一、結論
近年來環境影響評估案件之紛爭不斷，明顯背離其透過擴大參與提升評估內 容之完整運作初衷，以及做為不同利害相關個人或團體之間溝通及協助達成共識 或提出替代方案的設計。在開發單位及環保團體彼此立場經常面臨對立的情況下，
環評會議從溝通平台便成了針鋒相對的擂台，時程延宕及評估結果的不確定性使 得國內產業不但喪失了取得先機的競爭優勢，同時也影響了外來投資的意願。
當前的這種現象與國際環境議題的提升、公民社會的漸趨成熟和民間團體的 茁壯等都有直接的關係。從環評制度開始至今，環保團體的參與程度及能力均有 顯著的提升，跳脫意識了形態下的抗爭，轉化為科學基礎下的辯論，對於環境影 響評估制度的發展當然具有正面意義。然而，目前的癥結點似乎在於現有制度下 雙方並未隨著環境的變化而調整其功能定位，而阻礙彼此進一步取得共識的空間。
過去政府已以專案模式進行開發時，主要扮演著「決定」、「公布」、「辯護」的角 色，而被排除在決策程序外的環保團體則扮演著「批評者」、「反對者」、「抗議者」
的負面角色。然而在充分參與及溝通的情況下，政府實際上現在應該負責的是「討 論」、「決定」、「推動」的工作，透過專家學者進行意見的綜整及協調，讓環保團 體轉變為「利害相關者」、「貢獻者」及「參與者」，雙方共同以維護環境品質為目 標，討論環境承載負荷下的發展模式。
「溝通」為環評制度的重要核心理念，在各國的環評制度設計中，透過公民 參與提升跨領域及利害相關者間資訊的交流為必備關鍵元素。環評制度在全球已 由超過 100 個國家採用，其制度主要元素大同小異，但不同地區的環評制度衍生 出了共通性及差異性的議題，反映出各地社會本質上的差異。透過環評案例的分 析及與環保團體的直接座談，本文彙整了國內既有環評制度下公民參與的實質問 題，包括：(1)公民參與進場的困難；(2)政府、開發單位與民眾間的資訊落差；(3) 程序完備性不足；(4)回應機制不足；(5)決策結構之困境；(6)專家會議與公民參與 的落差；(7)科學事實認定的爭議等，使得國內環評制度無法順利進行。「溝通」，
涵蓋了「資訊」、「傳遞」及「了解」等三個元素，前述的問題反映出國內既有環 評制度下溝通不良的現象。
如何發揮社會因素的正面影響，協助制度運作及設計讓利害相關人或團體各 司其職並妥善溝通，為既有制度下必須面對的挑戰。回應到「溝通」的重要性，
本研究透過不同屬性及層級案例的綜合分析，觀察並掌握現有制度的本質，探討
包括：(1)與誰溝通(Who)：利害相關者的組成；(2)溝通重點(What)：不同利害相 關者所關切的議題；(3)溝通的時間(When)：何時溝通；(4)溝通的場域(Where)：溝 通的管道，進而能對症下藥，提出如何降低爭議、促成共識的方式(How)。茲分 述如下：
(一)實際案例中社會因素對環評的影響
本文中挑選了三件各具特殊代表性的環評案件，透過細部的案例探討，分析 內容如下：
1. 「淡北道路」：係以一階環評審查結論行政訴訟之臺北高等行政法院判決 理由為「見解」來源
依據臺北高等行政法院針對「淡北道路」環評審查結論行政訴訟判決理由研 析，社會大眾對於都會區道路興建得可關心：濕地保護、永續海岸發展、紅樹林 保留區、自然地景、史前文化資產、特定昆蟲保育等議題。而環評審查結論對於 開發單位之「未來」要求事項，似不能構成「無重大環境影響之虞」的判斷依據，
並且環評案未進入二階程序，亦有「剝奪居民參與」之可能。不過，法院針對原 告之「適格」認定，明確界定開發行為 5 公里範圍內之居民為「當地居民」，可享 有環境影響評估法賦予「開發行為 5 公里範圍內之當地居民」表示意見等相關權 利，或許可為後續爭議立下「當地居民」之界定依據。
2. 「國光石化」：就環保署二階環評審查專案小組初審會議紀錄歸納相關「無 共識意見」
「國光石化」開發計畫之二階環評初審決議，由於係建議「認定不應開發」
與「有條件通過環境影響評估審查」兩案併陳送大會討論，綜觀初審建議之 10 點「認定不應開發之理由」、以及 24 項「有條件通過審查之『條件』」，再加上檢 視 6 項重大議題「專家會議」之「共識」或「無共識意見」，本案之「社會議題」
似乎就隨著「國光石化」計畫的各項「轉折」而不斷發酵。其間，開發單位的「轉 折」、相關計畫的「轉折」、環評審查的「轉折」、政治氛圍的「轉折」以及民間力 量的發揮，逼迫開發單位多次調整開發區位與開發規模；再者，冗長的環評審查 過程，也「醞釀」出無法預期與掌控之爭論議題；而民間社會力量適時發揮，引 發青少年學子、藝文界、宗教團體的關注，轉化成影響決策之關鍵力量，最終讓 一項基礎工業之重大開發案落入「胎死腹中」的窘境。
