第 一 節 概 述
從前述災源管理的減災作為，或是從德國災防體系的「危險預防」概念，本章 首先就現有都市規劃與水災防救災的相關研究，探討都市洪災防制的各項規劃因 子；並從易淹水地區水患治理計畫中的非工程措施：自主防災社區的推行，將主動 減災的因子納入考量。接下來，再就災因管理的角度，探討洪災脆弱度與風險地圖 的相關研究，以釐清造成災害的主要因子。最後，透過這些因子的整併，組成都市 淹水地區救援需求評估之層級分析法階層圖，藉此評估特定區域內淹水救援需求的 傾向，做為救援系統整體規劃之參考依據。
第 二 節 都 市 規 劃 與 水 災 防 救 災
在進行都市水災防災規劃之前，需就水災本身的過程及其影響性進行探討。依 據陳建忠與解鴻年(2002)所提出之洪水時序列（圖 3-1），其過程如下所說明：
壹、預警期
預警系統規劃首先依據氣象預報之降雨資料、河川及水庫水位資料，針對降雨 量、都市雨水下水道排水及流量等其他相關資料之監控情形，做出都市防洪規劃決 策，當發生超過淹水預警標準時，發佈淹水警報。
貳、警報發佈期
降雨量過大使都市淹水超過抽水站內抽水井之設定超高水位時，發出警報訊 號，並且告知都市淹水潛勢高之地區居民，請其預作警戒與防範，減少生命財產之 損失。警報發佈程序取決於警報發佈手段，發佈時間等。防洪決策要由行政負責人 和防洪專家共同決策，有統一協調的機構，以使警報發佈可靠準確，避免誤報；警 報要傳播到防護區所有地點。警報訊號發佈後，相關單位協助淹水潛勢高之地區民
眾及財物的撤退，防洪動員組織應包括，救護機構組織，救護設施設備、撤退路線 選擇。所有規劃之防災據點將用來作為臨時避難及臨時收容場所；且交通動線系統 之高架橋，在管制下轉換性質成為收容停放車輛的據點。對於不適宜的據點，則在 其周邊尋找替代位置。在避難救援其間再解除此種管制。
參、發災期
洪水災害發生時，第一時間著重個體避難，另一方面政府的緊急救援機制也要 啟動，藉由各機關的通訊，傳遞災情狀況，進行緊急搶救的工作。
（資料來源：陳建忠，解鴻年(2002) ）
圖 3-1 洪水時序列
肆、避難行動期
此時期部分地區洪水已逐漸退去，救援行動持續進行，部分地區雖已無立即危 險，然大量的泥沙及積水，亦造成清運及交通上的問題。緊急救援機制現階段的工 作在於立即打通避難動線，恢復交通系統。動員警察、消防、及醫療機構全力從事 救援的工作。啟動防洪救援據點，給予民眾物資支援及善後指示之用。
伍、避難救援期
本階段要指定各級廢棄物處理地點及確立清運系統。以迅速恢復民眾基本生活 為主。主要以廢棄物資清運、及恢復環境清潔為目標，預防疾病蔓延為主。在恢復 的過程中，指導民眾將停放在避難據點的車輛移開。
陸、復原階段
本階段以都市復舊為主要任務。尤其以大型廢棄物清運及環境消毒，都市交通 及居民生活的復原為主要任務。以迅速恢復都市舊觀為主。
由以上的討論中可以發現，在洪災避難過程中，防洪救援據點扮演著一個重要 的角色。在原防災規劃中指定的地點在洪患的各個階段中逐漸轉換其性質，除原有 的避難性質還成為物資集散及廢棄物處理的地點。故基於此對於原避難據點是否適 用及該如何尋求補強或替代點之方法將在調查中逐一檢正。
淹水潛勢地區於空間規劃上實屬環境敏感之天然災害區，應先考量當地環境資 源特性，對淹水潛勢區之土地使用管制，應兼顧其生活品質需要，加強經營與管理。
高淹水潛勢地區之管理，應根據國土綜合開發計畫、區域計畫以及學者專家意見，
研提淹水潛勢區之建築防洪策略。氣象條件（颱風、豪大雨、溫室效應）與地理環 境（地質、山脈、河道）實為國內水災產生之主因。颱風為自然現象，目前人力尚 無法消弭，地理環境之缺點則可利用人力補強，以減少水災造成之嚴重性。
都市防災規劃作業具有綜合性特點，其以災害預測及學習應變之執行為基礎，
針對都市發展的狀況考量防救災區域的劃分及各相關防災空間系統的確保（何明 錦、李威儀，2000）。而近年來，水災儼然成為國內自然災害之首，因此，本研究 進行之都市洪災防制規劃作業程序，係以都市防災規劃作業流程為總體架構，在都 市防災規劃作業下增加有關構成水患之相關因子，依據都市防災規劃之步驟，配合 防災空間系統及建築物防洪因應對策，並融合地下雨水貯留系統，予以規劃適當之 都市洪災防制作業手冊。解鴻年等(2004)就都市計劃防災規劃作業內容（何明錦、
李威儀，2000）增添都市洪災防制規劃，並配合防洪因應對策，提出作業流程參見 圖 3-2。另外，陳建忠與解鴻年(2002)亦提出相似的訪災規劃流程，如圖 3-3，在該 圖中，比較強調的是對於洪災時序的掌握、現地防救災效能評估、現地防救災系統 補強，以及擬定現存及新都市在建設計畫中的防洪對策，屬於比較綜合性且較根本 的做法。
本研究將承接上述流程中所提的救災需求部分，包含防災避難據點、交通動線 及防災機能等項目，納入減災度的考量。
