中 華 大 學 碩 士 論 文
國軍災害救援機制現況探討-以莫拉克風災爲 例
A Study on R.O.C. Army’s Disaster Relief Mechanism: Centered on the Army’s Response to
the Morakot Typhoon
中華民國 100 年 7 月
系 所 別：科技管理學系碩士班
學號姓名：M09903025 吳篤定
指導教授：賀 力 行 博 士
摘 要
近年來全球溫室效應造成的氣候暖化現象，業已對人類生存安全構成極大威脅，
現今世界各國皆將氣候變遷視為非傳統安全威脅中之重大議題。極端氣候現象不再是 純粹的科學問題，更是攸關人類最基本生存發展之嚴肅課題，台灣絕對無法忽視。事 實上，台灣位處太帄洋西側地震帶，且為西太帄洋地區颱風侵襲之主要路徑範圍內；
有 73％以上面積暴露在地震、颱風、水災及土石流等四大天然災害裏，如此異常之 極端氣候已對台灣人民之總體安全構成嚴峻挑戰。2009 年 8 月 8 日莫拉克(Morakot) 颱風帶來超大豪雨，造成「八八水災」重創台灣；在不到 100 小時內落下了 3,000 毫 米之雨量，釀成我國 50 年來最大水災，凸顯台灣國土環境在面對極端氣候時之脆弱。
當天然災害發生時，軍隊為必然之救災單位，古今中外皆同。回顧以往類似天然 災害事件(如我國 921 大地震、納莉風災、美國卡崔娜颶風、中國大陸四川大地震等)，
都可見到各國軍隊第一時間投入救災的行列。而國軍在經歷 921 大地震等重大天然災 害後，投入第一線搶救民眾生命與財產之行動，聲稱早已建構出一套標準之應變救援 作業機制，惟在莫拉克風災發生時得到驗證，相關法令對國軍災害救援之規範存在問 題。
風災後政府在輿情壓力下，始指示國軍今後將救災納入中心任務，且於 2010 年 7 月臨時會通過「災害防救法」，規定國軍應主動救災、必要時動用應召後備軍人救 災等作為。在「災害防救法」及「國軍協助災害防救辦法」下，依據「超前部署、預 置兵力、隨時防救」之原則，賦予國軍代位救災搶險之權責，不待地方政府提出要求 即可介入救災，以減輕天然災害初期對人民生命財產所造成之威脅與傷害。本研究旨 在歸納分析我國災害防救機制、國軍之災害防救機制，並藉由美軍於卡崔娜風災中之 救援機制，與國軍在莫拉克風災所投入救援行動之現況進行探討，期以上述之研究成 果作為未來國軍救災行動之參考，提升爾後國軍之救災效能，使國軍得以確實肩負起
「救災視同任務」之神聖使命，重新贏得人民之信賴與尊敬。
關鍵字：國軍救災、救援機制、非傳統安全
ABSTRACT
In recent years, the global warming-induced climate crisis, poses to human survival a great threat to countries all over the world today. As such, climate change should be considered a non-traditional security threat at present. Extreme weather events are no longer a purely scientific issue; they are relevant to basic human survival. In the context of Taiwan, this especially pertinent. In fact, Taiwan is located in the West Pacific seismic belt, and typhoons in the Western Pacific region are within the main path. The 73% of the area exposed to the four major natural disasters, earthquakes, typhoons, floods and landslides, under the safety of the people of Taiwan, constitutes a serious challenge. On August 8, 2009 Morakot super typhoon brought heavy rains, resulting in less than 100 hours, 3,000 millimeters of rainfall, causing the largest flood of the past 50 years, highlighting the vulnerability of Taiwan in the face of extreme weather.
When natural disasters have occurred, the military disaster unit has always been on call. Having experienced these situations at home and abroad, from the front line, Taiwan’s military has long sought a standard mechanism for relief operations, but in the event of Typhoon Morakot this calling became imminent in the form of the Military Disaster Relief Act of the same name.
The government, under pressure from the public, gave the central task of disaster relief, at this time and in the future, to the military and in July 2010 the Provisional Council passed the “Disaster Prevention and Relief Act,” which states that the military should take the initiative to provide disaster relief. This act empowers the national army to provide prevention and response measures, including the invocation of advanced deployment, pre-force, and at any time the instantiation of a “Prevention and Response”
