林子倫
一、前言
我國環境影響評估法自 1994 年公佈實施以來，已運作二十年。然而近年來的 環評案件中，民眾及民間環保團體與環保行政機關間的衝突仍是屢見不鮮，回顧 近年的重大環評爭議案件如國光石化、中科三期及四期、台塑六輕及美麗灣等，
皆顯示了環保行政機關與環保團體雙方在認知及立場上存有嚴重落差與分歧。甚 至每一次的環評審查，都隱含了將有隨之而來的民眾抗爭或衝突，不論是政府、
開發單位與民間團體，都累積長久且難以紓解的不信任感與相互敵視的心態。
民眾與環保團體對於環評審查的重視關切，除了由於臺灣民主政治的發展深 化、公民知識水準提高以及資訊取得方式、管道多元化與迅速便利外，另一方面，
公民們已開始認知到，現代高科技與高速的工業化發展，雖有其經濟效益但也潛 藏許多不確定的風險。許多環境生態的價值堅持，以及文化與精神層面的價值追 求，往往更勝於民眾對於經濟利益的需求。
環評制度的設計，乃企圖將環境保護及經濟開發等不同社會價值，納編於法 制之中的一種審議管道，也因此在環評運作過程中無可避免要面臨「環保」與「經 濟」兩個不同價值勢力的競逐(Caldwell, 1993)。這樣的競逐過程要如何平衡相關 利害關係人的觀點，以達致最終決策，在經歷多次重大環評案件爭議後，更可顯 見政府與民間等多方利害關係人在互動溝通層面的重要性。若能有效建立政府與 公民間實質、良善的互動溝通，環評制度之審議過程必能減少許多衝突。
本文則將檢視當前公民參與環評審議之管道，探討環評規範面與實務面上的 困境，並嘗試勾勒環評、公民、開發業者與政府間之溝通機制等問題爭點，並討 論其造成民間環保團體與政府間相互不信任之原因。此外，本文從風險溝通的角 度，來理解探討環評制度之社會面向，並嘗試提出改善環評公民參與及溝通模式 之方法，期能緩解政府部門與民間部門之對立型態，作為未來環評制度改革之參 考。
二、環評制度中的公民參與及溝通機制現況
目前我國環評審查程序分為兩階段，第一階段環評由開發單位檢具環境影響 說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查，
審查結論認為不須進行第二階段環境影響評估並經許可者，開發單位應舉行公開
由表 4-1 所列之公民可參與管道與效力所示，民眾參與在第一階段環評的制 度體現，是處於被動地由開發單位於提出環境影響說明書之前，告知並邀請民眾 舉行會議，而民眾意見處理回應規定應被編製於說明書中；或是在不須進行第二 階段時所舉辦的「公開說明會」中，告知民眾出席參與。而自 1994 年底環評法通 過施行以來至 2012 年止，據行政院環保署環評書件系統資料統計顯示，約有八成 的開發案件於環評審查第一階段便予以通過（其中又以有條件通過者佔多數），目 前案例中進入環評審查第二階段者不超過 10%，因此大部分第一階段環評審議過 程中，公民參與的實踐機會相對更少。
三、環評中公民參與之實質問題
（一）公民參與進場的困難
如前述關於當前環評程序之說明，要進入第二階段環評程序並進行民眾參與 的實踐比例誠屬少數；而第一階段環評之民眾參與部分的相關規定，也受到許多 質疑。現行規定要求開發單位若第一階段環評通過，必須於動工前召開公開說明 會，然而此階段所舉辦之公開說明會，實質意義上卻較偏向於形式上之政策宣導，
也就是開發單位通常僅在動工前，單向告知民眾，開發行為已經獲得許可，即將 於此地區進行施工。相對地，民眾處於被事後告知的處境，也無法有表達不同意 見、提出有利主張之機會，往往民眾獲知有開發案件的時機，已是作出決策之後。
因此現行第一階段的公開說明會，僅成為開發單位之片面告知或單方說明，實際 上並無法達到與民眾進行雙向溝通的成效。
另一項公民參與進場的問題，則是在於進行工程前開發單位對民眾的告知過 程，其告知的方式與告知內容也是造成民眾參與困難的關鍵，例如開發單位是透 過何種管道告知民眾，學者於中科三期開發案之研究中提到，在中科三期園區籌 備規劃階段，地方民眾並不清楚中科管理局徵收土地之過程與目的，且公部門也 不是用一種較積極與完整的方式，去告知民眾或宣傳環評審查前之說明會。此外 告知的內容是否符合讓一般公民皆能瞭解此開發案的目的，以及相關開發過程、
