第四章 台灣海岸土地管理與對策
第三節 台灣海岸地區行政管理機制
經濟部 1.促進產業升級條例
4.4 政府政策環境影響評估作業辦法
5.4 娛樂漁業管理辦法
5.5 陸上魚溫養殖漁業登記及管理規則 6.1 漁港法施行細則
財政部 國有財產法 國有非公用海岸土地放租辦法 文建會 文化資產保存法 1.1 文化資產保存法施行細則
1.2 行政院農業委員會自然文化景觀審議 小組設置要點
1.3 生態保育區及自然保留區保育措施 交通部 1.發展觀光條例
2.商港法
1.1 風景特定區管理規則 1.2 觀光遊樂業管理規則 2.1 商港法施行細則 2.2 海水污染管理規則
台灣地區近岸海域遊憩活動管理辦法 遊艇管理規則
海巡署 海岸巡防法 1.1 海岸巡防機關與警察及消防機關協調 聯繫辦法
1.2 行政院海岸巡防署與交通部協調聯繫 辦法
1.3 海岸巡防機關與環境保護機關協調聯 繫辦法
1.4 行政院海岸巡防署與行政院農業委員 會協調聯繫辦法
1.5 行政院海岸巡防署與國防部協調聯繫 辦法
1.6 行政院海岸巡防署與財政部協調聯繫
58
辦法
國防部 國家安全法 國家安全法施行細則
資料來源：經建會（1998）
另外，台灣地區近岸海域遊憩活動管理辦法同樣是牽涉多個部會之管理機 關，其若位於風景特定區、國家公園或其他依法劃定並設有特定管理機關之地 區，則以其特定管理機關為管理機關；前述以外之地區則以其所轄直轄市、縣（市）
政府為管理機關。
海岸地區之 26 個相關管理法規共涉及內政部、國防部、交通部、財政部、
經濟部、農委會、環保署、文建會、教育部、海巡署等十個部會署，各個主要權 責彙整如表 4-3。
表4-3 中央主管機關於海岸地區之主要權責 主管機關 主要權責
內政部 1.區域性非都市土地使用分區計畫、土地使用分區編定及 土地使用分區管制。
2.海岸一定限度內私有地，因應公共使用目的之需要，得 辦理徵收。
3.管理國家公園內有關土地利用及資源之保育、保護及利 用事宜。
4.擬具海埔地整體計畫，統籌規劃、開發及核准私人從事 海埔新生地之開發及管理事宜。
國防部 劃定海岸管制區，實施限建及禁建規定。
交通部 1.風景特定區之規劃、開發及管理維護。
2.商港內海域油污、有毒物質、垃圾及領海內船舶油污等 污染之防治。
財政部 辦理國有非公用海岸土地放租供觀光、浴場、造林及養殖
59
使用。
經濟部 1.劃定地下水管制區，防止地盤下陷及海水入侵。
2.海堤區域之劃定與變更、海堤類別分類，一般性海堤之 規劃、設計、整建、巡防、檢查、維護及管理等。
3.設定礦業權、土石採取權之核准及管理。
4.自然文化景觀之維護、保育、宣揚及管理機關之監督等 事項。
農委會 1.維護集水區、山坡地、海埔地等之水土保持工作。
2.對於生態保育、自然保護及珍貴稀有動植物等自然文化 資產之維護、保育及管理。
3.保安林、造林之管理。
4.劃定沿海或近海漁業保護區，以保育水產資源。
環保署 1.管理領海水域及海岸地區水污染防治及有害事業廢棄 物之清理。
2.管理飲用水水質之維護及地下水污染之管制。
文建會 1.歷史建築之保存、維護、宣揚等事項。
2.會同內政部、教育部、經濟部、交通部及其他有關機關 會商決定文化資產保存之策劃與共同事項之處理。
教育部 古物與民族藝術之保存、維護、宣揚、權利轉移及保管機 構之指定、設立與監督等事項。
海巡署 1.劃定海岸管制區執行管制及安全維護事項。
2.安全檢查、犯罪調查及海上糾紛處理等事項。
3.漁業資源維護及海洋環境保護等事項。
直轄市政 府、縣（市）
1.限制河口地之使用，以及辦理河川新生地之整體規劃、
開發。
60
政府 2.土地使用分區之劃定為保護區、保存區等，限制建築使 用，以維護自然資源。
3.管制山坡地農業使用不得超限利用，其開發須興建水土 保持設施，而作重大開發利用者應作環境影響評估。
4.管理地下水管制區之鑿井引水行為。
5.管理海堤區域內申請農漁、遊憩等行為之許可，防汛搶 險及一般性海堤之巡防。
6.核准私人申請海埔地之開發許可，並且管理造地施工及 其土地使用。
7.依中央主管機關之授權，執行地區內文化資產之保存及 管理工作。
資料來源：經建會（1998）
貳、橫向組織之問題
我國在尚未通過海岸法草案與建立統籌海岸地區管理之專責機構前，以現
行法律規範的狀況，形成「頭痛醫頭，腳痛醫腳」的現象。以下就我國海岸地區 管理之行政機關組織問題加以探討。
以台灣地區而言，海岸地帶規劃管理牽涉中央機構多至數個部會，形成所謂