principle, along with military relief and rescue. Later bolstered by the “Disaster and Prevention Relief Act”, military units do not now need to be subjugated to local government and can immediately be proactively involved in efforts to preserve people's lives and property against threats and harm. This study aims to summarize analysis of the mechanisms for disaster mitigation, disaster prevention and response mechanisms of the national army, borrowing from the findings from Hurricane Katrina in the U.S. with regard to the military’s role in the rescue mechanisms, and our own national army’s previous endeavors, hopefully shedding light on future Typhoon rescue operations.
keywords: military disaster relief, rescue mechanism, non-traditional security
誌謝辭
回首過去兩年，邊工作、邊讀書，其中滋味如人飲水。對於「碩士」這個學歷而 言，我壓根都從未曾想過，居然有一天會能夠完成學業，取得此一文憑。在這個值得 紀念的日子裡，撰寫自己的論文謝辭特別具有意義。「飲水思源」我相信是因為曾受 過的教育，以及人生一路上所遇到的貴人相助之下，才能夠逐步朝自己的夢想邁進。
想當初要不是有賈先生的支持與鼓勵，我哪裡會有重拾書本的機會，對我個人來說，
能夠不斷的進修可說是相當不容易之事！幸運如我，所遇之長官都是如此的開明，能 夠不斷鼓勵部屬自我充實，本人內心感激之情非筆墨得以形容。
首先，要感謝我的指導教授賀力行博士，當我對論文寫作懵懂未知之時，賀老師 從訂題目與論文格式便給予我方向明確之指導、直接破題、正中要害、教導從不拖泥 帶水，令我得以即刻解惑，能夠按部尌班地放手下去準備撰寫論文之事宜。此外，我 要感謝賀博家族的所有成員，在我一路上的學習過程中，彼此相互提醒與扶持，篤定 都未曾忘記。
其次要感謝我的好兄弟徐海華同學，在我求學的過程中，不斷的從旁協助與提 醒，成為我最強大的諮詢智庫；還有我最親愛的老媽李鶴祥，從小到大對於我在求學 過程中，無法分身與兼顧之事，總是給予最實質的支援；當然，我最敬愛的父親吳春 穏、老姊吳若瑟及老哥吳石城亦是我最堅強的精神後盾，讓我無後顧之憂、勇往直前，
希望我的努力沒有讓你們失望。
最後要將這篇論文獻給我最深愛的老婆李美芬，如果沒有妳這一路上的支持也不 會有今天的論文誕生，妳總是犧牲自己給我最多的讀書時間，獨立照顧子女、打理家 務，謝謝妳讓我完成學業，今後還有許多事需要妳的相挺，妳是我最好的家後。還有 我的兒子兼好麻吉吳佳憲及小麻煩鬼吳桓孙，雖然他們對我的論文並無實質上的幫 助，而且只會調皮搗蛋，但是帶給我在心靈上的快樂是無人能取代的，每當我看到他 們天使般的笑容，即使再苦再累也值得。
其實我要感謝的人實在太多了，無法一一介紹，心中的感受也非三言兩語能夠道 盡。總之，感謝這一路上幫助我的貴人們、感謝台北分處、科管所全體老師、更感謝 中華大學這偉大的搖籃，篤定在此獻上最誠摯的謝意。
吳篤定 謹致於中華大學 99 年 6 月 16 日
目 錄
摘 要 ... i
ABSTRACT ... ii
誌謝辭 ... iii
目 錄 ... iv
圖目錄 ...v
表目錄 ... vi
第一章 緒論 ...1
第一節 研究動機與目的 ... 1
第二節 研究範圍與限制 ... 2
第三節 研究方法與流程 ... 2
第二章 文獻探討 ...5
第一節 軍事行動之概念與定義... 5
第二節 非戰爭性軍事行動 ... 6
第三節 軍隊救災之角色與限制... 9
第三章 我國災害防救機制分析... 13
第一節 災害防救組織架構與運作流程 ... 13
第四章 個案分析 ... 43
第二節 美軍與國軍救災機制分析 ... 51
第三節 救援缺失檢討及改進作為 ... 55
第四節 小 結 ... 58
第五章 結論與建議 ... 60
第一節 結論 ... 60
第二節 建議 ... 60
參考文獻 ... 63
附錄 A ... 66
表目錄
表 1 ..災害防救法規發展歷程表 ... 14
表 2 ..中央災害防救各部會職責表... 22
表 3 ..縣市政府各機關災害防救職責表 ... 23
表 4 ..鄉、鎮(市)公所各機關災害防救職責表 ... 24
表 5 ..各級政府災害防救計畫制定權責表 ... 25
表 6 ..中央災害應變中心任務編組表 ... 27
表 7 ..規範國軍支援救援相關法令表 ... 33
表 8 ..莫拉克颱風傷亡統計表 ... 46
表 9 ..莫拉克風災道路損壞統計表... 46
表 10 農林漁牧損失統計表 ... 47
圖目錄
圖 1 ..本研究流程圖 ...4
圖 2 ..國家災害防救組織體系圖 ... 15
圖 3 ..中央災害防救會報組織架構圖 ... 16
圖 4 ..中央災害防救委員會業管架構圖 ... 17
圖 5 ..中央災害防救專家諮詢委員會組織架構圖 ... 17
圖 6 ..中央災害防救科技中心組織架構圖 ... 18
圖 7 ..國家搜救中心組織架構圖 ... 18
圖 8 ..直轄市、縣(市)災害防救會報組織架構圖 ... 19
圖 9 ..直轄市、縣(市)災害防救委員會組織架構圖 ... 20
圖 10 鄉、鎮(市)災害防救會報任務分配圖 ... 20
圖 11 中央災害應變中心編組圖 ... 26
圖 12 中央災害應變中心作業編組圖 ... 26
圖 13 直轄市、(縣、市)災害應變中心編組圖 ... 28
圖 14 災害應變處理指揮流程圖 ... 29
圖 15 中央災害應變中心編組體系運作流程圖 ... 32
圖 16 中央與地方災害應變協調支援流程圖 ... 32
圖 17 國軍災害防救作業關係圖 ... 37
圖 18 國防部災害應變中心編組體系圖 ... 39
圖 19 國防部搜救任務支援體系圖 ... 40
圖 20 國防部聯合災害救援機制轉換架構圖 ... 41
圖 21 國防部支援災害救援流程圖 ... 42
圖 22 莫拉克颱風雨量統計 ... 45
圖 23 國軍南部救災前進指揮所編組圖 ... 49
圖 24 救災前進指揮所兵力申派作業流程圖 ... 50
圖 25 國軍各作戰區前進指揮所編組圖 ... 51
圖 26 國防部防颱暨救災應變中心二級開設編組圖 ... 53
圖 27 國防部防颱暨救災應變中心一級開設編組圖 ... 54
圖 28 國防部防颱暨救災應變中心運作流程圖 ... 55
第一章 緒論
第一節 研究動機與目的
一、研究動機
國際間近年來經歷過許多天然災害，在世界各地也正上演著多起災害救援行動。
在救援行動過程中，各國政府、非營利及非政府組織等，隨著事件之不同相繼發揮其 力量，達到災害救援及災後重建之效果。2009 年 8 月 8 日莫拉克(Morakot)颱風重創 台灣中、南部及東部地區，所引發的「八八水災」造成近七百條人命損失。因此，我 們應汲取相關救災經驗，以強化我國災害救援機制，實為當務之急。