3. 「風力發電」：則就苗栗苑裡風力發電機組興建過程之爭議，整理利害相 關者網誌與媒體報導之「訴求」
「風力發電」抗爭活動，透過彙整分析「苑裡反瘋車自救會」相關活動訴求 與對應之媒體報導後，約可歸納陸域風力發電之：(1)距離爭議、(2)噪音議題、(3) 安全考量、(4)生態保育等 4 類「議題」。其中，距離爭議演化出「取得 250 公尺 內居民同意」的折衷作法；噪音議題創造「風車症候群」的新用語，更促成環保 署增訂風力發電機組專屬的噪音管制標準；安全考量則在漸有機組起火案例發生 的情況下，不僅引發大眾對於機組運轉安全性之疑慮，更使得機組與民宅之距離 爭議又添「安全性」之考量；最後，在生態議題上，除了關心飛行鳥類的安全外，
將人類「風車症候群」疑慮延伸至關心羊隻、鯨豚的「健康」，應可歸類為廣泛考 量之生態保育議題。
(二)利害相關者角色的組成 (Who)
環評之利害相關者主要包括：(1)開發單位；(2)目的事業主管機關；(3)環境保 護主管機關；(4)具「公民訴訟」資格之「人民或公益團體」；(5)「當地居民、居 民代表、相關團體」等「旁聽人員」；(6)民意代表；以及(7)媒體記者等。
(三)利害相關者所關切的議題 (What) 1.案例分析的啟示
利害相關者所關心之議題則包括：(1)開發行為對環境可能影響之程度及範圍；
(2)開發行為之「公益性與必要性」；(3)公共工程類開發行為之可行性評估；(4)國 民福祉與健康風險評估；及(5)程序議題（包括法規規範之不周全、環評書件之正 確性、有關機關之程序認定議題、會議議程安排與資訊公開等）。由於環評審查具 有俗稱之「否決權」，且在普遍開放公眾參與環評審查會議之情況下，環評會議常 成為各方表達意見之平台，利害相關者關心之議題自然更趨廣泛。
2.核心議題
從案例分析的結果看影響環保運動和環評爭議的背後因素，可以觀察到包括 風險對立、益本分配不對等及缺乏相互信任等三個因素。
(1)環保與開發的辯論是風險替代與風險對立的問題，也是權利衝突的問題。開 發者強調產業發展與就業的優先性和絕對性；反開發者則主張環境保育的優 先性和絕對性。雙方的目標風險不同，權利主張不同。
(2)經濟開發計畫不但有環境效果，還有資源財富重分配的效果。開發成本的負 擔者不必然都是開發淨效益之收穫者，而有開發之本益分配不對等的問題。
(3)環保運動因公民團體的支持而更蓬勃。民主體制本身不足以保證充分的事前
政策辯論，公民團體在正式的參政管道之外，創造政策辯論的場所，把社會 中各角落的種種切身關懷，輸送進政治決策過程；並表達公民團體對政府決 策信譽的不信任，對政商關係的不信任，對政府專家的不信任，對於政府防 止決策錯誤的二階風險管理能力的不信任。
3.對於公共治理的意涵
(1)風險對立、權利衝突、本益分配如何抉擇，都是價值權衡的問題，而不只是 事實因果或「工具理性」的問題。訴諸「專家」的決策模式是混事實因果為 價值判斷。專家在其專業之內有知識權威性，但在價值權衡上則不比一般人 更優越。決策專業不等於專家決策；政府不但要管理公眾生活中的風險，還 必須針對決策錯誤、專家錯誤的風險進行二階風險管理。
(2)我國政府公共治理改善的速度，追不上公民團體成長茁壯的速度。公職人員 體系內部有深入骨髓的階層文化，「長官」之「智」鮮受部屬詰問，在政策 形成的過程中缺乏真正的內部政策辯論，無法培養創造性解決問題的能力。
面對公民團體運動，政府的反應僵硬枯燥，無法也無能力與各類團體進行實 質的交談。
(四)溝通的時機及場域 (When, Where)
目前國內二階段的環評作業中，第一階段民眾參與僅限於開發單位提出環境 影響說明書之前的民眾會議，以及不須進行二階段環評時所舉辦的「公開說明會」
中。民眾參與程度只有被動的諮詢與告知，國內環評施行至今約 8 成開發案件於 第一階段便通過，因此在此階段總體民眾參與程度低落。第二階段則較有完整的 民眾參與規劃，包括公開說明會、環評範疇界定會議、環評初稿後之現場勘查及 公聽會等階段，但若分析實際參與的程度，似乎僅有在範疇界定、現場勘查及公 聽會有雙邊的互動，其餘皆為被動告知或單向接受資訊。這反映出制度中可參與 的時機少且參與程度有限的窘境。
(五)如何降低爭議促成共識 (How)
回顧影響環評制度的社會因素來源之後，本文整理出如何協助促進利害相關 者進行溝通，以消弭社會因素對於環評制度負面衝擊的方向如下：
1.提升公民的實質參與
我國參與機制的不足顯現出環評中公民參與的困境，借鏡美國的環評制度，
要求其行政機關於執行一階環評時，必須「盡最大可能」提供公民參與之機會，
同時為讓公民參與發揮監督的功能，美國法院規定要求行政機關在第一階段環評，
同時為讓公民參與發揮監督的功能，美國法院規定要求行政機關在第一階段環評，