（ （450mm） ） ） ）淹水潛勢圖 淹水潛勢圖 淹水潛勢圖 淹水潛勢圖
圖 圖
圖 圖 3-10 苗栗縣一日暴雨 苗栗縣一日暴雨 苗栗縣一日暴雨 苗栗縣一日暴雨
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（450mm） ） ） ）淹水潛勢圖 淹水潛勢圖 淹水潛勢圖 淹水潛勢圖
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（ （資料來源 資料來源 資料來源 資料來源： ： ：頭前溪 ： 頭前溪 頭前溪、 頭前溪 、 、 、後龍溪 後龍溪 後龍溪 後龍溪、 、 、中港溪流域及新竹縣 、 中港溪流域及新竹縣 中港溪流域及新竹縣、 中港溪流域及新竹縣 、 、新竹市與 、 新竹市與 新竹市與 新竹市與 苗栗縣淹水潛勢圖更新計畫
苗栗縣淹水潛勢圖更新計畫 苗栗縣淹水潛勢圖更新計畫
苗栗縣淹水潛勢圖更新計畫， ， ，2008） ， ） ） ）
貳 貳 貳
貳、、、、 總量管制機制總量管制機制總量管制機制 總量管制機制
總量管制（Growth Control Quotas）係指基於容受力觀念下，某一地區於 一定期間內，在不影響其環境與生活品質的情況下，所能容納的最大人口增 量，並就此一人口增量透過成長管理策略與發展許可制，予以管制其土地開 發之區位、時序、速度、總量及品質之謂（營建署，2000）。總量管制之目的 在於導正過去可發展用地之計畫供給量過大所形成之資源浪費問題。由於地 方財務無效率之支出使用，致使可提供改善既成都市發展地區生活及產業環 境品質之經費短絀，影響都市品質之提昇。而這種規劃方式之不當，也凸顯 地方上規劃觀念之偏頗，認為以新訂或擴大都市計畫方式提供更多之可發展 用地，便可帶來經濟發展的機會，卻忽略市場需求有多少？就業機會又在那 裡的事實？其結果往往造成閒置各處的空地（賴宗裕，2000）。
在理念及策略上，總量管制是成長管理方案的運用，而達致成長管理目 標之總量管制方法，多基於容受力（Carrying Capacity）之概念，在考量活動 系統、開發系統及環境系統均衡的狀況下，結合許可機制，控制發展總量，
以達到提昇生活品質之目標。
容受力觀念之運用便是說明都市成長與土地開發有其極限，此一極限反
映都市地區在不違反自然能力與實質條件下，所能確保生活品質與環境保育 免受破壞之最大服務人口門檻與活動量。除非容受力經由技術之改變而提 昇，否則容受力門檻可以提醒人類對公共資源使用方式之適宜性。換言之，
容受力便是提供估算限制面因素能承受人口成長及開發活動的最大總量。（賴 宗裕，2000）
總量管制便是一種至少兼顧上述容受力的考量下，為提昇可居住性及生 活寧適性，調節人口合理分佈及土地合理利用，控制公共設施服務水準，確 保居住安全而實施的都市成長管理策略。因此，為免降低生活品質、惡化都 市景觀、威脅公共安全，並加重都市財政負擔，政府透過總量管制與容受力 觀念，調控都市計畫地區之擴編與土地開發許可，有其必要性。換言之，這 套總量管制機制須能達到以下之目的。
在規劃上，總量管制具有引導都市發展之階段性意義，可以達到都市計 畫法第 17 條規範的分期分區發展概念，使得土地資源形成一種連續性而有效 率的使用方式，而非如圖 3-11-a 的蛙躍型發展，恐將造成土地開發區位分散 各地難以管理，不僅破壞都市風貌，也影響開發品質與永續發展目標之實現。
在財政上，總量管制可以調整土地開發速度與區位，避免凌亂的開發行 為，增加公共設施提供之負擔及行政管理之成本，可以有效減輕政府財政支 出。比較圖 3-11-a 及圖 3-11-b 兩種發展形態，可以發現圖 3-11-a 將產生較多 的行政成本，卻不易獲致相同之效益。
在管理上，總量管制可以使得政府管理土地使用地區之範圍合理縮小，
以利提升土地管理成效及土地使用監測工作，可有助於土地開發品質及都市 景觀之形塑，進而確保珍貴的環境資源免於不當開發之結果。在相同計畫地 區之情況下，不同的兩種發展型態，圖 3-11-b 的計畫性管理型發展型態較有 利於都市管理與財政規劃。