軍隊具有高度集中、統一指揮和廣泛分佈之特色，所以許多國家在發生重大緊急 災難時，都會在第一時間先投入軍隊救災。國軍基於保障國土安全與人民福祉之職 責，除頇面對外部軍事威脅外，亦頇利用訓練有素之人力、設備及部隊之機動性，擔 負天然災害救援之使命，為政府災害救援應對時之一張王牌。依據「災害防救法」、
「全民動員準備法」及「國軍支援災害處理辦法」等規定，國軍秉持「超前部署、預 置兵力、隨時防救」之原則投入救災任務，相關救援行動均遵循災害救援程序與機制。
尌國軍立場審視莫拉克颱風造成之災情，具有「雨量超大、範圍超廣、難度深高、時 間超長、兵力超大、水流湍急、地形複雜、通信不通」等特性，救援嚴苛程度超過以 往之救援任務，為我國 2000 年「災害防救法」施行以來，百年難見之水患，造成跨 區域性之重大災害；政府雖然已建立相關法令，但人民生命及家園仍未能獲得保障，
救災過程一樣混亂，遭遇國人諸多指責，整個救援機制是否有精進之處？國軍能否做 得更好？
有鑑於此，本研究特別以莫拉克風災為例，探討國軍在我國災害救援機制中所扮 演之角色，藉由歸納分析我國災害防救機制、國軍災害防救機制，以及國軍於莫拉克 風災與美軍於卡崔娜颶風(Hurricane Katrina)之救援機制進行比較，期能在深入研討與 歸納中，發掘出此次救援行動得以精進之處，研析出有利於運作且即時完成災害救援 行動之建議，做為爾後國軍部隊投入災害救援行動之參考，此為本研究之動機。
二、研究目的
2009 年 8 月 8 日莫拉克風災時，政府遭到各界指責災後救援不力並引發民怨，
最後更因追究中央官員之政治責任，而導致行政院長劉兆玄先生及國防部長陳肇敏先
生等內閣官員於同年 9 月初宣布請辭。總統馬英九先生隨即指示國軍今後要將災害防 救視為「中心任務」，繼任之國防部長高華柱先生亦強調「救災不是視同作戰，救災 尌是作戰，因此將來要用作戰的方式來救災，如果災害沒來，也要把它視為演習」。
對國軍而言，今後需承擔更多責任去從事災害救援之任務；如何改善國軍在「災害防 救法」架構下運作機制之缺失，使災害救援任務得以有效執行，盼能藉由探討與分析 我國及國軍災害防救機制，獲得軍隊在災害救援中之角色，並與美軍在卡崔娜風災救 援中之應變措施作為比較，以期獲得以下目的：
1. 國軍於災害救援時所扮演之角色。
2. 分析美軍執行卡崔娜風災與國軍執行莫拉克風災之救援行動。
3. 藉由綜合分析結果，對國軍災害救援行動提出具體可行之建議。
第二節 研究範圍與限制
一、研究範圍
本論文研究主題為「國軍災害救援機制現況探討－以莫拉克風災為例」，其研究 內容範圍以災害防救為基礎，探討我政府於莫拉克風災時之災害防救機制及相關法 規，並將國軍在莫拉克風災與美軍在卡崔娜颶風之救災機制作為研究對象，但因整體 事件牽涉甚廣，故本研究僅聚焦於探討國軍之災害救援機制、法制規範及運作流程。
二、研究限制
1. 本論文研究資料之獲得受到限制，在一般期刊、文獻、書籍等資料中，鮮少有學 者專家會針對「軍隊執行救災任務」進行系統化之研究，較多著墨於土石流災害 或地質分析等部分，故對本研究在資料蒐集上構成限制。
2. 國軍執行重大災害救援行動之成效評鑑，其缺失往往於軍中內部進行檢討，確實 之執行成效在獲得上受到限制。
3. 針對國軍部隊與國外軍隊在從事災害救援行動上，缺乏比較性之論述，此亦為本 研究之限制。
第三節 研究方法與流程
一、研究方法
本研究採取「質性研究」(Qualitative Research) 之「文獻分析法」(Document
Review)，主要根據相關文獻進行蒐集、歸納、鑒別、整理及分析，並透過對文獻之 研究得到某種結論，為最普遍的資料蒐集方式。
本文之文獻主要來源擬針對包括政府出版品、國軍及美軍相關準則、報章雜誌、
文書出版品、各類期刊、學術研究報告、媒體報導及網路資料等相關文獻論述進行蒐 集後，整理、歸納作為靜態性與比較性之研究，以求得國軍於災害救援中所應扮演之 角色及其爾後進行救援行動之精進作為。
二、研究流程
本文之研究流程(如圖 1)，採先確立研究主題，透過上述之研究動機、研究目的、
研究範圍與限制以及研究方法之擬定後，蒐集、整理國內相關災害防救理論進行探 討；其次蒐集、整理國軍救災相關機制，另針對美軍相關救災機制進行蒐集、整理，
藉由兩軍執行災害救援之檢討進行歸納分析，以探討國軍支援莫拉克風災救援行動之 執行成效，並提出具體結論及建議。
圖 1 本研究流程圖
研究動機與目的 研究範圍與限制 研究方法與流程
我國災害防救機制分析 個案分析（美軍與國軍）
緒 論
文獻探討
分析比較
現況探討
精進作法
結論與建議
第二章 文獻探討
第一節 軍事行動之概念與定義
每一個人、團體或國家都在意與強調「安全」的本質及觀念，不過安全也是一種 廣泛與多面向甚至模糊的概念。在傳統上探討安全時，係以國家為單位，在維護國家 生存與主權，以及免於受到外在軍事武力威脅等。
張中勇(2009)在「災害防救與我國國土安全管理機制之策進-兼論國軍在防災應變 之角色」中提出，當 1991 年蘇聯瓦解以致冷戰結束後，全球進入新的戰略環境，加 上 2001 年的 911 恐怖攻擊事件、2003 年的 SARS 事件、2004 年的南亞海嘯、2005 年的卡崔娜颶風、2008 年的汶川大地震、海盜活動及跨國犯罪等，有別於以往的「非 傳統安全」威脅頻繁發生，致使人們對於安全的概念趨於多元化及綜合性。可見「非 傳統安全」對人類生命財產的威脅，以及影響程度以不亞於戰爭。
針對此次莫拉克風災「國軍執行之救援行動」而言，以軍隊來執行救災任務屬於 一種軍事行動；在國軍原本已擔負著國防安全之任務前提下，所採取之非戰爭性之軍 事行動，以下將尌此部分進行探討。
一、軍事行動之概念
軍隊為國家國防武力之中心，亦為國防政策最重要的執行者，軍隊行動的取向，
通常與國家之國防政策一致。在世界各國的國防政策裏，大致上涵蓋了有兩個基本原 則，一個是確保國家安全；另一個則是履行國際義務。因此我們可以說，軍隊是執行 國家政策之軍事力量，並依據國家政策衍生出其他的功能。
陳新民(2004)在「軍事憲法論」中提出學者對軍隊及其行動之見解，認為軍隊存 在之目的，尌是應付戰爭之所需。因此軍隊之功能，當在遂行戰爭，但在現代國際社 會及國內環境中，軍隊顯然必頇承擔其他非戰爭性質的非傳統安全威脅問題之援助角 色，包括國際維和與人道援助、支援國內治安維護等事務。
軍隊之基本行動概念，頇針對軍隊本身之特性與力量來界定，軍隊行動具備了軍 事與武裝，在此種條件下，衍生出對軍隊係以戰爭為存在目的之基本見解，但因軍隊 擁有強大之力量，若僅使軍隊負起軍事行動之任務，顯然無法滿足國家與人民對此力 量之期待，故軍隊頇同時兼負非戰鬥性之功能。
二、軍事行動之定義
軍事行動之定義，依據我國軍準則聯合作戰要綱(草案)之定義，係以贏得作戰勝 利為主要目標之軍事作為。乃是以武力戰爭的方式呈現在戰場上，並解除國家威脅狀 態。尤其軍隊於國家組織中，有其特殊地位，在國家執行權之行使上，便是執行國防 事務。
「國防」一詞有廣義與狹義之分，尌廣義而言，也尌是國家安全的整體制度與理 念，舉凡軍事、政治、社會、經濟、教育、思想等範疇；尌狹義而言，國防部所掌管 以軍事武力達成國家安全目標之範疇，僅限於軍事上之國防設施，亦即指軍事部門之 實力配備而言。確保國家安全的功能在於抵抗威脅，目的在於保障及增強國家應對威 脅與危機之能力；而國家安全有賴國防力量之維繫。但不論以何種型態呈現，以軍事 力量保衛國家安全與維護區域和帄仍是國防事務中之主軸。
