4.1.4 2012 年之行政院版修正草案
4.2 法規範性質
4.2.1 毒性化學物質管理法為狹義化學物質法中之一般法規
綜觀前述毒管法之立法沿革，應可確知毒管法從 1986 年立法之初，即 強調係獨立於環境自然媒介污染管制及產品安全管制之外，直接對於具有毒 性之化學物質進行管制。主要參酌之立法例為美國之TSCA。之後 1997 年修
73 第7 條之 1 立法說明，立法院第 8 屆第 2 會期第 10 次會議議案關係文書，前揭註 2，頁 266。
法時，又參酌美國 EPCRA 之法制設計，建立不同等級毒化物之危害評估及 預防制度，建立化學物質災害應變機制。而毒化物資訊公開之機制，則於 2007 年修法時予以強化。2012 年之行政院版修正草案，則是在既有的法制下 融入歐盟 REACH 規則的精神，建立化學物質之登錄制度。較特別的是，登 錄制度並不限於原規範之四類毒化物，運作達一定分級分量之既有或新化學 物質者皆負有登錄之義務。至於分級分量之標準，則授權中央主管機關行政 院環境保護署訂定之。
因此，如同德國化學物質法制之分類，我國為保護環境媒介免受化學物 質污染之危險而制定之法律，如水污染防治法、空氣污染防制法、廢棄物清 理法或原子能法等，屬於廣義之化學物質法規。而以事前許可之方式普遍地 就化學物質運用於特定產品，針對產品安全進行規範之法律，例如藥事法、
食品衛生管理法、化粧品衛生管理條例、農藥管理法、動物用藥品管理法 等，屬於狹義化學物質法中之特別法規。至於毒管法，在本質上即為與環境 污染管制及產品安全管制脫離，直接對於化學物質進行規範，故在性質上即 屬於狹義化學物質法中之一般法規。
4.2.2 修正後之毒性化學物質管理法將成為融合美國與歐盟 法治之綜合體
然而，值得注意的是，毒管法及修正草案因繼受美國及歐盟不同法制，
將承載不同的規範功能。毒管法之立法基礎是美國的 TSCA，該法是基於危 險預防（Gefahrenprävention）的角度，對於既有化學物和新化學物質進行管 制之預防性法規74。依 TSCA 之精神，僅於依科學知識可認知風險係已存在 時，始須蒐集相關化學物質之資訊75；而新化學物質之管制，須在科學上有 合理的基礎認為具有不合理之風險時，始得禁止或限制其製造與運作；至於
74 Arno Scherzberg, Risikoabschätzung unter Ungewissheit – Prilimnary risk assessment im Kontext der Nanotechnologie, ZUR 2010, S. 303 (306).
75 LINDA BREGGIN ET AL., SECURING THE PROMISE OF NANOTECHNOLOGIES: TOWARDS T
RANS-ATLANTIC REGULATORY COOPERATION 49 (2009).
現有化學物質，當現有之資訊不足以確認既有化學物對於健康及環境之影響 時，得要求進行測試，以確認對於環境或健康是否會造成不合理之傷害，或 以實質上量的控管，允許其製造，而將化學物質釋放至環境中或與人體接 觸76。嗣後 1997 年之修法，則融入美國 EPCRA 之精神。EPCRA 之重點，
除了依化學物質性質建立緊急準備措施計畫以及通報制度，並且建立化學物 質運作後之全國性排放資料庫外，更透過資訊公開及公民訴訟取得資訊之方 式，使相關計畫及資訊得以為民眾知悉，以保障民眾知悉環境資訊之權利，
可知 EPCRA 整體規範精神，在於風險資訊之公開77。然而，不論 TSCA 或 EPCRA，皆為與風險評估及風險管理有關之法規，而且是在美國法中基於嚴 謹遵守科技方式，對人類健康、安全或環境所進行的分析及並進行管理的規 範78，本質上是基於科學取向（science-based approach）的規範79。而此以科 學為基礎以預防危害發生的規範思維，則與歐盟法制中將預防原則定位為重 要的法律原則，有著本質上的不同。
2012 年行政院提出之修正草案，即是進一步融入歐盟 REACH 規則中所 建立之登錄、評估及授權制度，以落實歐盟法制中的預防原則。如前所述，
此 制 度 是 對 於 剩 餘 風 險 所 為 之 管 理 ， 將 預 防 原 則 提 前 至 風 險 預 防
（Risikovorsorge）的層次80，強化對於化學物質管理之規範密度。與美國法 不同的是，美國法中所認知的風險評估及管理，取向於科技的知識，預防原 則並非一課予國家保護人民基本權利之法律原則，但在歐盟及德國法制中，
