陳筆
一、前言
台灣在 1986 年的鹿港反杜邦運動之後開始推動環境影響評估制度，《環境影 響評估法》則在 1994 年制定。實施至今，環境影響評估制度依舊爭議不斷。開發 商認為環評制度使投資前景難測；環保團體和社區居民則不信任環評制度的「公 正性」，認為環評審查程序和主管機關偏袒開發商，認為開發商常隱瞞開發的環 境風險，或進行「資源掠奪」；在政府部門裡，目的事業主管機關把環評當作經 濟發展的絆腳石，環評主管機關也把環評審查當作燙手山芋。
這些爭議的根源包含制度面和非制度面的社會政治經濟文化因素，我們在此 考慮四類因素：（1）環境意識和環保運動的勃興；（2）成本效益的分布不對等；
（3）社會的風險態度與「理性能力」；（4）台灣公民社會的成熟和獨立民間團 體的茁壯。其中第（1）、（2）、（4）類因素涉及社會經濟文化演變和公共決策 型態對反開發抗爭的刺激，第（3）類因素則是反開發抗爭者和開發者之間關於風 險管理的價值差異。這四類因素是我們觀察社會演化和爭議雙方之論辭所得出的 臆測性假說，並不是經驗研究。
二、環境意識與環保運動的興起
環評制度是對開發案的潛在環境衝擊之事前評估，美國 1969 年的《國家環境 政策法》（National Environmental Policy Act, NEPA）是環評制度的濫觴。環境影 響評估制度出現的明顯背景因素是環保運動的勃興，環評相關爭議的背景因素也 如此。
現代的環保運動起自歐美，美國生物學家卡森（Rachel Carson）的 1962 年名 著《寂靜的春天》（Silent Spring）掀起了美國和已開發國家的環保運動。台灣的 環境意識和環保運動從 1980 年代後期開始蓬勃發展，範圍遍及反公害抗爭（例如 1986-87 年的新竹李長榮化工圍廠事件、1988 年的高雄林園石化工業區廢水污染 抗爭事件）、反核、生態保育、動物保護。環保運動還包括對生產設施興建或工 業區開發的事前反對鬥爭，從 1986 年起至今，台灣先後有鹿港反杜邦設廠事件、
高雄後勁反五輕事件、宜蘭和桃園的反六輕運動、花蓮的反水泥業東移運動、台
中縣反拜耳設廠事件、反國光石化運動、反對中科三期四期開發運動、北部地區 和台灣各地的反核四運動，等等。
環保意識與經濟發展有很密切的關係。一方面，人類的繁衍生息必然消耗環 境資源，人口的快速增加和經濟的快速發展會加快資源消耗和環境惡化的速度。
另一方面，環境品質大概是經濟學所謂的「奢侈品」（luxury goods）（其需求隨 所得之增加而增加的比例大於所得增加的比例）。《史記•管晏列傳》：「倉廩實 而知禮節，衣食足而知榮辱。」我們可以把這裡的「榮辱禮節」換成生活品質和 環境品質，甚至換成「生態環境不受人類剝削利用的獨立價值」。由於維生資源 困窘，窮人對美好環境的「願付價值」（willingness-to-pay）通常較低，願意犧牲 一些環境品質來換取溫飽；富裕社會對於環境品質的願付價值則較高。簡言之，
快速的經濟發展既加快環境損耗的速度，也增進人們對環境品質的需求，環保運 動隨著台灣經濟發展而興盛，是已開發國家的普遍現象，台灣並不獨特。
（一）兩個出發點
環保團體對環境保育的要求（對環境品質的需求）有兩種不同的出發點。一 是根據環境予人的好處和用途來評估環境的價值，而不考慮動植物或生態本身是 否有任何無關乎人類福祉的可能價值，這是「人類中心主義」式的（anthropocentric）
環保態度。其目標可能包括：以環保來增進社會整體福祉（增進資源運用的效率）， 改善財富分配，維護社區自主的價值。環境經濟學家通常以資源運用的效率性來 看污染問題，經濟學的「外部效果理論」（externality theory）和「成本效益分析」
（cost-benefit analysis）都是人類中心主義的環保理論：當人類生產消費活動的邊 際社會成本大於其（對人類的）邊際效益時，便是過度生產消費和過度污染；（使 人類總體福利最大的）最適生產消費水準、最適污染水準、以及最適環境品質，
決定於污染排放的邊際社會成本等於其邊際效益之處。人類中心主義的環保理論 既可分析今日的污染對當代人福祉的影響，也可分析環境污染對未來子孫福祉的 影響（所謂「永續發展」的問題）。但是，關於未來子孫之福祉的定義和計算，有 許多科學和哲學上的爭論。
另一種環保動機是「反人類中心主義」的環保哲學，肇興於 1970 年代。這種 理論主張：動物、植物、微生物、無生物、甚至整體生態的價值，不在於多樣的 生態是否能對人類文明有所增益，生態環境自有其無關乎「利用厚生」的獨立價 值。既然文明的發展和貧窮之消除必須利用自然資源，「反人類中心主義」的環保 要求自然可能牴觸人類中心主義的「有限環保」。在「反人類中心主義」的環保哲 學之中，澳洲哲學家辛格（Peter Singer）和美國哲學家雷根（Tom Regan）是動 物權利哲學的旗手，美國生態學家李奧波德（Aldo Leopold）和挪威哲學家內斯
