教育部推動各級學校內部控制計畫探討

大學自主為學術普世價值，良善大學治理與內部控制是支持永續發展的基石(湯堯，

等 2006)，自 2008 年起教育部循序漸進的推動內部控制制度連結大學治理政策，參酌行 政院「健全財務秩序與強化內部控制實施方案」並依私校法第 51 條於 2009 年頒定之

「學校財團法人及所設私立學校內部控制制度實施辦法」(以下簡稱私校內控辦法)，自 2010 年啟動對私立學校內部控制運作計畫，並劃分為學習階段為 2011~2012 年、訪視階 段為 2013~2015 年(推動學校財團法人及所設私立學校內部控制制度訪視輔導計畫，102 學年度至 103 學年度，以下簡稱內控訪視計畫)。教育部推動學校法人及所設私立學校 建立內部控制制度歷程，如附錄三所示。

教育部委託社團法人中華民國管理科學學會(以下簡稱管科會)於 2013 年起為期 3 年期程訪視輔導各私立學校執行現況(以下簡稱內控訪視計畫)，依私校內控辦法(2012)，

教育部擬藉由管科會實地參訪，到校瞭解各校內部控制執行情形、結合專家學者意見溝 通及經驗分享等方式，凝聚全國私立學校對內部控制制度之實施面向及發展的思考方向，

並透過內部控制制度之實施，達到私立學校營運效能提升、資產安全保障、財務報導可 靠性及相關法令遵循之目標。擬透過聆聽學校簡報資料、訪查、晤談及綜合座談等方式 以瞭解學校內部控制制度之執行情形，內控訪視計畫施行模式為前置規劃作業、訪視實 施作業、訪視後續作業。

內控訪視計畫指標項目及觀察重點係依教育部頒訂之私校內控辦法(2012)，以及 COSO 報告(2013)定義之內部控制組成要素作為主要架構，並配合私立學校中長期校務 發展計畫與各校發展目標、組織運作及經營特性加以設計。內控訪視計畫著重於校務整 體架構與內部控制精神之推動，以瞭解並尊重各私立學校經營辦學特色為原則，也提供 内部控制之共通性準則及原則性架構給各學校參考，以協助輔導學校確立內部控制執行 方向之有效性。

一、私立學校內控訪視計畫指標構面

(一)控制環境構面為瞭解學校法人及學校形塑其組織文化及影響相關人員對內部控制 認知之綜合因素，為內部控制制度之基礎。

可能影響控制環境之因素：(1)所有全體員工之操守(含價值觀)及能力(2)主管 之管理哲學與經營風格(3)學校組織部門劃分與分工，建立組織權責(4)聘僱與教育 訓練，和權責分配之方式(5)校長及監察人之監督及指導(劉火欽，2011)。

(二)風險評估構面為瞭解學校法人及學校辦識攸關之辦學或營運風險(影響學校辦學或 校務營運績效目標無法達成之因素)、分析校務風險之嚴重程度與發生可能性，以 及評估對風險容忍度之過程。

風險評估，係指組織內部辨認影響其營運目標可能無法達成之因素(即風險因 子)、評估風險因子之嚴重程度(magnitude)及發生可能性(likelihood)之過程(項目、

金額、機率)(劉火欽，2011)。以學校採購作業為例，可能產生影響學校採購之效率 與效果因素為法遵面是否符合相關採購法規、採購人員專業知識與操守、採購公告 系統之廣度與深度、驗收作業之確實度及妥適性等，風險發生機率及發生後之損失 金額或嚴重程度(馬秀如與王國華，2015)。

(三)控制作業構面為瞭解學校法人及學校為合理促使目標達成、風險降低，且有助於落 實執行決策所訂定之控制規範及程序。

控制作業亦稱控制活動、控制政策及程序，是協助校長確保其校務政策規章制 度已被執行的活動(劉火欽，2011)。全體教職員工執行學校所定政策規章制度，就 是在進行校務營運活動(operating activities)，控制作業本身不是營運活動，而是確 保營運活動落實執行作業，控制作業包括事前的核准或授權、事後的驗證或覆核、