歐洲共同體條約（EGV）第 174 條第二項81及歐盟運作條約（AEUV）82第
76 Scherzberg (Fn. 74), S. 306.
77 關於美國EPCRA 之介紹，參見王榮賓，建構環境資訊公開制度，東吳大學法律系碩 士論文，頁 46-50（2004）；邱紹傑，毒性化學物質資訊申報及民眾資訊取得之法制 研究，中原大學財經法律系碩士論文，頁12-45（2010）。
78 Scherzberg (Fn. 74), S. 306.
79 Sanden (Fn. 45), S. 247; Scherzberg (Fn. 74), S. 306.
80 Sanden (Fn. 45), S. 261; BVerwGE 72, 300 (301).
81 Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft in der Fassung vom 2.10.1997, zuletzt geändert durch den Vertrag über den Beitritt der Republik Bulgarien und Rumäniens
191 條第二項即明文規定，預防原則為歐盟環境政策之重要原則，因此預防 原則係具有法律原則之地位。而且在德國，不論學說及實務，長久以來已將 預防原則視為法律原則83，且依德國基本法（Grundgesetz; GG）第 20a 條
「國家為將來之世世代代，負有責任以立法，及根據法律與法之規定經由行 政與司法，於合憲秩序範圍內保障自然之生活環境及動物」的規定，環境保 護為國家重要任務，立法者負有首要之保護義務（Schutzpflicht）84，應制定 相關環境保護之法律，落實預防原則之要求85。而行政權及司法權，亦應將 預防原則作為解釋法律及適用法律之準則。立法者在制定相關法律落實預防 原則時，涉及不同基本權主體之基本權的競合與衝突，基於比例原則而產生 之禁止保護過度或保護不足原則，即成為檢視相關立法是否符合預防原則之 標準86。
因此，我國未來毒管法修正草案一旦通過，毒管法即成為集美國法及歐 盟法特性於一身之法制，須顧及以科技知識為基礎之管制，亦須兼顧預防原 則作為法律原則之規範效力，而成為融合美國及歐盟法制之綜合體。
zur Europäischen Union vom 25.4.2005 (ABl. EG Nr. L 157, S. 11).
82 Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, konsolidierte Fassung vom 9.5.2008 (ABl. EG Nr. C 115, S. 47).
83 Sanden (Fn. 45), S. 258.
84 Kloepfer (Fn. 1), § 4 Rn. 12; Rüdiger Breuer, Umweltschutzrecht, in: Schmidt-Aβmann/
Schoch (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, 14. Aufl., 2008, 5. Kap., Rn. 7.
85 例如德國聯邦污染防制法第 5 條第一項第二款之規定，即為德國國內長久以來確立 預防原則為法律原則之重要規範；參見本文3.2 之說明。
86 Scherzberg (Fn. 74), S. 306; 王毓正，前揭註 9，頁 194-195。因此，面對 REACH 規
則時，德國學說文獻即著重於討論人民之生命、身體及財產權（基本法第 2 條第一
項、第14 條），以及企業之營業自由與財產權（基本法第 12 條、第 14 條）等基本 權衝突，以及企業之信賴保護等問題；參見 Sanden (Fn. 45), S. 262。