（Arne Naess）是生態中心主義和深層生態學（deep ecology）環境哲學的主要代 表（Cochrane, 2007）。佛教也蘊含傳統悠遠的反人類中心主義的眾生平等哲學（見 印順法師《妙雲集•下編之二•學佛三要》所談「緣起法相之相依性」及「緣起法 性之平等性」，網址：http://www.yinshun.org.tw/books/19/yinshun19-07.html）。
當代環保哲學和環保運動所關懷的對象不限於自然生態，還延伸到了人造資 產的多樣性，包括：傳統文化元素的保存、少數族群語言文化的保存、舊式樓宇 工廠之保存，各類「歷史記憶」的保留等等。台灣和各國的環評制度都把文化資 產之存廢納入開發環評的考慮因素。至於歷史資產多樣性的維護和後人之福利或 自然生態多樣性的維護是否有潛在的衝突，則是另一個問題。
（二）人權與環境權 1.權利的強弱
環保團體在推動環保時常常提出「環境權」的主張，但環境權的性質其實頗 為複雜。「權利」（rights）是一種「理應所有」的概念，是「『合理索求』得到允 諾」的概念。誰是「理應擁有」某種權利的主體？什麼是其「理應所有」之物？
誰有尊重這些權利主張的義務？現代的憲政國家允諾：凡是基本人權，人人得而 享有，人人都是基本人權的正當主體。人人「理應擁有」的基本權利有很多，例 如：生命不受侵犯權，財產的持有利用處分權，隱私和自由發言不受干擾的保證，
等等。由於權利是其所有者對特定物或特定活動的「合理主張」，他人就有不剝奪 其權利或保護其權利的義務。人人享有基本權利，於是人人也就有尊重他人基本 權利的義務。
根據權利和義務之間的關係，我們可以把權利分成兩種型態：「消極的權利」
（negative rights）和「積極的權利」（positive rights）（Jones, 2006）。凡他人對我 的權利有不干擾（不作為）的義務時，這種權利就是消極權利。例如我對某處房 地擁有財產權，則別人有不剝奪我的產權的義務。又如我有考大學的權利，則他 人就有不得脅迫我棄考的義務。又假定我有尋職應徵的權利，則他人就有不得阻 撓我去應徵工作的義務。這裡的「他人」，是所有的其他人。任何人若阻撓我，就 未恪守其「不作為」的義務。另一方面，凡他人有主動助使我的權利實現的義務 時，這種權利就是積極的權利。假定我有「住者有其屋」的權利，則「某些人」
就有助我擁有一棟房舍的義務（「應作為」的義務）。假定我有「不失學」的權利
（積極性的受教權），則「某些人」就有助我入學的義務。又假定我有「不失業」
的權利（積極性的工作權），則「某些人」就有為我安置工作的義務。這裡的「某 些人」，不是「人人」（所有的其他人），而通常是政府。政府若做不到，就未善盡
其「應作為」的義務。
社會普徧認可的權利通常受到法律的保障允諾，是為法定權利（legal rights）。
但有些人所主張的「理應所有」之物卻未必受到法律的保障（例如早年的南非黑 人參政權，自願的消極性或積極性安樂死，同性婚姻，性交易自由，賭博合法化，
吸食大麻合法化）。聯合國 1948 年〈世界人權宣言〉所列舉的各項人權，至今也 不見得在所有國家都得到具體的法律保障。道德權利（moral rights）包含法律允 諾的及未受法律允諾的「合理權利主張」，由於尚未得到法律保障的權利主張常有
「合理性」的爭論，道德權利的範圍不若法定權利那般明確。
個人權利的行使是有社會代價的。甲行使 A 權利可能傷害乙的利益，甚至侵 犯乙的 B 權利。例如：身患某類重大傳染病的人若自由旅行，可能對公眾健康造 成威脅；某些形式的言論自由可能會侵害他人的隱私權（直銷人員敲門推銷商品，
傳教士上門傳教）或名譽；私人財產的自由利用處分權與文化資產的保存可能有 潛在的衝突，與基礎建設經濟開發也可能有潛在的衝突。由於公民團體的奮鬥，
現代民主社會承認和允諾的「基本權利」愈來愈多，不同群體之間權利衝突的機 會也增加。一項權利若在任何情況下都不許人侵犯，則這項權利是「絕對的權利」
（absolute rights）。反之，一項權利若在某些情況下可為他人之某種權益而犧牲，
則這項權利是「相對的權利」（prima facie rights）。（美國最高法院的 Watchtower Society v. Village of Stratton 判例：居民雖有不願受打擾的隱私權，但傳教士上門 傳 教 的 言 論 自 由 權 必 須 受 到 更 優 先 的 保 障 ； 判 決 文 網 址 ： https://supreme.justia.com/cases/federal/us/536/150/case.pdf。又如：一個人為了緊急
則這項權利是「相對的權利」（prima facie rights）。（美國最高法院的 Watchtower Society v. Village of Stratton 判例：居民雖有不願受打擾的隱私權，但傳教士上門 傳 教 的 言 論 自 由 權 必 須 受 到 更 優 先 的 保 障 ； 判 決 文 網 址 ： https://supreme.justia.com/cases/federal/us/536/150/case.pdf。又如：一個人為了緊急