在環境上，總量管制可以控制土地使用強度與都市發展密度，防止都市 環境過度擁擠降低環境品質，導致公共設施與運輸系統之負擔增加，並避免 擁擠成本之提高與可居住性之降低，達到都市品質管制之功能。
(a)蛙躍型發展 (b)管理型發展
圖 圖 圖
圖 3-11 都市發展型態之比較 都市發展型態之比較 都市發展型態之比較 都市發展型態之比較
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（資料來源 資料來源 資料來源 資料來源： ： ：都市成長與總量管制 ： 都市成長與總量管制 都市成長與總量管制， 都市成長與總量管制 ， ，2000） ， ） ） ）
參 參 參
參、、、、 工商業工商業工商業淹水災害損失曲線工商業淹水災害損失曲線淹水災害損失曲線 淹水災害損失曲線
依據「工商業淹水災害損失曲線」（糠瑞林等，2005）一文指出，由於 近年來颱風洪水不斷造成全國重大的經濟損失，引發政府與社會大眾對淹水 災害防災與風險管理之重視。淹水災害損失可分為有形與無形的損失；無形 的損失包括因環境品質、社會價值觀、美學上與心理上之損害而引起之損失，
這類的損失通常無法直接轉換成金錢，雖然可透過問卷調查等方式進行量 化，但結果多流於主觀。有形的損失包括直接損失與間接損失，直接損失為 遭受淹水之後產生立即而明顯之損失，例如建物、家具、裝潢、汽機車、公 共設施與道路等之損壞；間接損失指因遭受淹水影響而產生之非直接損失，
例如地價下跌或交通不便等，通常難以直接明確的進行評估。
該研究以納莉風災事件後台北市工商業淹水災害損失申報資料、利用水 理模式模擬及現地調查所得之納莉淹水事件台北市之淹水範圍與深度、台北 市地址座標資料等作為基礎，建立工商業淹水深度-損失關係曲線。針對工商 業定義則利用我國稅務機關訂定之「行業標準代號及擴大書面審核適用純益 率標準彙編表」內容，依各行業特性分為農業、礦業、製造業、服務業、批 發業與零售業（表 3-8），分別對製造業、批發業、零售業與服務業等各類 進行淹水度分組，利用淹水深度分組後之各組災損資料的中位數即可進行各 類型之淹水災害損失曲線之描繪，成果如圖 3-12 至圖 15 所示。
(a) 大尺度 (b) 小尺度
圖 圖 圖
圖 3-12 製造業淹水災害損失曲線圖 製造業淹水災害損失曲線圖 製造業淹水災害損失曲線圖 製造業淹水災害損失曲線圖
(a) 大尺度 (b) 小尺度
圖 圖 圖
圖 3-13 批發 批發 批發 批發業淹水災害損失曲線圖 業淹水災害損失曲線圖 業淹水災害損失曲線圖 業淹水災害損失曲線圖
(a) 大尺度 (b) 小尺度
圖 圖 圖
圖 3-14 零售 零售 零售 零售業淹水災害損失曲線圖 業淹水災害損失曲線圖 業淹水災害損失曲線圖 業淹水災害損失曲線圖
(a) 大尺度 (b) 小尺度
圖 圖 圖
圖 3-15 服務 服務 服務 服務業淹水災害損失曲線圖 業淹水災害損失曲線圖 業淹水災害損失曲線圖 業淹水災害損失曲線圖
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（圖 圖 圖 圖 3-12 至圖 至圖 至圖 至圖 3-15 之資料來源 之資料來源 之資料來源 之資料來源： ： ： ：工商業淹水災害損失曲線 工商業淹水災害損失曲線 工商業淹水災害損失曲線， 工商業淹水災害損失曲線 ， ，2005） ， ） ） ）
表 表 表
表 3-8 工商業行業分類對照表 工商業行業分類對照表 工商業行業分類對照表 工商業行業分類對照表
稅務行業標準代號分類
大 類 中 類 名 稱 該研究分類名稱
A -- 農業 農業
B -- 礦業及㈯石採取業 礦業
C -- 製造業 製造業
D -- 水電燃氣業
E -- 營造業 服務業
51,52 批發業 批發業 F 53,54,55 零售業 零售業
56 國際貿易業 F 57 餐飲業
G -- 倉儲、運輸及通信業 H -- 金融、保險及不動產業
I -- 工商服務業
J -- 社會服務業及個人服務業
服務業
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（資料來源 資料來源 資料來源 資料來源： ： ：工商業淹水災害損失曲線 ： 工商業淹水災害損失曲線 工商業淹水災害損失曲線， 工商業淹水災害損失曲線 ， ，2005） ， ） ） ）
