特別犧牲損失補償與國家責任

「損失補償」係相對於「損害賠償（國家賠償）」之綜合性概念，其目的在填補因 公權力行為造成之財產上損失，其理論基礎為財產權保障與平等原則，並以「特別犧牲」

為其核心概念。¹⁶²換言之，行政上損失補償制度之主要特徵係「因公益而特別犧牲」。

相對而言，人民所受的損失若非屬「特別犧牲」，理應無請求損失補償之權利可言。然 國家對於若干不屬於「特別犧牲」之損失，基於「社會國原則」之精神，非不得主動給 予一定之補償，藉以實現社會正義，此即所謂之「衡平補償」（Billigkeitsausgleich）¹⁶³。 但是，此種廣義行政損失補償責任之性質及法理，與特別犧牲補償截然不同，是否宜納 入損失補償體系，在學理上尚有爭議¹⁶⁴。是本節首先將「特別犧牲之（損失）補償」在

「行政上損失補償責任」中之定位加以釐清，俾從中劃出本文研究範圍。又行政損失補 償責任既為國家責任的一支，則欲理解行政上損失補償責任之定位與內涵，即須扼要分 析國家責任之體系與概念。加以損失補償與國家賠償之區別，在晚近之學說與裁判實務 上，已逐漸有相對化之傾向¹⁶⁵，尤其自宏觀的國家責任角度切入探究，乃有助於我國特 別犧牲補償責任之體系建構，是再論述「行政損失補償責任於國家責任法制體系中之定 位」。由於我國憲法第 15 條僅規定人民財產權應受保障，對於財產權公用徵收與損失補 償制度付之闕如，德國損失補償之體系發展頗值參考借鏡，此點可就司法院大法官歷年 解釋中窺見一二。因此，以下本節之分析即以德國之學說與實務見解加以敘述。

第一項 特別犧牲在損失補償責任中之定位

所謂「特別犧牲之損失補償」係指行政機關之行為並不構成違法有責，但特定或可 得確定之人民卻受有財產或非財產上之損失，從而構成特別犧牲，而且該作為與損失之 間具有因果關係。¹⁶⁶關於損失補償之體系架構與制度內涵各國殊異，惟言及「特別犧牲

162 參見林錫堯，《行政法要義》，自行，2006 年 9 月，三版第 1 刷，頁 573。

163 參見李建良，〈損失補償〉，蒐錄於翁岳生主編《行政法（下）》，台北市：元照出版有限公司，2006 年 10 月，三版第 1 刷，頁 657。

164 參見黃錦堂，〈國家補償法體系建構初探〉，蒐錄於台灣行政法學會主編《行政法爭議問題研究（下）》，

台北市：五南圖書出版有限公司，2000 年 12 月，初版 1 刷，頁 1206。

165 參見葉百修，〈行政上損失補償之意義〉，收錄於翁岳生教授祝壽論文編輯委員會主編《當代公法新論

（下）》，台北市：元照出版有限公司，2002 年 7 月，初版第 1 刷，頁 292。

166 參見黃錦堂，前揭（註 164）書，頁 1198。黃錦堂教授如此定義，顯未將學者間有爭議的「德國聯邦 普通法院將類似徵收侵害制度擴及到違法有責範圍」的實務運作事實納入。

損失補償」，則不能不引述特別犧牲理論之創始國所建立之制度，其不僅為國內學者所 常介述，抑且已被我國司法院大法官歷來解釋所承襲（甚至在釋字第 336 號解釋中援引 特別犧牲之德文「Sonderopfer」一語，作為論據之基礎¹⁶⁷）。是擬先就德國的損失補償 制度之體系架構，略加闡述後再說明「特別犧牲損失補償在我國法制之建立」。

第一款 德國損失補償制度之基本體系

在本文前節論述中已經探討德國於二次大戰後，以特別犧牲思想為指導理念所建構 出來的財產權損失補償體系（包括：傳統的徵收補償及類似徵收侵害與有徵收效力侵害 之補償），此外，尚有財產權以外權利之損失補償制度－「公益犧牲補償請求權」。茲僅 對後者再予述明外，其他則作定義與構成要件之說明。

一、德國特別犧牲損失補償體系之演變圖示

狹義之公用徵收 應予補償之公用徵收 類似徵收之侵害 具有徵收效果之侵害 不予補償之財產權限制（社會義務）

應予補償之非財產權侵害：公益犧牲補償請求權

聯邦普通法院之損失補償體系

應予補償之公用徵收（基本法第十四條第三項）

不予補償之財產權限制（社會義務）（基本法第十四條第一、二項）

應予補償之財產權限制（財產權之過度限制）

類似徵收之侵害？

具有徵收效果之侵害？

應予補償之非財產權侵害：公益犧牲補償請求償？

聯邦憲法法院之損失補償體系

※此虛線部分 表示聯邦憲 法法院的立 場不明 圖四 德國損失補償制度基本體系之演變

資料來源：李建良，〈行政法上損失補償制度之基本體系〉（《東吳大學法律學報》，第 11 卷第 2 期，1999 年 5 月），頁 23。

167 參見李建良，前揭（註 132）文，頁 2、3。

二、特別犧牲補償類型之意義與構成要件

從上述司法實務演變形成的「行政損失補償體系」，德國學者歸納出其對國家補償 責任之基本觀念係：當公益與個人利益發生衝突，而個人利益應讓步時，對於因而喪失 權利者應補償其損失。此項觀念至今已成為習慣法且屬憲法層次，立法者可作更詳細規 定或限制，但不得將其完全否定或作本質上限制。人民因而享有之權利，除法律有特別 規 定 者 依 其 規 定 外 ， 可 概 括 稱 為 「 一 般 犧 牲 補 償 請 求 權 」（ der allgemeinen Aufopferungsanspruch），不論係因財產權或非財產權受侵害而發生，均屬之；其中，因 財 產 權 受 侵 害 而 發 生 者 ， 稱 之 為 「 特 別 犧 牲 補 償 請 求 權 」（ der besonderen Aufopferungsanspruch）。傳統所稱「公益犧牲補償請求權」（der Aufopferungsanspruch）