（資料來源：解鴻年(2004) ）
圖 3-2 都市洪災防制規劃流程圖
（資料來源：陳建忠，解鴻年(2002) ）
圖 3-3 防洪規劃流程圖
依據何明錦、李威儀(2000)歸納之結果，都會區防災空間資源如表 3-1 所示，
其中羅列出許多都市計畫空間名稱，然而在防救災實際運用上，各地區可能會有私 人大樓或工廠提供避難收容，而近年宗教與慈善團體在救災影響力上也大幅增加，
寺廟、教堂或一些聚會場所也早已成為鄉鎮區公所規劃之避難處所。表 3-2 為表 3-1 之延續，針對防災場所屬性與基本方針加以說明。
表 3-1 都會區防災空間資源表
（資料來源：何明錦、李威儀(2000) ）
表 3-2 防災場所屬性與基本方針對應表
（資料來源：何明錦、李威儀(2000) ）
第 三 節 易 淹 水 地 區 水 患 治 理 計 畫
壹、概述
由水利署推動之易淹水地區水患治理計畫已經接近尾聲，然而治理工程並無法 因應高重現期距的降雨，必須有相應的非工程方法來提高民眾的生命財產安全。目 前水利署正在委託各縣市政府進行水災自主防災社區推動與輔導計畫，主要依據財 團法人資源及環境保護基金會(2010)之「水患自主防災社區推動與輔導計畫」，其目 標有：
一、整合社區內、外資源，激發民眾建立防災意識。
二、提升社區抗災、避災、減災之預防措施。
三、凝聚社區自主防災力量，建立社區自主防災組織，強化防災緊急聯絡網。
四、推動水患防災資訊普及化，加強民眾自主防災能力。
五、體驗環境現況，激發民眾水患自主防災意識之認同，形成愛鄉護土之行動。
貳、執行現況
本研究參考台灣莫特麥克唐納工程顧問股份有限公司(2012)之服務建議書內 容，在整個工作的內容包含下列 7 點：
一、社區訪視及計畫說明會
為使計畫執行無礙，並使各層級人員包含市府各局處、各行政區辦公室、
各防災工作相關成員及居民，了解計畫執行項目並提供協助與相關意見，預計 將至計畫所指定之各防災社區召開計畫說明會，針對計畫內容進行說明，以及 討論未來計畫將如何推展等事宜，充分與各層級人員討論溝通過後，建立起良 好之溝通管道與合作模式。進行計畫說明會之前，計畫團隊將先至各社區拜會 社區幹部，說明本計畫工作要旨與徵詢相關建議，並決定說明會時間，委請社 區幹部邀請社區居民參與說明會，使社區居民充分了解本計畫之執行要項與精
神，達到溝通與合作之目的，將得使本計畫順利推動，其執行流程如圖 3-4 所 示。
（資料來源：台灣莫特麥克唐納工程顧問股份有限公司(2012)）
圖 3-4 社區訪視與計畫說明會執行流程
二、社區環境踏查與保全對象調查
為了解社區環境與保全對象，計畫團隊將事先訪問里長或社區意見領袖，
了解社區歷史災害情形，並邀請里長或社區意見領袖協同進行實地踏勘，記錄 社區易致災區、交通易中斷地點、社區重機械、醫療資源、具特殊技能(如救 護、搜救、重機械操作)相關人員分布情形等社區環境資料，作為後續社區水 災防災地圖、疏散避難圖、社區水災疏散避難計畫等相關工作之依據。此外，
計畫團隊亦將根據所收集之社區環境資料、淹水潛勢圖資，以及過去歷年來所 進行之淹水事件調查成果，利用地理資訊系統劃定社區保全對象，並將針對該 社區弱勢族群之狀況與分佈進行了解與記錄，建置該社區弱勢族群分布資料 庫，做為後續社區進行自主防災作業與措施之相關依據。其流程如圖 3-5 所示。
（資料來源：台灣莫特麥克唐納工程顧問股份有限公司(2012)）
圖 3-5 社區環境踏查與保全對象調查
三、水患自主防災社區組織成員教育訓練
為使社區防災組織得以順利運作，由里長或社區意見領袖自行組織成員及 編制後，計畫團隊將規劃訓練教育課程，並透過說明會與溝通管道理解社區需 求後，委託專業師資至各防災社區進行教育訓練，強化相關知能。受訓之人員 理解相關知能後，防汛期前可負責執行社區內之防災宣傳與教育民眾，並於防 汛期間擔任監測警戒值、勸導協助疏散避難民眾之工作，達到社區自主避災，
提升民眾生命之安全。教育訓練之流程如圖 3-6 所示，課程規劃如表 3-3 所示。
課程之開設時數與時間安排，講演者資格等需與委辦單位討論後公告定案。
（資料來源：台灣莫特麥克唐納工程顧問股份有限公司(2012)）
圖 3-6 水患自主防災社區組織成員教育訓練
表 3-3 水患自主防災社區教育訓練課程規劃表
（資料來源：台灣莫特麥克唐納工程顧問股份有限公司(2012)）
四、社區水災防災地圖建置
建置社區水災防災地圖前，計畫團隊將至社區調查社區易致災因子、交通 易中斷地點及社區抽水設備放置位置等社區相關環境資料，並收集防災單位相
建置社區水災防災地圖前，計畫團隊將至社區調查社區易致災因子、交通 易中斷地點及社區抽水設備放置位置等社區相關環境資料，並收集防災單位相