調節、定期盤點與記錄相核對、職能分工、接觸控制(亦稱存取控制)、實際的結果 與計畫、預算或前期績效相比較等(葉秀惠，2010)。

(四)資訊與溝通構面為瞭解學校法人及學校對辦學相關業務、財務資訊之接露與傳達，

使其有助於營運、規劃及監督。

資訊指校務及財務資訊的產生，溝通指校務及財務資訊的傳遞(劉火欽，2011)。

資訊因學校辨認、衡量、處理及報導而產生；惟與學校攸關校務及財務，作決策時 之可用資訊，包括與他校(如本校競爭對手)之資訊。校務及財務資訊，可與學校的 營運、財務報導或遵循法令等目標有關，可供規劃、監督等所需。溝通，則指把前 者資訊適時告知資訊需求者，或讓其適時取得資訊。所謂資訊需求者係為學校內部 的教職員工、外部的各種關係人(stakeholder)。

(五)監督構面為瞭解學校法人及學校評估檢核內部控制制度設計及執行成效之過程，藉 以適時改善調整內部控制制度。

監督，係指自行檢查內部控制制度品質之過程(葉秀惠，2010)。因屬檢查品質，

本質是在評估，包括：(1)控制環境是否良好、(2)風險評估是否正確、及時與確實、

(3)控制作業的設計是否適當、執行是否確實(4)資訊及溝通系統是否良好等。

(六)其他構面，為瞭解學校法人及學校推動內部控制制度之自我評估與特色。

對於迷思阻礙內部控制制度之推動，內部控制迷思之真相為內部控制為組織管理階 層職掌份內之工作，應持續且予以落實(劉火欽，2011)。在政府各機關實施內部控制及 內部審核之探討，彭火樹、馬秀如(2001）認為公部門有關內部控制之現行法與作法尚待 強化；石素梅(2011)在研考雙月刊中指出政府推動健全內部控制具體作法，如組成專責 內部控制工作小組，檢討現行內部控制作業、有效的內部控制制度之設計與推行、內部 控制之檢查評估機制、內部控制執行情形與逐級督導落實執行方案、組成專責內部稽核 工作小組、定期辦理內部控制教育訓練與宣導活動等；鄭丁旺(2012)在推動強化政府內 部控制發展策略之研究中擬定公部門內部控制通則建議大綱，其一針對內部控制制度之 評估策略為自行評估，為內部控制制度重點概念之宣導。茲將教育部劉育秀 2013~2015 年內控訪視之各指標項目及內容說明整理列示如附錄四。

二、私立學校內控運作與落實成效

內控訪視計畫為輔導性質，教育部訪視計畫目的不在挑錯指正或判定缺失，僅就內 部控制執行面與設計面提供協助與輔導。教育部 2013~2015 年內控制度訪視輔導計畫之 對象為全國 112 所私立大專校院，其中高鳳數位內容學院及永達技術學院分別於 2014 年 2 月、8 月宣布停辦，在 2015 年 4 月普查各校 103 學年度執行成效為 111 所私立大 專校院均已完成手冊之訂定，並經董事會審議通過。111 所稽核人員已選任到位其中專 責單位及專責人員之校數比例大幅成長至近 4 成(2013 年為 3 成)，顯見大部分學校就 內部控制制度之文書面以有效建置，且已提高其組織定位，本研究彙整教育部 2013~2015 年內控訪視後之內部控制制度執行情形統計如表 2-7 所示。