即係指因非財產權受侵害而發生者；至於因財產權受侵害而發生者，則有「徵收補償」

（Enteignungsentsch digung），「類似徵收侵害補償」（Entsch digung wegen enteignungs- gleichen Eingriffs）、「具徵收效力侵害補償」（Entsch digung wegen enteigenden Eingriffs）

等類型¹⁶⁸。茲再分述其意義及要件如次。

(一)徵收補償：

係指國家為了公共利益以公權力措施直接侵害人民受所有權保護的法地位，而造成 特別犧牲，而應加以適當補償之謂。據此，徵收補償應具備的要件如下：¹⁶⁹

1.履行公共任務的國家公權力措施。

2.依據法律的行為。

3.侵害要求一個積極的作為。

4.公權力措施直接影響所有權所保護的法律地位。

5.已超出社會容忍義務之範圍而有特別犧牲。

(二)類似徵收侵害之補償：

「類似徵收之侵害」，又稱「準徵收之侵害」，基本上係指行政機關為公共利益而行 使公權力，雖無故意或過失，仍不法「直接」侵害人民具有財產價值之權利，而使其忍 受特別犧牲（Sonderopfer），依「舉輕明重」之法理，應類推適用徵收而予以補償，蓋

168 參見林錫堯，前揭（註 162）書，頁 574。

169 參見蔡震榮，〈徵收侵害與損失補償〉，收錄於台灣行政法學會主編《損失補償、行政程序法》，台北 市：台灣行政法學會，2005 年 7 月，初版第 1 刷，頁 92－94。

徵收係行政機關合法而無責的行為，其對人民財產權造成損害，尚且應予補償，則於行 政機關具有不法侵害之行為時，更應補償¹⁷⁰。

1.德國聯邦普通法院發展出來的類似徵收侵害補償之構成要件包括¹⁷¹： (1)對於具有財產價值之權利所為之侵害。

(2)公權力對財產權侵害具有直接性。

(3)基於公共利益而受侵害。

(4)對於當事人構成特別犧牲，而國家行為違法性則構成特別犧牲。

在德國類似徵收侵害補償之案例有：警察追捕逃犯，在未符合槍械使用規定之條件 下開槍射擊，致路人停放於路邊之車輛車窗被偏離之子彈擊破；裝甲車誤闖入餐館，使 其圍牆及設備、食品受損；交通號誌短路失靈，造成兩方來車相撞；市府違法拒發市民 建照，市民雖提起課予義務之訴取得建照勝訴判決後，卻因市府遲發建照致建築材料價 格暴漲受損害，政府遲遲不發執照不作為具有侵害性。

2.聯邦憲法法院在「濕採石裁定」中對於聯邦普通法院上揭「類似徵收侵害補償請 求權」構成要件作了若干修正調整，其構成要件如下：¹⁷²

(1)憲法上財產權保障之具體法律地位須受到侵害。

(2)侵害必須具直接性：即公權力行為必須直接介入財產權，始足當之，放棄早期認 為侵害必須具目的性之見解（亦即侵害行為對於侵害目標具有特定性與意欲性）。 (3)特別犧牲：當公權力行為違法時，因其為違法之侵害，致受害人發生特別不可期 待容忍之犧牲，即可認為特別犧牲。

(4)公共福祉：「基於公共福祉之目的」係公用徵收合法要件之一，類似徵收之侵害 亦須基於公共福祉之目的，行使公權力，始足當之。

(5)防止義務：受害人在受到類似徵收侵害時，原則上應先使用任何可得防止該侵害 之救濟手段，若怠於行使可得期待之救濟方法，對其權利保護即與有過失，事後對行使 該法律救濟可得避免之不利益，不得請求補償。

上述聯邦憲法法院對「類似徵收侵害補償」構成要件之調整，實際上只對其請求權

170 參見李惠宗，《行政法要義》，台北市：元照出版有限公司，2007 年 2 月，三版第 1 刷，頁 632。

171 參見董保城、湛中樂，《國家責任法－兼論大陸地區行政補償與行政賠償》，台北市：董保城出版，2005 年 8 月，初版第 1 刷，頁 16－17。

172 同上註，頁 18－19。

基礎從基本法第 14 條第 3 項轉移至習慣法而已，聯邦普通法院對於「類似徵收侵害」

制度仍繼續堅持，包括其構成要件與法律效果皆無改變。

(三)具徵收效力侵害之補償：

係指行政機關因合法的事實行為，對財產權造成「不正常、非本意且非可預見的附 帶效果」，而該效果幾與徵收相同，基於權利保護的完整性與負擔平等原則，故亦應如 同徵收一樣予以補償。具徵收效力之侵害案型如因公共工程施工而受損、因交通噪音而 受損、機場管制不良，致噪音過大影響附近居民健康等¹⁷³。德國聯邦普通法院所創設具 徵收效力侵害補償之要件為：¹⁷⁴

係指行政機關因合法的事實行為，對財產權造成「不正常、非本意且非可預見的附 帶效果」，而該效果幾與徵收相同，基於權利保護的完整性與負擔平等原則，故亦應如 同徵收一樣予以補償。具徵收效力之侵害案型如因公共工程施工而受損、因交通噪音而 受損、機場管制不良，致噪音過大影響附近居民健康等¹⁷³。德國聯邦普通法院所創設具 徵收效力侵害補償之要件為：¹⁷⁴