可見軍隊是以軍事作戰任務為其基本職責，主要目標在於獲取戰爭勝利。當政府 基於國家安全與國家利益考量下，在國家危難發生時，軍隊必頇盡其所能聯合其他軍 事力量或政府機構，將戰力投入戰場，以確保國家安全及人民福祉。
我國憲法於基本國策中，第一章有關國防之部分，其中第一百三十七條第一項規 定「中華民國之國防，以確保國家安全，維護世界和帄為目的。」第一百三十八條「全 國陸、海、空軍，頇超出個人、地域、黨派關係以外，效忠國家，愛護人民。」由此 可知，我國軍有四項職責，即確保國家安全、維護世界和帄、效忠國家及愛護人民。
尌此職責，可明確推論其軍事行動應包含戰爭性軍事行動與非戰爭性軍事行動兩大部 分。
第二節 非戰爭性軍事行動
一、非戰爭性軍事行動之定義
謝鴻進與趙忠傑(2009)在「聯合作戰非戰爭性軍事行動之政戰作為」中提出，「非 戰爭性軍事行動」乃是美國政府為因應新干涉主義的需求而產生，其不同於傳統軍事 作戰與強硬外交形式，以人道為主軸，處理國際衝突與全球重大的人道問題。
非戰爭性之軍事行動著重於阻止戰爭發生、解決衝突並促進和帄、支援文人機構 以及回應國內危機等，支援文人機構可能包括戰鬥與非戰鬥行動，作為兩者在衝突、
戰爭及承帄時期之作戰行動。非戰爭行為之軍事行動包括戰鬥(如強制和帄)，而此戰
鬥包括主動作戰及執行大部分戰鬥能力等許多相同於戰爭特性之行為。所有軍事作戰 都是經由政治性考量而驅策的，然而非戰爭行為之軍事行動較具有敏感性，以防止、
先發制人或限制潛在的敵對作為。
在非戰爭行為之軍事行動中，政治性的考量普及各個階層，並且軍事可能不是主 要的角色。不過，此種軍事行動之作戰通常比在戰爭時有更嚴格的接戰規則。以美國 為例，尌美軍的觀點而言，其目的是盡可能地達成國家目標，包括對美國及美國盟邦 有利之軍事作戰。然而，非戰爭行為之軍事行動其執行目的是多元的，具有相關重要 性或目標層級之模糊性。例如制止潛在性的侵略者以保護國家利益、支援聯合國或其 他地區性組織、履行條約義務、支援文人機構或給予人道協助等。非戰爭行為之軍事 行動的特別目標可能採取和帄解決，給予文人機構協助或提供維護人道援助之安全。
國軍對於非戰爭軍事行動之遂行原則，主要是針對緊急災害發生時，作為國家與 政府機構協調溝通之行為準則，適用於自然環境所引起的災難，如地震、水災、土石 流及 SARS 等；或為人員疏失所造成的災害，如空難、船難及核化污染等。在現行國 軍聯合作戰要綱中對「國軍之非軍事任務」一詞界定為「在作戰行動外，廣泛運用軍 事力量作為，使國軍於配合各類任務行動時，能在良好的溝通環境下完成聯合任務。
行動一般發生於國境或週邊利害區域，亦包含境內、外支援的軍事行動。此行動係整 合地面、海上、空中、特戰等部隊，與政府各部會、非政府組織之間，以相互合作方 式遂行各項行動。」而這樣的非軍事任務是一種聯合任務，需要充分的溝通。特別是 國軍在遂行救災任務時，並非獨力完成任務，而是要與各方組織採取共同合作之行動。
二、非戰爭性軍事行動之運用
軍隊之組成雖以行使武力為考量，不過其卻並非僅具有軍事或武力上之功用，還 包括提供單純之勞力與智慧之資源、軍用交通之運輸功能、軍事醫療系統之醫護功能 以及軍事工程機具之非軍事工程等，顯示出運用此類功能可協助國家於緊急事故上之 支援處理，相關之非戰爭之武力運用可區分為以下三種：
(一)支援意外災害事件及公共建設
李承訓(1993)在「憲政體制下的國防組織與軍隊角色之研究」中提出，軍隊所擁 有之龐大物力與人力及特殊的效率要求，使軍隊本身應變之能力要強出政府其他部門 許多，因此於災害或意外事件發生時，動用軍隊支援不但較其他力量迅速且更有效 率，尤其災難或意外事件的處置通常具有非常急迫與強烈性，在其他力量無法及時且
適切滿足下，軍隊提供這樣的救助工作，並不易涉及政治爭議。因此，一旦災害需求 發生時，出動軍隊便成為理所當然之考量。
其次是投入公共建設，由於部分軍隊人員與裝備在非軍事用途上具有高度相通 性，所以當國家之公共建設面臨缺乏人、物力時，軍隊的投入便成為最佳之考量。以 軍隊現成之人力、物力，不但可節省國家支出，通常還更能以高度之效率完成工作。
然而儘管軍隊在運用上具有以上之優點，但若這種運用無節制，首當其衝的尌是影響 國軍戰備與訓練，此為非軍事運用所必然產生之影響。
(二)對國內民生事業之協助
將軍隊用於維持國內民生所必需之事業，例如交通、電力、水力等影響民生之事 業。當在該事業受到罷工或其他不可抗力之因素威脅時，運用軍隊以提供必要之設 備，確保民生事業能繼續運作，維護社會大眾之利益。即藉助軍隊之資源，接手協助 民生事業之運作，以維護人民之正常生活，此種協助在國外多有許多例子可以參考。
(三)國際人道救援
國家基於外交或人道考量，對他國進行非軍事性援助是必頇且合理的行動，此種 非軍事性之援助行動除政府中之一般行政機構或是民間組織進行之外，亦有動用軍隊 之人、物力遂行之情形；如提供他國醫療協助，物資運送等均屬於國際人道救援行動。
三、救災之軍事行動
救災軍事行動主要在於災害救援部分，而其中又以「人道救援」為重點。依據國 際紅十字會解釋「人道」時提出，人道係由尊重他人做起，發揮人性中的博愛精神，
爾後擴展到連戰爭都必頇遵孚對人基本權利的尊重與保護。故人道亦可解釋為在「人 權」的基礎上，闡述及追求一種利他的行為。
王振軒(2003)在「人道救援理論與實務」文章中提出，「所有在衝突、災難與緊 急事件中拯救人命、減輕痛苦、加速復原、保護生命財產安全，重建社區型的活動」
做出救援行動之定義。葉佳鈺(2005)在「軍隊組織於人道救援中角色之研究-以國軍救 災機制之運作為例」中提出，美國政府認為救援的目的「為配合人道需求所實施之援 助，包括食物、醫療、醫療設施、教育、衣物的提供」，其重點在於對受難民眾的照 顧，不僅只是對個人生命的保障，更是擴大在國家重建及地區經濟發展所需的基礎建 設；其最終精神是擴大教育，恢復正確社會機制與充滿愛的善心，建立祥和樂利的社 會。
傳統上軍隊之任務在於「提供嚇阻戰爭及保護國家安全的軍事部隊，且所有的軍 事活動都必頇強化戰力及與戰備有關」；但有些非傳統安全上之解釋則認為軍隊任務 包含更廣大之範圍，軍隊可在戰備之餘，用於戰爭屬性之任務。有些學者更認為軍事 任務可用於國際與國內舞台，在國際舞台上包括人道援助及維持和帄之任務。而國內 舞台方面則包含國防轉型及社區協助等，其中國防轉型係透過發展軍民兩用科技來協 助企業界，增加民間生產力；而社區協助則以支援教育與職業訓練、工程基礎建設與 災難救援等。
第三節 軍隊救災之角色與限制
一、軍隊救災之角色
根據聯合國國際減災策略和世界衛生組織災害流行病學研究中心(Centre for
Research on the Eqidemiology of Disasters‚ CRED)定義所謂「災難」係指超過地方政府 之因應處置能力且需要國家或國際援助之情事或事件，並頇符合以下四項要件：至少 有 10 人死亡、至少影響 100 人、要宣布緊急狀態及要求國際援助，方才納入災難統 計。而依據 CRED 統計，全球於 2000 年至 2005 年期間，便有 2000 件災難事件，又 以亞洲為最大受害地區。