風險評估、以及效益等，告知資訊是否齊全完整，也都影響到公民參與的意願（杜 文苓，2010）。在民眾不知曉相關資訊，以及資訊的提供不甚完整，民眾為瞭解環 評內容需耗費更多時間與心力去收集資料的情形下，都造成民眾進場討論的隔 閡。
（二）利害關係人之間的資訊落差
環保機關、開發單位與民眾之間溝通的困難，其實也反映了資訊提供的不充
分，以及各方資訊接收的不對等。環保團體與學者曾提出許多第一階段通過環評 之開發案的質疑：例如新店安坑掩埋場案例中，當地居民未得到開發之訊息、民 眾不清楚掩埋場對今後生活的影響、環評法並未書明開發單位須與當地民眾事先 溝通、因政府鼓勵開發，常偏向開發單位，而民眾又不熟悉環評法、環評委員無 民間團體推薦人選，環評會亦無居民列席等。另外如蘇花高案例中，民眾在環評 結束後，才得知相關情形。而學者葉俊榮也曾針對環境影響評估之法制規範及實 務運作進行系統性之檢討，包括「表決不附理由，亦未公佈各委員投票內容，造 成公民監督困難」、「環境資訊不夠公開」、「開發單位進行開發作業時，未與民眾 充分交流意見」、「在製作環境影響說明書前，並未有公共參與之規定」、「環境影 響評估審查會議之資訊公開不足，導致參與不足」、「目前環保署的環境影響評估 程序開放旁聽機制過於保守」、「環境影響評估主管機關對公共參與及監督不友善 的態度」、「環境影響評估說明書／報告書的技術性過高，導致資訊公開亦無法使 得當地居民充分瞭解開發行為的內容以及可能會對環境所造成的影響」、「主管機 關對於資訊公開及公聽會等行政程序心態不正確，如政府機關在實務上的態度經 常是公開為例外禁止為原則」等(葉俊榮，2010)。
此外，環評過程中除了環保機關的角色之外，也需相關政府主管機關及開發 單位等配合資訊公開。然而目前政府環評相關資訊之公開方式，尚欠缺完整統一 的彙整，因此若民眾意欲參與環境影響評估之程序，必須花費相當之時間至各相 關單位蒐集訊息，也可能因此遭到目的事業主管機關的刁難。此外，相關單位在 提供資訊時所使用的詞彙以及論述方式，其呈現的難易複雜度往往也非一般民眾 所能瞭解，無論是在說明書與報告書的撰寫，或是在會議中所提供的數據資料，
皆偏向專家科學方式的呈現，對於民眾的疑問往往透過科學數字來回應，而非是 真正相互溝通以期達到民眾的理解而進一步討論，如此情形對於與公民的互動溝 通形成很大障礙，亦會大幅降低民眾參與之意願。
（三）程序完備性不足
為改善原第一階段環評中，公民參與機制之不足，環保署於 2004 年定訂出之
「開發行為環境影響評估作業準則」，其中第 10 條之一係為確保環評審查第一階 段能提供公民參與之管道。
然而，在多數開發案件通過環評審查第一階段即取得開發許可，僅透過此機 制作為公民參與及意見表達之管道顯然有所不足，且現有之環評程序規範，在許 多階段其公開透明性仍然不足，亦導致無法確保程序之完備性獲得落實。當現有 之法規範不夠嚴謹與詳盡時，其程序完備性即無從得以有效達成，民眾及環保團 體不但僅能被動參與，其被賦予之角色亦無實際力量做後續監督或提出實質之反
饋。
在許多環評一階審查的案例中，開發單位往往「選擇性」地呈現居民意見，
以迴避不同之利益衝突，並降低通過環評之困難度。又若開發案件不需進入環評 第二階段之審查，在開發單位召開「公開說明會」後，環境影響評估審查程序便 已完成。在說明書無強制公開規定的狀況下，民眾不但無從得知其意見是否有被 詳實納入說明書的製備，開發單位亦無對其意見作出回應的義務規範，民眾更無 從監督開發單位針對其提出之意見是否有作出開發條件的改善。而最後召開的「公 開說明會」則僅具事後告知的功能，因其開發之效力已經確立，民眾之意見已無 法透過制度化之正式途徑表達之。
若開發行為被認定為「對環境有重大影響之虞」時，其應進入環境影響評估 第二階段之審查。首先，開發單位應先將上述之「說明書」陳列於開發場所五處 以上公共場所至少三十日。開發單位應隨後舉辦公開說明會，當地居民可當場提
若開發行為被認定為「對環境有重大影響之虞」時，其應進入環境影響評估 第二階段之審查。首先，開發單位應先將上述之「說明書」陳列於開發場所五處 以上公共場所至少三十日。開發單位應隨後舉辦公開說明會，當地居民可當場提