肆肆
肆肆、、、、 災害風險管理災害風險管理災害風險管理 災害風險管理
都市高度發展後，因降雨的滲透量減少，逕流量增大，造成都市土地發 生洪災的可能性大增（洪鴻智，2002a）。Hewitt（1997）指出天然災害形成 的機制，除自然環境條件外，尚包含人類社會與土地使用之暴露條件。洪災 的形成，極端的氣象與水文條件，且通常與都市發展、土地使用型態有密切 關係。因而評估洪災風險之內涵，須同時考慮地區的易致災性（vulnerability）
與洪災發生機率（頻率）。
傳統的洪災防救偏重在工程防堵與應變，惟 Berke（1994）指出工程手 段應用於防洪的資源投入需求通常非常龐大，效果卻非常有限。因此較佳的 災害防救理念，愈來愈強調災前之減災、土地使用及都市成長管理的綜合應 用，而非遭逢災難時的救災與緊急應變（Faisal et al., 1999；陳亮全等，2003；
Hung and Chen,2007）。其中土地使用管理即是透過不同災害風險管理策略的 搭配，降低土地使用暴露於洪水的影響過程或強度，以藉之降低災損。
一般應用土地使用管制手段於災害防救，常將事件過度簡化，造成管制 結果的不確定性。若能透過經濟誘因的提供，減少具高災害風險的開發行為，
將更有利於土地資源使用的效率（洪鴻智，2000）。近來美國之「減災法案 2000 」即提供一套經濟誘因機制，透過聯邦政府的救助金補助，鼓勵州政府 與地方政府研擬減災計畫， 及避免未經規劃地區的發展與敏感地區的過度開 發，以達到減災之目的（Topping，2004） 。
另所謂的災害風險管理，指採取不同災害風險處理方法，與思考如何面 對風險的決策過程（Pritchard, 2000）。其應用於土地使用規劃，可引入風險 分擔策略，由災害風險相關的承擔者，依其所處（引發）之風險程度分擔風 險成本，使從事高風險決策或高風險土地開發行為的誘因能降低（洪鴻智、
陳羚怡，2007）。其中災害風險稅課即應用風險分擔的理念，以財政手段進 行災害敏感地區之管理（Berke，1994；Burbyand Dalton，1994）。此措施如 能有效抑制洪災敏感地區的過度開發，則不但有助於降低這些地區的易致災 性，亦能提升在全球環境變遷下的環境回復力與適應力（adaptive capacity）
（Brooks et al.， 2005）。
一、 風險量測
災害風險的組成，不管是災害發生機率，或可能造成災損增加之易致災 性提高，都會提升災害風險。故災害風險評估須包含兩項基本因素之量測：
（1）暴露程度（EXPO）：指不同開發區域之災害潛勢與其機率分配；（2）
易致災性（VULN）：指可能影響預期災損之地區土地使用特性、重要設施 的開發狀況、區位分布等（Deyle and Smith, 2000；陳亮全等，2003；吳杰穎 等，2007）。故地區 i（i＝1, 2, …, n）的災害風險 Ri 可表為下列之函數：
Ri＝f（EXPOi, VULNi）
二、 洪災風險評估
依據「洪災風險評估與災害風險稅課徵—以台北市為例」（洪鴻智、陳 羚怡，2007：95）之研究，以洪災為基礎建立洪災風險評估架構，其不同土 地開發所處之洪災風險指數的評估層級架構分為構面與準則等，如圖 3-16 所 示，組成內涵為：
1. 構面
Deyle and Smith（2000）歸納影響土地開發之洪災風險程度的主要因素，
可分為災害潛勢、土地開發及公共設施三個構面，其相關特性與假設如下：
(1) 災害潛勢：洪災潛勢愈高之地區，表示環境條件愈不佳，發生洪災機 率愈高，洪災風險程度亦愈高。
(2) 土地開發：土地或基地開發程度與密度愈高，可能使該土地的易致災 性提升，在其他條件不變之下，災害來襲的損害可能愈嚴重，洪災風 險程度可能亦因而增加。
(3) 公共設施：土地開發周邊或所在之社區，若提供愈多之公共設施供民 眾使用，不但會增加公共設施提供的成本，洪災來襲時，亦可能因而
(3) 公共設施：土地開發周邊或所在之社區，若提供愈多之公共設施供民 眾使用，不但會增加公共設施提供的成本，洪災來襲時，亦可能因而