「多頭式規劃機關」（Multi-Planning Agencies），但海岸管理績效並未彰顯，主 要原因是海岸事務仍舊為各機關的「邊際事務」，在不同事業目的之下，各機關 各行其是。因此，海岸地區經常產生用途衝突，或是形成「三不管」的情況。換 言之，我國迄今尚無專責機構與專門法令去從事海岸地區之經營管理，在各機關 僅就其常務範圍分別管理的狀況下，遂不免造成管理上之重疊或真空狀態。也就 是上述多數的目的主管機關在並無特定專責機關負責的情況下，造成各機關分別 以自己的角度處理與海岸地區相關的問題。這中間真正的核心間題是：彼此間協 調機制並不存在。
61
當前海岸地區的各個相關主管機關，為因應不同的事業管理需要，因此依其 主管法規制定不同的管理方法。管理內容與寬嚴程度之設計，依地區與事務之不 同而異。不過由於執法人員之心態不同，很多地區變成毫無管理可言：如地下水 管制區之違規水井數量，十倍於依法申請之水井42。
為確保海岸地區的永續發展，不僅需要有充足、適當的立法，更有行政機
關的存在，方才有轉化改策、法律成為行動作為的可能，亦才有不斷形成立法、
政策的可能。然而由前述台灣海岸地區現況中呈現「雜亂漸增」的現象，而現行 依傳統功能劃分的政府組織，已無法回應海岸地區跨領域的環境資源保護規劃開 發的問題，也無法達到有效的政策協調，以平衡國內各種海岸使用上的利益，進 而建立一總體的國家海岸管理機制。
打破部門的界限是組織再造的特徵之一，而有關海岸地區的管理機關的型態 選擇，在現行型態，也就是由不同的機關分別主管部分事務，造成海岸地區政策 紊亂的情況下，究其主要問題還是在於：海岸地區的相關主管機關，各行其事，
各有本位主義，缺乏主導協調的核心機關。而此種組織與權限分散的現象，只有 在能發揮高度協調合作的行政體系，才能正常運行。可惜，臺灣行政上的協調合 作一向運行得不好，造成海岸資源利用決策在織與權限上的失調。所以本研究認 為：海岸地區的管理型態應打破部門的界限，將其作水平整合，使海岸地區管理 型態由單一機關來主導，方可建立整體規劃與保護。
参、縱向組織之問題
海岸地區的縱向組織系統，雖在海岸法中已規定各層級政府的主管機關，
但因存在一些根本難題，造成縱向組織的權限劃分、行政監督與執行有很大的問 題。如下所述：
一、規劃決策權大都由中央掌握
42陳鎮東，落實海岸保育，新世紀的自然保育行動綱領（劉小如，黃勉善編），厚生基金會出版，
民國八十七年8 月，頁147~148。
62
我國是雖擁有四級政府的外型，但事實上卻是一種高度中央集權，縣市、鄉 鎮市因為缺權、缺人、缺錢，以致於效能不彰、缺乏主動熱忱。故絕大部分政策 皆由中央主導，地方執行，地方需求無法向中央完整表達，所以常做初步符合當 地需求的規劃或政策。
二、中央機關「過於主動積極」，而地方機關「過於被動消極」
我國的法規，原則上大都由中央制定，立法權基本上操控在中央手上。而今 日不但法律制定權在中央，連有關法律相關之執行的「辦法、細則」也都由中央 制定，地方只有執行權。我國立法一貫以「本法所稱主管機關，在中央為內政部，
在省（市）為省（市）政府，在縣（市）為縣（市）政府」但實際上地方只有執 行權，甚至執行經費大都由地方支付，中央以補助款的方式掌控地方，造成地方 參予度大幅降低，一來因地方長期因人力財力不足，再加上法規規範本身存在漏 洞，無法強制地方主管機關主動作為，以至於造成地方主管機關如欲壓案或對其 無利益存在，即無意主動執行。
三、地方政府人力財力不足，執行困難
地方政府中，直轄市因有龐大的人力、財力、組織，所以執法較少困難。至 於縣市政府，困難在於員額太少、職等太低。目前各地方政府的縣(市)或鄉鎮(市) 機關，因預算員額相當有限，在其工務、建設與農業等局(課)內，僅能編制少數 人力，辦理海岸相關事務，但仍限原有事業目的所屬之業務為主，無法專注於海 岸管理的工作。
四、地方政治結構，也是法令執行上的一大問題
我國地方政治充斥著派系色彩，並深層地貫穿入地方的政治與經濟網路。縣 (市)長在地方選舉中要能脫穎而出，地方派系與政經網路的支持成為必要條件。
而依現行環境法律，縣(市)政府往往是最重要的執行機關，在濃厚的地方政治與 經濟利益的糾纏下，往往造成法令執行的怠惰。
對地方與中央的衝突與調和問題，因應的方向應強調合理的分權，讓中央
進行原則性的規劃，讓地方形成具體的政策並執行，不應凡事以「中央決策，地
進行原則性的規劃，讓地方形成具體的政策並執行，不應凡事以「中央決策，地