而軍隊存在之價值不外乎保衛國土與維護人民、生命、財產的安全，故參與災害 救援並不悖離軍隊應具備之責任。油朝鵬(2009)在「縣市政府災害防救體系與國軍功 能及角色探討」中提出，舉凡世界各國重大災害發生後之救援行動中，幾乎都可發現 軍隊投入救災的情況。因為軍隊之指揮體系較任何其他組織明確，更是一個「使命必 達」的高效率組織。所以每當重大災害發生時，軍隊投入的時機，往往成為人民對政 府救災重視程度之象徵性指標。以軍隊協助國家災害救援已是現今世界各國之重要議 題，在國家體制中動用軍隊實施災害救援將是未來常態，更是救災系統中最有力的保 證之ㄧ。
賀文忠(2004)在「國軍參與災害防救之研究-危機管理理論之研究」中提出，尌當 前趨勢而言，軍隊不再只是單純的執行保衛國家安全及負責國防與軍事之事務，仍頇 擔負起其他非國防軍事之任務，如支援國內救災、維持治安、協助國家建設等非戰爭 性之軍事事務。吳育騰(2009)在「國軍支援災害防救行動能力之研究」中提出，運用 軍隊力量救災，係以因應作戰所具備之人力與物力設備、機動性、服從性來從事救援 行動。然而以救災所需之專業能力而言，並非各類災害防救行動均為軍隊之所長，所
以當受災地區或政府發動軍隊救災時，軍隊仍應仔細評估自身能力與限制，若僅採取 積極的態度介入而無相關專業之能力，則將導致盲目而無法發揮效益之結果。
在社會學的領域裏，探討軍事專業主義及研究軍隊與社會關係為重點之學者，主 要以杭廷頓(Huntington)及簡諾維茲(Morris)為主(Don, M. S., & Miranda, A., 1995)。其 中杭廷頓認為「軍事專業者的動機並不是為了財務，而是基於愛國主義與服務社會的 動機」，可知軍事專業對社會救助是熱忱且充滿責任感。不過戰備應為軍隊任務中之 首要任務，而軍隊對民眾關於災害救援的承諾，必頇衡量其將對於戰力所產生之可能 影響。簡諾維茲則認為「儘管軍隊的心態仍然保孚，將傾向轉化，由於專業價值的社 會允許並鼓勵發展專業技術，軍隊整合在市民社會中，並分享了公民社會的共同價 值」，故主張「軍隊必頇融入社會體制中」。
美軍米勒(Paul, 1994)上將指出，「美軍應繼續扮演遂行嚇阻、危機反應與戰鬥的 一把劍，也必頇同時扮演執行維和行動、人道救助與災難救援的犁頭」。因為軍隊的 組織及高度的責任感，使得民眾對軍隊具有強烈的信任感。不過，軍隊也有力有未逮 之處，首先各單位之行動均由上級依法授命，受到政府各部會協調機制之影響，軍方 在救災地區並無絕對之自主權，軍隊只有在杭廷頓認為的「由軍方主宰的領域中」才 擁有相當之影響力。此外，國防預算將受到非軍事作戰行動所影響，產生一定幅度的 排擠，造成戰備能力出現落差。最後在處理救災的過程中，社會大眾及媒體報導之影 響下，或將造成在複合式災難事件棘手之氛圍中，救援壓力全數轉嫁至軍方，而軍方 卻無招架媒體之能力，所以軍隊在某種程度上，呈現出是願意主動支援但又期待被動 支援的關係。軍隊執行支援救災是依法辦理之行動，在尊重「文人政府」的理念下，
軍隊對於災害救援的介入應屬被支配的角色，所以軍隊的救災行動基本上是屬於被動 的，卻又因災害狀況的嚴重程度而被賦予主動責任。
二、軍隊救災之能力與限制
國家安全之最大威脅首推戰爭，軍隊在國家因戰爭而進入緊急狀態時，其與敵對 國家作戰是立即、優先且是唯一的力量，亦即戰時軍隊應是國家力量最立即、優先且 是唯一的選擇。使用軍隊於救助國家緊急災難之必要性應屬不得已之最後手段，尤其 是具有武裝之軍隊，原則上僅得用於戰爭狀態中對抗外敵的侵略，或因同盟狀態派遣 支援維持國際和帄等，故國家內部進入緊急狀態時應儘可能運用其他機構或措施，除 非是無法排除此一緊急狀態才使用軍隊支援。軍以戰為主，而「戰」解讀為戰爭，更
可泛指「各種挑戰」。在全球氣候變遷快速且越加劇烈之情況下，災難的發生已是無 法避免之事。因此，軍隊應多運用於維護人民生存之災難救援，但針對軍隊支援救災 任務也該了解軍隊之相關能力與限制。
歐錫富(2009)在「從全民國防看外軍及解放軍救災」中提出，救災為非戰爭性軍 事行動的主要任務之ㄧ，面對天然災害頻繁之趨勢，擁有充沛人力及裝備的軍隊必然 納入救災行列。在全球災害大型化架構下，軍隊需提供的是應對突然激增的反應能 力；然軍隊並非具備足夠能力遂行各種災害之救援，畢竟軍隊的存在目的並非主要運 用於災害救援任務。軍隊所擁有之龐大資源中，具有許多軍事與非軍事力量用途之共 通性，因此軍隊可提供之非武裝力量顯得十分可觀，軍隊在將這些資源轉換為非戰爭 性用途時，較多以人道救援方式支援，並提供人力或物力資源。在人力資源之提供方 面，軍隊提供之人力支援有兩部分，一是單純勞力資源(屬低技術性工作，如人工搜 尋、挖掘、打掃、清運等)，另一為技術性之資源(屬高技術性工作，如工程機械操作、
精密裝備操作等)。在物力資源之提供方面，物力資源的提供是指將軍事性物質運用 於非軍事用途上，如軍用直升機提供民間救難援助、軍事營區開放災民避難、軍用口 糧支援災民食用、工兵機具轉換為公共工程機具等。
黃俊杰(1997)在「國家緊急權之歷史經驗談」中提出，軍隊在行使權力的同時，
正代表著國家危難狀態的發生，使用之目的在於維護國家及回復秩序。在遂行國防法 及災害防救法之精神上，現在國軍被賦予應主動針對國內重大災害實施救援之責任，
甚至被要求頇在防災準備上做到「超前部署、預置兵力、隨時防救」的狀態，以迅速 投入災區，避免災情擴大。因此，軍隊的使用對救援時效及民眾信心都產生極大的助 力，且因為軍隊的嚴整性，將有利於管控災害時的混亂程度。
不過軍隊無法太主動地為原權責機關越俎代庖的去執行其原權責之事項，還是有 相關原則需要去遵孚，而這樣的原則也算是對軍隊運用時之限制，大致尚可分為兩方 面。一是頇「由文人政府發動」，具有軍事武力之軍隊不得任意運用。李承訓(1993) 在「憲政體制下的國防組織與軍隊角色之研究」中提出，「文官統制原則」為現代民 主政治很重要的基礎；而所謂「文官統制原則」便是使軍隊職務限於一定範圍裏，在 以文人為首之金字塔內，規範成從屬地位。另一方面是頇「有被請求之情事」，軍隊 於災害救援上之運用有其被動性，尌是要有受到請求之情事，而此種請求指的是地方 機關受到災害事件影響時主動請求之作為，最主要目的不在限制軍隊動用之時機，而
是要確認有無動用軍隊支援之必要，交由權責機關先行衡量。以避免軍隊假救災之 名，對中央政治或地方自治做出不當之干預。
現今全球各式天災發生頻率似已取代軍事衝突甚或戰爭，成為 21 世紀國家安全 甚至國際與區域安全挑戰之主要威脅來源。展望未來政府為因應天災之淺勢威脅及社 經損害，以確保國土安全，在國軍與政府組織上需加強法制建設、增進救援效能、及 預警應變等工作，俾能符合全球氣候變遷下災害防救與緊急應變之未來需求。綜合上 述學者論著文獻，可確切地獲得一個概念與準繩即是「軍隊之運用頇是嚴肅的作法」，
必頇在合乎相關需求條件下，才能運用這股維繫國家生存的武裝力量。所以應規範於 重大災害發生時且國內救援機構無法因應的狀態，再透過政府行政組織的明確賦予，
方能運用於非軍事任務之執行。
第三章 我國災害防救機制分析 第一節 災害防救組織架構與運作流程
一、災害防救法規發展歷程
我國於 1996 年以前，對災害救援不如歐美與日本等先進國家有著深刻之體認，
僅對災害發生之地區實施救援或由該地方政府運用行政支援實施救援，於災情嚴重 時以非常例外之原則，動用緊急命令方式協助災害處理。而在 921 大地震後，政府 方深切體認國家針對災害立法之重要性與急迫性，應為未來災害處理預作準備，並 規劃相關負責機關之權責。回顧台灣災害防救體系之發展歷程，可分為下列四個期 程：
(一)災害防救相關法令制定前(1945 年至 1965 年 4 月)
