第 一 節 國 內 災 害 防 救 法 規
壹、災害防救法規沿革
災害防救法規的開端始於民國 80 年初，爾後歷經賀伯颱風、九二一地震、象神 納莉風災乃至於近期的莫拉克、凡那比風災，其間因著實際執行累積的經驗不斷修 正，以至於現今的規模。以下將各階段的法規沿革逐一說明（蕭全政等(2010)）：
一、災害防救方案
為健全災害防救法令及體系，強化災害預防及相關措施，有效執行災害搶 救及善後處理，並加強災害教育宣導，以提昇全民之災害應變能力，減輕災害 損失，保障全民生命財產保全，爰依據 83 年 1 月 20 日行政院第 2366 次會議 院 長指示，訂頒「災害防救方案」，開啟我國災害防救新紀元。
二、國家型科技計畫推動要點
民國 85 年，台灣北部與中部地區因賀伯颱風豪雨，造成嚴重災情，同時 引起國家對災防研究之重視，因此行政院國家科學委員會於 86 年 3 月 5 日通 過「國家型科技計畫推動要點」，隨即展開規劃工作，制定「防災國家型科技 計畫」，並設置防颱組（氣象、防洪、土石流）、防震組、災害防救體系組 3 部 分。任務包括災害潛勢分析、災害危險度評估、土地利用規劃、規範和標準之 制定、防災減災計畫之擬定、防災減災組織之建立、防災減災科技之應用、大 眾防災教育之普及、財稅誘因和保險之提供、及防災救災績效之評量等。整體 觀察，此一科技計畫之基本目標是在降低人民與社會的災害風險，而其主要任 務在為防災救災業務奠定良好科技基礎；同時，擬定防災、減災對策之研究發 展及整合協調各相關部會之災害防救資源等二大任務（馬士元(2002)）。
三、因應九二一地震後重建所發布之相關法令
九二一大地震為 20 世紀末期台灣傷亡損失最嚴重之天然災害，其發生時 間為 88 年 9 月 21 日凌晨 1 時 47 分 15.9 秒，震央位於北緯 23.85 度、東經 120.82 度、即在日月潭西偏南方 9.2 公里處 (在 97 年已更正為南投魚池地震站西南方 7.0 公里)，也就是位於台灣南投縣集集鎮，震源深度 8.0 公里，芮氏規模達 7.3。
整體以觀，我國為因應九二一大地震之重建，共頒布 179 部相關法律或行 政命令，以復原重建殘破家園。但截至 89 年災害防救法頒布之前，我國並未 有一部完整法律以規範自然災害發生後，同層級或不同層級間行政機關合作救 災之法律，更遑論具管轄權限之中央級行政機關。
在九二一震災發生前，我國僅有「災害防救方案」與散見於各機關管轄下 單獨之行政法規，且因應災害之主體多以消防原有之救災救護體系為主，尚未 建構災害防救體系。在面對九二一此等嚴重之天然災害時，當時政府僅能發布 緊急命令及相關法規法命，以資對應。
四、災害防救法制定後到莫拉克風災當時之災防法制狀況
災害防救法於通過施行後至莫拉克八八風災發生前，分別於 91 年 5 月 29 日及 97 年 5 月 14 日共歷經兩次修正，建構出我國現行由中央政府及地方政府 所組成之災害防救體制，簡述如下：
1.民國 89 年 7 月 19 日公布施行
鑑於九二一地震時災害防救法法制不足，我國參考日本災害對策基本法 及美國史塔佛法案等相關法案，在 89 年通過災害防救法。全法共計 8 章、52 條條文，內容包括：第一章「總則」、第二章「災害防救組織」、第三章「災 害防救計畫」、第四章「災害預防」、第五章「災害應變措施」、第六章「災後 復原重建」、第七章「罰則」、以及第八章「附則」。透過相關政府單位之水帄 及垂直分工，建立含括減災、整備、應變及復原重建等各階段之全面性災害 防救體制。
2.民國 91 年 5 月 29 日修正
第一次修正案於 91 年通過，此次修正增列第 39-1 條，關於違反規定致 遭遇危難之受救者，災害搜救中心得就搜救所需費用請求支付之規定。
3.民國 97 年 5 月 14 日修正
前次修正之後，歷經八掌溪事件、數次風災、空難、火災及地震等重 大災害；為保障人民生命財產保全，強化各級政府災害防救事務，我國通 過第二次修正案，主要修正重點包括：
(1)災害種類增列「礦災」與「森林火災」，並指定其中央災害防救業務主管 機關。
(2)修正各級政府應負責減災事項，增列授權訂定災害潛勢資料公開等相關辦 法之依據。
(3)增列地方政府得勸告或強制除去對災害防救有影響之設備或物件等相關 規定。
(4)增列授權訂定有關危險建築物緊急評估之相關規定。
(5)強化各級政府災害應變中心指揮官之權責實施作為。
(6)增列各級政府災後復原重建事項之實施作為。
(7)增訂各級政府得簡化行政程序之相關規定。
(8)增訂中央政府對地方政府之補助機制。