表 2-7 教育部私立大學 2013~2015 年內部控制制度執行情形統計表 一、私立學校內部控制制度推廣之主辦單位

內控制度執行情形 2013 年度 2014 年度 2015 年度 1.1.校長室 15.32% 15.32% 12.73%

1.2.副校長室 0.90% 0.90% 0.00%

1.3.研究發展暨產學合作處 0.90% 0.90% 0.91%

1.4.秘書處、秘書室 49.55% 45.05% 47.27%

1.5.秘書處稽核室、秘書處稽核組、秘書室

稽核組 13.51% 14.41% 14.55%

資料來源: 私校內控制度經驗交流研討會，劉育秀，2013~2015；本研究整理

表 2-7 教育部私立大學 2013~2015 年內部控制制度執行情形統計表(續) 一、私立學校內部控制制度推廣之主辦單位

內控制度執行情形 2013 年度 2014 年度 2015 年度 1.6.稽核處、稽核室 10.81% 11.71% 10.00&

1.7.內控小組、內控制度稽核專案小組、內 部稽核小組、稽核小組、內部稽核委員會、內 部控制稽核委員會

5.41% 5.41% 4.55%

1.8.僅設置稽核人員 0.90% 0.90% 0.91%

1.9.其他設置推廣之主辦單位 2.70% 5.40% 9.08%

二、私立學校內部稽核組成方式

內控制度執行情形 2013 年度 2014 年度 2015 年度 2.1.設置專責稽核單位 39.64% 37.84% 35.45%

2.2.成立任務委員會 31.53% 34.23% 34.55%

2.3.委外辦理 3.60% 3.60% 3.64%

2.4.其他 24.32% 23.42% 25.45%

2.5.尚未規劃 0.91% 0.91% 0.91%

三、私立學校推行內部控制制度執行困難因素為何(複選)

內控制度執行情形 2013 年度 2014 年度 2015 年度 3.1.未獲董事會、校長或各級單位主管之認

同與支持 0.00% 0.00% 0.00%

3.2.各階層同仁對推動內部控制缺乏正確觀

念 19.82% 26.36% 18.52%

3.3.各階層同仁對推動內部控制實際成效有

所質疑，出現排斥心理 5.41% 3.64% 7.41%

3.4.由哪一單位主政辦理或擔任內控幕僚之

見解不一 3.60% 6.36% 5.56%

3.5.大部分同仁無內控制度設計經驗 62.16% 4.55% 3.70%

3.6.部分單位內控制度之設計虛應故事，未

將重要業務流程納入規範 9.91% 14.55% 12.96%

3.7.內控制度之設計不符合組織現況需求 9.01% 4.55% 5.56%

資料來源: 私校內控制度經驗交流研討會，劉育秀，2013~2015；本研究整理

表 2-7 教育部私立大學 2013~2015 年內部控制制度執行情形統計表(續) 三、私立學校推行內部控制制度執行困難因素為何(複選)

內控制度執行情形 2013 年度 2014 年度 2015 年度 3.8.共通性業務之內控制度未能整合 18.02% 23.64% 28.70%

3.9.推動內部控制之人力不足 37.84% 36.36% 37.04%

3.10.內部稽核人力不足，每年實地訪查單位

有限 33.33% 28.18% 25.93%

3.11.內部稽核人員經驗或能力有限，無法提

供具體建議 18.92% 17.27% 18.52%

3.12. 尚 未 訂 定 稽 核 作 業 之 標 準 作 業 流 程 (SOP)，致參與稽核人員不知何時應進行何項 稽核項目及何時檢討改善

9.01% 4.55% 50.00%

3.13.未能依風險評估結果選定稽核項目及 頻度，將非屬重要之例行業務列為稽核要項，

致無法深入稽核重要業務

9.91% 9.09% 4.63%

3.14.實地稽核作業費時 41.44% 42.73% 46.30%

3.15.增加受稽核單位額外工作負荷 47.75% 40.91% 45.37%

3.16.其他 12.61% 9.09% 4.63%

資料來源: 私校內控制度經驗交流研討會，劉育秀，2013~2015；本研究整理 公部門自 2001 年行政院主計總處委託彭火樹博士與馬秀如博士共同研究「政府各 機關實施內部控制及內部審核之探討」、2006 年委託韋伯韜博士研究「強化政府內部控 制機制與內部審核之研究」、2012 年委託鄭丁旺博士研究「推動強化政府內部控制發展 策略之研究」，皆為評估及設計建構政府之內部控制制度，強化内部控制機制。基於私校 內控之適法性與配合實務需要，教育部持續檢視和修訂相關內部控制制度規範，2016 年 修正「教育部風險管理及內部控制推動作業原則」部分規定；2016 年修正大學評鑑辦法

資料來源: 私校內控制度經驗交流研討會，劉育秀，2013~2015；本研究整理 公部門自 2001 年行政院主計總處委託彭火樹博士與馬秀如博士共同研究「政府各 機關實施內部控制及內部審核之探討」、2006 年委託韋伯韜博士研究「強化政府內部控 制機制與內部審核之研究」、2012 年委託鄭丁旺博士研究「推動強化政府內部控制發展 策略之研究」，皆為評估及設計建構政府之內部控制制度，強化内部控制機制。基於私校 內控之適法性與配合實務需要，教育部持續檢視和修訂相關內部控制制度規範，2016 年 修正「教育部風險管理及內部控制推動作業原則」部分規定；2016 年修正大學評鑑辦法