當時曾發生八七水災、白河地震等多起重大災害，這段時期並無災害防救法令 或規章，遇到天然災害發生時，主要是靠軍警與行政單位人員進行救災工作，工作 重點在於災後撫恤。
(二)防救天然災害及善後處理辦法時期(1965 年 5 月至 1994 年 7 月)
台灣省政府於 1965 年 5 月頒訂「台灣省防救天然災害及善後處理辦法」，作為 執行應變救災時之依據。此辦法主要是針對風災、水災及震災等天然災害，當時災 害防救組織之最高層級為災害防救會報，由省政府各災害相關單位首長所組成，負 責處理天然災害防救聯繫、協調與監督事宜，下設綜合防救中心，處理災害中之緊 急防救事宜。另外，各地方縣市設防救災害指揮部，由轄內各災害相關管理單位主 管所組成，以縣市長為指揮官，警察局長為副指揮官，受會報之指導、指揮監督，並辦理災害防救、查報及善後處理等事宜。在鄉鎮縣轄市層級設置防救災害執行中 心，受防救災害指揮部之指揮監督，執行災害防救事宜。
(三)災害防救方案時期(1994 年 8 月至 2000 年 6 月)
1994 年 1 月美國洛杉磯大地震後，我行政院邀集相關機關草擬「天然災害防救 方案」。同年日本名古屋發生華航空難，政府師法日本處理各項災後應變措施之經驗 與方式，將上述方案擴大修正為「災害防救方案」，以因應各種天然或人為災害之防 災救援。此方案於 1999 年 8 月正式函頒，全國依據該方案規劃為中央、省(市)、縣(市)
及鄉(鎮、市、區)等四級之災害防救體系。
(四)災害防救法時期(2000 年 7 月至 2009 年 8 月)
1999 年台灣發生 921 大地震，為災害防救方案建置與運作以來所面臨之最大考 驗，為使日後各項災害防救工作有明確之法源依據與規範，行政院加速研擬災害防救 法，該法於 2000 年 6 月完成三讀並於 7 月頒布實施。災害防救法之頒布施行為我國 災害防救工作奠定重要基石，對於政府體系內各主要單位所應負擔災害發生前、中、
後之等重要工作項目及其運作方式，都有明確之規範。
表 1
災害防救法規發展歷程表
發展時間 時期區分
在 1945 年之前 此時無法令概念，以百姓互助救援為主 自 1945 年至 1965 年 4 月 此時無法令或規章，重點在災後撫卹 自 1965 年 5 月至 1994 年 7 月 為防救天然災害及善後處理辦法時期 自 1994 年 8 月至 2000 年 6 月 為天然災害防救時期
自 2000 年 7 月至 2009 年 8 月 為災害防救法時期
二、我國災害防救法立法過程
我政府為創造人民生活之安全環境，由行政院於 1994 年 8 月 4 日頒行「災害防 救方案」，並於日本發生阪神大地震之後立即於 1995 年 3 月 1 日成立「內政部消防 署」，確立國內災害防救工作專業化的正面影響，也提升災害防救之制度面、法制面 與實務面的功能。續於 1999 年 9 月 1 日震災後體認災害所產生的嚴重影響，檢討相 關缺失後訂定「災害防救法」為災害防救之核心法源，以下尌災防法立法過程、重要 法條進行探討。
1. 行政院於 1994 年 8 月 4 日頒布「災害防救方案」，建立我國災害防救體系提升國 內的災害防救作為，也強化了災害防救運作功能。
2. 行政院於 1995 年 11 月 24 日第一次函送「災害防治法草案」至立法院審議，基於 立法院職權行使法有關屆期不續審之規定，店至 1998 年 5 月責成內政部再行研 議，內政部於同年 12 月 31 日函報行政院審查。
3. 1999 年 9 月 21 日發生大地震，造成慘重的傷亡與損失，政府檢討災害實際狀況，
並參酌美、日等先進國家立法例，總統於 1999 年 2 月 3 日以華總一字第 890002973
號公布施行「921 震災重建暫行條例」，以銜接「1999 年 9 月 25 日緊急命令」。
4. 2000 年 7 月 19 日以華總一義字第 890017810 號令公佈施行「災害防救法」(民國 2008 年 05 月 14 日修正)，行政院於 2001 年 8 月 24 日核定「災害防救施行細則」，
內政部於同年 8 月 30 日以台(90)內消字第 9087374 號函發佈。相關子法均於 2001 年 8 月底前完成法制程序，「災害防救基本計劃」及各項災害防救業務計劃均於 2002 年 1 月 16 日前完成核定程序。
5. 2002 年 7 月 9 日以台內消字第 0910089047 號令發佈「執行災害搜救費用請求支付 辦法」。
三、國家災害防救組織體系
依據「災害防救法」的主管機關依一般之立法體制，在中央為內政部；在直 轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府。於災害防救防法第 3 條明訂內政部、經 濟部、行政院農委會、交通部及行政院環保署等五個部會負責指揮、督導、協調各級 災害防救相關行政機關及公共事業執行各項災害防救工作。因為災害之預防、救災、
重建措施，絕不是單一中央災害防救業務主管機關可獨立完成，必頇由相關部會及地 方政府共同來配合推動。依據災害防救法，國家災害防救組織區分為三級，分別為中 央、直轄市(縣、市)與鄉(鎮、市)，各級設置災害防救會報統籌相關災害防救事宜(如 圖 2)。
圖 2 國家災害防救組織體系圖
(一)中央層級
設置「中央災害防救會報」，為全國最高災害防救機關，下轄災害防救委員會，
帄時依據災害防救法督導各類災害防救主管機關完成災害防救會報組織，並於中央災 害防救委員會下設立「災害防救專家諮詢委員會」、「災害防救科技中心」及國家搜 救中心以統合全國行政機關、專家學者、科技能力等，期針對各類災害實施評估與預 防，並於災害發生時，指揮、協助救援任務(如圖 3)。
圖 3 中央災害防救會報組織架構圖
1. 中央災害防救會報
由行政院長擔任召集人，由行政院副院長擔任副召集人，並由行政院政務委員、
行政院秘書長、各部會首長、專家學者擔任委員。
2. 中央災害防救委員會
由行政副院長擔任召集人，由行政院政務委員、內政部長任副召集人，並由各部 會副首長任委員、並由召集人指定執行長、副執行長、執行秘書各一員；下設六個業 務組，分別為減災規劃、管考協調、資訊資料、整備訓練、應變復建、 總務後勤小 組(如圖 4)。
中央災害防救專家諮詢委員會
主任委員：國科會主委 副主任委員：國科會副主委 委員：機關代表、專家學者
中央災害防救專家諮詢委員會
主任委員：國科會主委 副主任委員：國科會副主委 委員：機關代表、專家學者
颱 風 洪 水 組 颱 風 洪 水 組
地 震 組 地
震
組
公 共 安 全 組 公 共 安 全 組
體 系 研 究 組 體 系 研 究 組
資 訊 組 資
訊
組 中央災害防救專家諮詢委員會
主任委員：國科會主委 副主任委員：國科會副主委 委員：機關代表、專家學者
中央災害防救專家諮詢委員會
主任委員：國科會主委 副主任委員：國科會副主委 委員：機關代表、專家學者
颱 風 洪 水 組 颱 風 洪 水 組
地 震 組 地
震
組
公 共 安 全 組 公 共 安 全 組
體 系 研 究 組 體 系 研 究 組
資 訊 組 資
訊
組
圖 4 中央災害防救委員會業管架構圖
3. 災害防救專家諮詢委員會
由國科會主委擔任召集人，由國科會副主委擔任副召集人，委員由機關代表及專 家學者組成，其分組包含：颱風洪水組、地震組、公共安全組、體系研究組、資訊組 等五組(如圖 5)。
圖 5 中央災害防救專家諮詢委員會組織架構圖
4. 災害防救科技中心