五、莫拉克風災後迄今之災防法制狀況
98 年莫拉克颱風侵襲台灣，所造成之八八風災是為災害防救法施行以來最嚴 重災害，除了傷害人民生命及財產之安全以外，更曝露出當時災害防救體制之 諸多缺失，因而引發 99 年 2 次修正，其重點如下：
1.民國 99 年 1 月 27 日修正
此次修正係依據立法委員提案增訂第 47 之 1 條，規定人民因災害而失蹤 時，檢察機關得依職權或應為繼承之人之聲請，經詳實調查後，有事實足認 其確已因災死亡而未發現其屍體者，核發死亡證明書。
2.民國 99 年 8 月 4 日修正 此次修正之重點在於：
(1)強化地方政府應負責地方災害防救事項。
(2)調整中央政府及地方政府之災害防救組織架構。
(3)增訂行政院每年應將災害防救白皮書送交立法院。
(4)增訂劃定防救災微波通信傳輸障礙防止區域等規定。
(5)增訂異地設置備援應變中心。
(6)強化國軍主動支援救災機制。
(7)修改用詞以保障身心障礙者權益。
貳、現行災害防救體制 一、災害防救行政組織
我國災害防救組織之架構，基本上係參考日本在民國 90 年以前所運用之 災害防救行政組織之架構，採用所謂「災因」管理之體制。亦即，在中央層級 區別不同災害之業務主管機關。此外，亦參考日本中央防災會議之模式，設立 中央災害防救會報；於行政院下，設立災害防救委員會；另外，以內政部作為 災害防救法主管機關，其下並設災害防救署為災害防救業務執行機關。此外，
於地方災防體系亦設置類似之會報，並區分不同災害業務主管機關及災害防救 法地方主管機關等。
茲以此架構，分別介紹中央與地方政府之災害防救行政組織。
1.中央層級
(1)中央災害防救會報
依據災害防救法第 6 條之規定，行政院設置中央災害防救會報。其主 要承擔下列任務。簡言之，其方向乃涉及整體災害防救政策之「核定」工 作。
a.決定災害防救之基本方針。
b.核定災害防救基本計畫及中央災害防救業務主管機關之災害防救業 務計畫。
c.核定重要災害防救政策與措施。
d.核定全國緊急災害之應變措施。
e.督導、考核中央及直轄市、縣（市）災害防救相關事項。
f.其他依法令所規定事項。
莫拉克八八風災後，政府為強化中央災害防救會報之能力，於 98 年 11 月 6 日修改中央災害防救會報設置要點之內容，新增行政院災害防救辦 公室，作為其幕僚機構。並於 98 年 11 月 19 日行政院院會通過之災害防 救法修正草案中，規劃將該災害防救辦公室獨立出來，成為一類似 FEMA 之整合型災害防救行政組織，負責協調整合跨部會救災之工作。
(2)中央災害防救委員會及行政院災害防救辦公室
依據舊版災害防救法第 7 條第 2 項，為執行中央災害防救會報核定之 災害防救政策，推動重大災害防救任務與措施，設置行政院設災害防救委 員會。
八八莫拉克水災後重新檢討此一組織，依據 98 年行政院版之災害防 救法修正草案，其認為由於該組織之功能與執掌，與中央災害防救會報有 諸多重疊之處，故規劃將該委員會整併入中央災害防救會報中；並另外成 立專責之行政院災害防救辦公室。然而經立法院朝野黨團協商後，最後決
定將行政院災害防救委員會改為中央災害防救委員會，並設行政院災害防 救辦公室負責辦理會報及委員會之相關業務，嗣經總統於 99 年 8 月 4 日 公布部分修正條文。如此，是否可有效避免原先會報與委員會業務重疊，
疊床架屋之現象，值得進一步觀察其實際運作與分工。
(3)內政部及災害防救署
依據災害防救法第 4 條，內政部為災害防救法之中央主管機關。在八 八莫拉克水災後，99 年 8 月 4 日修正公布之災害防救法第 7 條業明定：「內 政部災害防救署執行災害防救任務」，內政部消防署將轉型為「內政部災 害防救署」，以強化執行災害防救業務。
(4)中央災害防救業務主管機關
中央災害防救業務主管機關，乃災因管理體制下之行政組織架構。亦 即，區別災害之不同，由不同中央主管機關負責相關災害之預防、應變及 復原重建之分散型架構。與之相對者，乃美國 FEMA 或日本防災擔當之整 合型災害管理體制。依據災害防救法第 3 條，我國不同中央災害業務主管 機關所負責之災害類型如表 2-1 所示。
表 2-1 中央災害業務主管機關所負責之災害類型
中央災害防救業務主管 主管災害
內政部 風災、震災、火災、爆炸災害。
經濟部 水災、旱災、公用氣體與油料管線、輸電線路災害、礦災。
行政院農業委員會 寒害、土石流災害、森林火災 交通部 空難、海難、陸上交通事故 行政院環境保護署 毒性化學物質災害
其他災害 依法律規定或由中央災害防救會報指定之中央災害防救業務主管 機關。（如輻射災害、生物病原災害）