任
副主任：戰情中心主任擔任
執行官：指管長
人 事戰 情 官
情 報戰 情 官
作 戰戰 情 官
後 勤戰 情 官
通資 電 戰 情官
政 戰戰 情 官
綜合 管 制 官官
生命與物資損失。雖然美國政府已有準備因應包含聯邦、州與地方在內之「所有危險」
(All-Hazards)途徑之防災計畫，但想尌此一勞永逸的全部套用以解決所有問題，似乎 無法如預期般回應如此多樣性之災害危險。
二、國軍風災救援指揮機制概述
依據國防部防颱救災現行作業程序，國軍於氣象局發布海上颱風警報，預測颱風 暴風圈將於 36 小時內接觸陸地時，即完成防颱暨救災應變中心之二級開設，進入防 颱整備階段。當颱風暴風圈將於 24 小時內接觸陸地時，並研判可能導致災情狀況時，
完成防颱暨救災應變中心之一級開設，現行國軍防颱救災指揮機制及運作流程如次：
(一) 防颱暨救災應變中心之二級開設
1. 開設時機：中央氣象局發布 W-36 颱風警報，或接獲行政院命令，立即完成開設並 實施防颱整備工作。
2. 編組：由各級戰情中心轉換擔任，主任由特勤官擔任、副主任由戰情中心主任擔 任、執行官由指管長擔任，督導人事、情報、作戰、後勤等戰情官，遂行災害防 救之整備工作(如圖 26)。
圖 26 國防部防颱暨救災應變中心二級開設編組圖
(二)防颱暨救災應變中心之一級開設
1. 開設時機：中央氣象局發布 W-24 颱風警報，當颱風肇致災情或肇發無預警災害 (難)，依行政院之命令開設。
人 事 行 政 管 制 組
綜 合 管 制 組
災 情 蒐 整 小 組
後 勤 小 組
通 資 電 支 援 小 組
民 事 與 新 聞 小 組
督 查 小 組
主任：各軍副總長輪流擔任 副主任：特勤官擔任
指管組：作戰次長
化 兵 小 組
工 兵 小 組
人 事 行 政 管 制 組
綜 合 管 制 組
災 情 蒐 整 小 組
後 勤 小 組
通 資 電 支 援 小 組
民 事 與 新 聞 小 組
督 查 小 組
主任：各軍副總長輪流擔任 副主任：特勤官擔任
指管組：作戰次長
化 兵 小 組
工 兵 小 組
2. 編組：由國防部各軍副參謀總長輪值主任，特勤官擔任副主任，指管組長由作計 次長擔任，編成人事、災情彙整、兵力調派、後勤、通資、民事、督察、化兵、
工兵、氣象等十個小組，遂行應變制變之狀況處置 (如圖 27)。
圖 27 國防部防颱暨救災應變中心一級開設編組圖
(三)防颱救災運作流程
國防部於完成防颱暨救災應變中心之開設同時，即指示各軍種司令部及所屬旅級 (含比照)部隊，同步完成各級防颱暨救災應變中心之開設，並即刻完成救災之兵力規 劃、裝備整備及相關準備措施，以利適應各級政府之災害救援申請，待命出動支援救 災 (如圖 28) 。
通報 轉換 轉換
提昇
指揮
支援 指導
運用 協調掌握
國防部聯合作戰指揮中心(JOCC) 國防部聯合作戰指揮中心
國防部聯合作戰指揮中心(JOCC) (JOCC)
國防部災害應變中心一、二級開設 國防部災害應變中心一
國防部災害應變中心一、二級開設、二級開設
軍種司令部救災應變中心一、二級開設 軍種司令部救災應變中心一
軍種司令部救災應變中心一、二級開設、二級開設
各 戰 略 執 行 單 位 各 戰 略 執 行 單 位 各 戰 略 執 行 單 位 救 災 兵 力
救 災 兵 力 救 災 兵 力 救 災 機 艦 救 災 機 艦 救 災 機 艦 機 工 具 機 工 具 機 工 具 消毒防疫機具 消毒防疫機具 消毒防疫機具 執 行
災害救援任務 執 執 行 行 災害救援任務 災害救援任務
防災中心 防災中心 戰情中心 戰情中心
通報 轉換 轉換
提昇
指揮
支援 指導
運用 協調掌握
國防部聯合作戰指揮中心(JOCC) 國防部聯合作戰指揮中心
國防部聯合作戰指揮中心(JOCC) (JOCC)
國防部災害應變中心一、二級開設 國防部災害應變中心一
國防部災害應變中心一、二級開設、二級開設
軍種司令部救災應變中心一、二級開設 軍種司令部救災應變中心一
軍種司令部救災應變中心一、二級開設、二級開設
各 戰 略 執 行 單 位 各 戰 略 執 行 單 位 各 戰 略 執 行 單 位 救 災 兵 力
救 災 兵 力 救 災 兵 力 救 災 機 艦 救 災 機 艦 救 災 機 艦 機 工 具 機 工 具 機 工 具 消毒防疫機具 消毒防疫機具 消毒防疫機具 救 災 兵 力 救 災 兵 力 救 災 兵 力 救 災 機 艦 救 災 機 艦 救 災 機 艦 機 工 具 機 工 具 機 工 具 消毒防疫機具 消毒防疫機具 消毒防疫機具 執 行
災害救援任務 執 執 行 行 災害救援任務 災害救援任務
防災中心 防災中心 戰情中心 戰情中心
圖 28 國防部防颱暨救災應變中心運作流程圖
資料來源：「國防大學聯合災害救援講義」，陳正強，2010，桃園縣：國防大學，頁 20。