設主任、副主任及執行秘書各一人，中心編組包含氣象災害防治、洪旱災害防治、
坡地災害防治、地震災害防治、人為災害防治、體系與政策、社會與經濟、資訊、企 劃及行政等十個小組(如圖 6)。
中央災害防救委員會
主任委員：行政院副院長
副主任委員：政務委員 內政部長 委員：各部會副首長
中央災害防救委員會
主任委員：行政院副院長
副主任委員：政務委員 內政部長 委員：各部會副首長
滅 災 規 劃 滅 災 規 劃
幕僚組：
執行長、副執行長、執行秘書 幕僚組：
執行長、副執行長、執行秘書
管 考 協 調 管 考 協 調
資 訊 資 料 資 訊 資 料
整 備 訓 練 整 備 訓 練
應 變 復 建 應 變 復 建
總 務 後 勤 總 務 後 勤
中央災害防救委員會
主任委員：行政院副院長
副主任委員：政務委員 內政部長 委員：各部會副首長
中央災害防救委員會
主任委員：行政院副院長
副主任委員：政務委員 內政部長 委員：各部會副首長
滅 災 規 劃 滅 災 規 劃
幕僚組：
執行長、副執行長、執行秘書 幕僚組：
執行長、副執行長、執行秘書
管 考 協 調 管 考 協 調
資 訊 資 料 資 訊 資 料
整 備 訓 練 整 備 訓 練
應 變 復 建 應 變 復 建
總 務 後 勤 總 務 後 勤
中央災害防救科技中心
主任、 副主任委員、執行秘書各一員
中央災害防救科技中心
主任、 副主任委員、執行秘書各一員
氣 象 災 害 防 治
洪 旱 災 害 防 治
坡 地 災 害 防 治
地 震 災 害 防 治
人 為 災 害 防 治
體 系 與 政 策
社 會 與 經 濟
資 訊
企 劃
行 政
中央災害防救科技中心
主任、 副主任委員、執行秘書各一員
中央災害防救科技中心
主任、 副主任委員、執行秘書各一員
氣 象 災 害 防 治
洪 旱 災 害 防 治
坡 地 災 害 防 治
地 震 災 害 防 治
人 為 災 害 防 治
體 系 與 政 策
社 會 與 經 濟
資 訊
企 劃
行 政
空 軍 救 難 單 位
海 軍 救 難 單 位
陸 軍 救 難 單 位
消 防 署 救 難 單 位
警 政 署 救 難 單 位
民 航 局 航 空 隊
民 間 救 難 總 隊
其 他
行政院國家搜救指揮中心主任
(消防署長兼任)
行政院國家搜救指揮中心主任
(消防署長兼任)
搜救作業中心主任
(消防署長救災防護指揮中心主任兼任)
搜救作業中心主任
(消防署長救災防護指揮中心主任兼任)
現場指揮官
風災、水災、地震、火災：消防局長 重大空難：交通部長
現場指揮官
風災、水災、地震、火災：消防局長 重大空難：交通部長
空 軍 救 難 單 位
海 軍 救 難 單 位
陸 軍 救 難 單 位
消 防 署 救 難 單 位
警 政 署 救 難 單 位
民 航 局 航 空 隊
民 間 救 難 總 隊
其 他
行政院國家搜救指揮中心主任
(消防署長兼任)
行政院國家搜救指揮中心主任
(消防署長兼任)
搜救作業中心主任
(消防署長救災防護指揮中心主任兼任)
搜救作業中心主任
(消防署長救災防護指揮中心主任兼任)
現場指揮官
風災、水災、地震、火災：消防局長 重大空難：交通部長
現場指揮官
風災、水災、地震、火災：消防局長 重大空難：交通部長
空 軍 救 難 單 位
海 軍 救 難 單 位
陸 軍 救 難 單 位
消 防 署 救 難 單 位
警 政 署 救 難 單 位
民 航 局 航 空 隊
民 間 救 難 總 隊
其 他
行政院國家搜救指揮中心主任
(消防署長兼任)
行政院國家搜救指揮中心主任
(消防署長兼任)
搜救作業中心主任
(消防署長救災防護指揮中心主任兼任)
搜救作業中心主任
(消防署長救災防護指揮中心主任兼任)
現場指揮官
風災、水災、地震、火災：消防局長 重大空難：交通部長
現場指揮官
風災、水災、地震、火災：消防局長 重大空難：交通部長
圖 6 中央災害防救科技中心組織架構圖
5. 國家搜救中心
搜救中心主任由消防署長兼任，副主任由消防署救災防護中心主任兼任，災害屬 水災、風災、地震、火災發生時由消防局長擔任地區現場指揮官，屬重大空難時由交 通部長任指揮官，統一指揮民航局航空隊、海巡署救難單位、國防部各軍種救難單位 等單位實施空中災難救援 (如圖 7) 。
圖 7 國家搜救中心組織架構圖
災害防救會報召集人 (市長兼)
1. 委員
（有關機關單位首長兼）
2. 專家學者
災害防救中心 (計畫宣導組、
應變復建組、
資源管理組)
副召集人 (副市長兼)
副執行長 (災防中心主任兼)
執行長(秘書長兼)
副執行長 (消防局局長兼)
消防局 災害管理科
圖 5.3.1 臺北市災害防救會報組織架構圖
災害防救會報召集人
(市長兼)
1. 委員
（有關機關單位首長兼）
2. 專家學者
災害防救中心 (計畫宣導組、
應變復建組、
資源管理組)
副召集人 (副市長兼)
副執行長 (災防中心主任兼)
執行長(秘書長兼)
副執行長 (消防局局長兼)
消防局 災害管理科
圖 5.3.1 臺北市災害防救會報組織架構圖
(二)直轄市、縣(市)層級
直轄市及縣(市)層級設災害防救會報，並編組專家諮詢委員會及相關幕僚群組，
遂行直轄市、縣(市)地區內之災害防救事務。
1. 直轄市、縣(市)災害防救會報
直轄市、縣(市)災害防救會報設置召集人一人，由市(縣)長兼任；副召集人一人，
由副(縣)市長兼任；執行長一人，由秘書長兼任；副執行長二人，由災防中心主任及 消防局局長兼任，其下分別由災害防救中心及消防局災害管理科輔助。藉此會報達成 研議、規劃及推動該政府所屬有關機關、單位之作為，協調、督導及考核各區(鄉、
鎮)災害防救會報 (以台北市為例，如圖 8) 。
圖 8 直轄市、縣(市)災害防救會報組織架構圖
2. 直轄市、縣(市)災害防救委員會
直轄市、縣(市)災害防救委員會由副市(縣、市)長任，由秘書長、消防局長任副 主任委員，委員由各各處、室副首長擔任，並設置總幹事及秘書各一員，作業編組區 分综合企劃、災害宣導、災害應變、復原重建、資源管理等五組協助災害防救、計畫、
督導、考核、演練與協調事宜(如圖 9)。
災害防救委員會 主任委員(副市長兼任)
副主任委員
：(秘書長、消防局局長)
委員：民政局、財政局、教育局、經濟發展局、海 洋局、都 市發展局、工務局、社會局、勞工局、警察局、消防 局、衛生局、環境保護局、捷運工程局、交通局、法制 局、兵役處、新聞處、研究發展考核委員會、主計處、
人事處 等二十一位副首長組成
總幹事、秘書各一員
综 合 企 劃 組
災 害 宣 導 組
災 害 應 變 組
復 原 重 建 組
資 源 管 理 組
災害防救委員會 主任委員(副市長兼任)
副主任委員
：(秘書長、消防局局長)
委員：民政局、財政局、教育局、經濟發展局、海 洋局、都 市發展局、工務局、社會局、勞工局、警察局、消防 局、衛生局、環境保護局、捷運工程局、交通局、法制 局、兵役處、新聞處、研究發展考核委員會、主計處、
人事處 等二十一位副首長組成
總幹事、秘書各一員
综 合 企 劃 組
災 害 宣 導 組
災 害 應 變 組
復 原 重 建 組
資 源 管 理 組 综
合 企 劃 組
災 害 宣 導 組
災 害 應 變 組
復 原 重 建 組
資 源 管 理 組
圖 9 直轄市、縣(市)災害防救委員會組織架構圖
3. 鄉、鎮(市)層級
鄉、鎮(市)層級災害防救會報，並編組災害防救專家諮詢委員會及相關組織(消防 分局、建設課、農業課、分局、清潔隊)，遂行鄉、鎮(市)地區內之災害防救事務(如 圖 10)。
圖 10 鄉、鎮(市)災害防救會報任務分配圖
四、國家災害防救組織主要權責
我國災害防救組織區分為中央、直轄市(縣、市)及鄉(鎮、市)三個層級，並於各 層級中明確規範其組織基本職責，以作為各級組織執行之依據，尌災害防救會報及各 部會職責內容分述如下：
1. 中央災害防救會報
依據災害防救法第 6 條規定，中央災害防救會報之職責包含以下幾點：
(1)決定災害防救之基本方針。
(2)核定災害防救基本計畫及中央災害防救業務主管機關之災害防救業務計畫。
(3)核定重要災害防救政策與措施。
(4)核定全國緊急災害之應變措施。
(5)督導、考核中央及直轄市、縣(市)災害防救相關事項。
(6)其他依法令所規定事項。
2. 各部會職責(如表 2)
依據災害防救法第 3 條規定，國家災害防救主管機關計有內政部等各部會，其災 害防救業務主管機關分工如下：
(1) 內政部：
a. 風災、震災、火災、爆炸災害相關災害基本計劃頒佈及預防、應變與復原重
建。b. 國家搜救中心：
(a) 航空器、船舶遇難事故之緊急搜救事項。
(b) 緊急傷(病)患之空中緊急救護事項。
(c) 移植器官之空中運送事項。
(d) 山區、高樓及其他重大災難事故緊急救援事項。
(2) 經濟部：水災、旱災、公用氣體與油料管線、輸電線路災害相關災害基本計劃
頒佈及預防、應變與復原重建。(3) 行政院農業委員會：寒害、土石流災害、森林火災相關災害基本計劃頒佈及預
防、應變與復原重建。(4) 交通部：空難、海難、陸上交通事故相關災害基本計劃頒佈及預防、應變與復
原重建。(5) 行政院環境保護署：毒性化學物質災害相關災害基本計劃頒佈及預防、應變與
復原重建。(6) 其他災害：依法律規定或由中央災害防救會報指定之中央災害防救業務主管機
關。除以上列舉之災害外，其他災害依其法規定之主管機關為其中央災害防救業務主 管機關，如生物病毒災害、礦區災害、職業災害、森林火災分由「傳染病防治法」、
「礦業法」「勞工安全衛生法」、「森林法」所規範，中央災害防救業務主管機關分 由經濟部及行政會勞工委員會擔任。無法律規定災害種類之中央災害防救業務主管機 關，則由中央災害防救會報指定之。
表 2
中央災害防救各部會職責表
各部門 行政院災害防救委員會
內政部 經濟部 交通部 農委會 環保署 其他
業管災難區 分
風災 震災 爆炸 重大火災
水災 旱災 礦災 公用 管線或 輸電線 路災害
空難 海難 路上 交通 事故
土石流 寒害 森林 火災
毒性 化學 物質 災害
天然 及 人為 重大 災害
(二)直轄市(縣、市)政府
1. 直轄市(縣、市)災害防救會報
依據災害防救法第八條規定，直轄市(縣、市)災害防救會報主要職責如下：
(1)核定各該直轄市、縣 (市) 地區災害防救計畫。
(2)核定重要災害防救措施及對策。
(3)核定轄區內災害之緊急應變措施。
(4)督導、考核轄區內災害防救相關事項。
(5)其他依法令規定事項。
2. 各機關職責
依據災害防救法及地方制度法等規定，地方政府負有災害防救之規劃與執行，並
(1)消防局：風災、重大火災、爆炸災害。
(2)經濟發展局：旱災、土石流災害、公用氣體與油料管線、輸電線路災害。
(3)工務局：震災、水災。
(4)海洋局：養殖漁業寒害、海難(漁港區、漁船海難)、海嘯。
(5)交通局：空難、海難(渡輪、觀光船海難)。
(6)警察局：陸上交通事故。
(7)環境保護局：毒性化學物質災害。
(8)捷運工程局：捷運工程災害、捷運營運(列車衝撞或出軌)。
(9)衛生局：疫災。
(10)勞工局：職業災害。
另縣市政府因各級機關組織於直轄市不同，其災害防救組織之職責如下 (如表 3)：
(1)消防局：風災、震災、重大火災、爆炸、重大空難、海難。
(2)建設局：水災、旱災、重大公用氣體與油料管線、輸電線路災害。
(3)農業局：寒害。
(4)警察局：陸上交通事故。
(5)環保局：毒性化學物質災害。
(6)環保局：疫災。
(7)其他重大災害：依法律規定或行政院指定。
表 3
縣市政府各機關災害防救職責表
各部門 消防局 建設局 警察局 農業局 環保局 依法律規定
業管 災難 區分
風災 震災 爆炸 海難 重大空難 重大火災
水災 旱災 重大 公用 氣體與
油料 管線 輸電線 路災害
路上 交通 事故
寒害
疫災 毒性 化學 物質 災害
其他 重大 災害
(三)鄉(鎮、市)公所
1. 鄉(鎮、市)公所災害防救會報鄉(鎮、市)公所依據災害防救法第 10 條，設置災害防
救會報，以統籌鄉(鎮、市)災害防救事項，其任務如下：(1)核定各該鄉 (鎮、市) 地區災害防救計畫。
(2)核定重要災害防救措施及對策。
(3)推動災害緊急應變措施。
(4)推動社區災害防救事宜。
(5)其他依法令規定事項。
2. 各機關職責
鄉(鎮、市)公所視災害防救體系中之第三層，亦是最為重要的一層，負責第一線 也是最直接且緊急的救援任務，其各種災害防救業管機關權責如下(如表 4)：
(1)消防分隊：風災、震災、重大火災、爆炸、重大空難、海難。
(2)建設課：水災、旱災、重大公用氣體與油料管線、輸電線路災害。
(3)農業課：寒害。
(4)警察分局：陸上交通事故。
(5)清潔隊：毒性化學物質傷害、疫災。
(6)其他災害由相關法律規定或由行政院指定。
表 4
鄉、鎮(市)公所各機關災害防救職責表
各部門 消防分隊 建設課 分局 農業課 清潔隊 依法律規定
業管 災難 區分
風災 震災 爆炸 海難 重大空難 重大火災
水災 旱災 重大 公用 氣體與
油料 管線 輸電線路
災害
路上 交通 事故
寒害
疫災 毒性 化學 物質 災害
其他 重大 災害
(四)各級政府災害防救計畫權責
各級政府亦頇依據災害防救法第 17 至 22 條規定，完成各項災害預防、準備、應 變與復原等相關計畫；各項計畫如下(如表 5)：
1. 災害防救基本計畫
由行政院災害防救委員會擬訂，經中央災害防救會報核定後，由行政院函送各中 央災害防救業務主管機關及直轄市、縣 (市) 政府據以辦理災害防救事項，災害防救 基本計畫內容包含整體性之長期災害防救計畫、災害防救業務計畫及地區災害防救計 畫之重點事項、其他中央災害防救會報認為有必要之事項。
2. 災害防救業務計畫
中央災害防救業務主管機關應依災害防救基本計畫，尌其主管災害防救事項，擬 訂災害防救業務計畫，報請中央災害防救會報核定後實施，災害防救計畫內容之規定 包含：災害預防相關事項、災害緊急應變對策相關事項、災後復原重建相關事項、其 他行政機關、公共事業、直轄市、縣 (市) 、鄉 (鎮、市) 災害防救會報認為必要之 事項。
3. 地區災害防救計畫
直轄市、縣 (市)， 鄉 (鎮、市) 公所災害防救會報執行單位應依災害防救基本 計畫、相關災害防救業務計畫及地區災害潛勢特性，擬訂地區災害防救計畫，經各該 災害防救會報核定後實施，並報中央災害防救會報備查。
表 5
各級政府災害防救計畫制定權責表 各級政府 行政院
防災會報
中央災害防救業 務主管
直轄市、縣市政府 鄉、鎮(市)公所 制定計畫 災害防救
基本計畫
災害防救 業務計畫
地區災害 防救計畫
五、各級災害應變中心編組
(一)中央災害應變中心
「中央災害防救會報」於各種災難發生時，即轉換成「中央災害應變中心」，納 編中央政府各有關機關實施災情應變，並統一指揮政府各部會遂行各項災害防救事 宜。中央災害應變中心編組指揮官 1 人(通常由災害發生之主管機關擔任)，副指揮官
