李育明
一、前言
『環境影響評估』制度一般咸認為係美國於 1960 年代後期所建立，依據國際 影響評估協會（International Association of Impact Assessment, IAIA）之定義，環 境影響評估係指（http://www.iaia.org）：在開發計畫做出決策之前，先行確認、預 測、評估以及減緩此計畫可能對於生物、物理、社會或其他影響之過程。而我國
《環境影響評估法》第 4 條將『環境影響評估』定義為：「開發行為或政府政策對 環境包括生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度 及範圍，事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定，提出環境管理計 畫，並公開說明及審查。環境影響評估工作包括第一階段、第二階段環境影響評 估及審查、追蹤考核等程序。」亦即，評估對象包括開發行為（個案）與政府政 策（政策），若就個案環評而言，整體流程則涵蓋開發行為環境影響之預測評估、
減輕環境影響之環境管理計畫研擬、環境影響相關書件之資訊揭露與審查、以及 後續之追蹤考核等程序。
進一步說明個案環評之審查程序，個案環評之對象為「開發行為」，《環境影 響評估法》第 5 條規範 11 種可能對環境造成不良影響之開發行為，包括工廠興建、
道路開發、採礦、能源開發等。而所謂不良影響者則泛指（《環境影響評估法施行 細則》第 6 條）：引起各種環境污染或公害現象，危害自然資源之合理利用，破壞 自然景觀或生態環境，破壞社會、文化或經濟環境等。開發行為若屬《開發行為 應實施環境影響評估細目及範圍認定標準》（簡稱認定標準）所列應實施環評者，
開發單位於此開發行為之規劃階段，即應在環保主管機關指定之網站公開相關資 訊 15 日，以提供給大眾閱覽並表達其意見；在參酌各界意見進行環評作業後，則 依相關規定編製成環境影響說明書（簡稱環說書）。開發單位向目的事業主管機關 申請開發許可時，應一併提出環說書，再經其轉送到環保主管機關，進行程序審 查。若經審查認定符合相關程序規定，開發單位於收到主管機關通知後完成繳費，
則進入實體審查程序。
個案環評轉送至環保主管機關後，環保主管機關須召開環境影響評估審查委 員會（以下稱環評委員會）進行審查，若審查過程委員認為環說書內容說明不足 或仍有待釐清之議題，可要求開發單位補正後，再行後續審查。環保主管機關應
在收到環說書 50 日內，做成審查結論並公告之。審查結論分為（《環境影響評估 法施行細則》第 43 條）：
1.通過環境影響評估審查；
2.有條件通過環境影響評估審查；
3.應繼續進行第二階段環境影響評估；
4.認定不應開發；
5.其他經中央主管機關認定者。
若經認定對環境有重大影響之虞而應繼續進行第二階段環評者，開發單位需 將環說書分送有關機關並陳列或揭示至少 30 日，期滿後亦應舉行公開說明會。而 環保主管機關於開發單位舉辦之公開說明會後，與目的事業主管機關及其他相關 單位，一同界定第二階段環評範疇。開發單位根據上述意見進行環評後，編製成 環境影響評估報告書（簡稱評估書）初稿後，向目的事業主管機關提出。獲致評 估書初稿後，目的事業主管機關須會同相關機關與人員，進行現場勘察並舉行公 聽會。會後 30 日內做成紀錄，與評估書初稿一併送交環保主管機關審查。評估書 初稿通過程序審查、繳費完成後，即進入實體審查程序，環保主管機關應在 60 日內做成審查結論。開發單位則按照審查結論修正評估書初稿，做成評估書，再 送至環保主管機關認可，評估書認可後，環保主管機關應將評估書及審查結論摘 要公告，並刊登於公報。
上述環評審查作業流程可圖示如圖 2-1（筆者依據環評法規定流程並參考環 保署網頁 http://oldweb.epa.gov.tw/FileDownload/FileHandler.ashx?FLID=9443 重新 繪製）。審查流程主要涉及開發單位、目的事業主管機關、以及環境保護主管機關 等三方，各方所需作業之程序以顏色區分之，二階段環境影響評估作業之分界點 則在於是否「對環境有重大影響之虞」。近期若干環評行政訴訟案，其爭議點亦大 多環繞在環評委員會何以認定不會「對環境有重大影響之虞」，而可於第一階段即 通過環評審查。此外，以往法界並未將審查結論視為「行政處分」，直至 2003 年
「林內垃圾焚化廠興建」環評訴訟案，行政法院始將環評審查結論認定為行政處 分，進而受理環評相關之行政訴訟。
圖 2-1 二階段環境影響評估審查作業流程 相關者」（Stakeholders，或稱『利益團體 Interested Party』）。首先，依據《環境影 響評估法》之界定，與環境影響評估相關之機關或個人，主要包括：(1)開發單位：
由於近來環評審查會議廣泛開放公眾參與，依據《行政院環境保護署環境影響評 估審查旁聽要點》之界定，環評審查過程之利害相關者尚可包括(5)「當地居民、
居民代表、相關團體」等「旁聽人員」。若再將(6)民意代表、以及(7)媒體記者等 一併納入，環評審查過程之利害相關者於環評審查會議中，各自扮演出席、列席、
旁聽、以及報導等角色。
至於環境影響評估過程之公眾參與，依據《環境影響評估法》之規範，「當地 居民、居民代表」及「人民或公益團體」，則可申請環評審查會旁聽、參與「公開
（之）說明會」及「現場勘察、公聽會」，更可依據《環境影響評估法》第 23 條 第 9 項之規定提起公民訴訟。此外，由於環評審查結論已視為行政處分，當地居 民亦可就環評審查結論之行政處分啟動「行政救濟」流程，以提起訴願或行政訴 訟。然而，近來諸多民間團體訴求之「行政聽證」，就筆者之觀察，其在環境影響 評估過程中，似仍尚未成為公眾參與之管道。
上述七類環評審查過程之利害相關者，排除申請者、許可者與審查者，其餘 四類具「公眾」性質之利害相關者，其所關心之議題，依筆者參與環評審查之經 驗研判，大致可分類如下：
1.開發行為對環境可能影響之程度及範圍：包括生活環境、自然環境、社會環 境及經濟、文化、生態等。
2.開發行為之「公益性與必要性」：延伸考量《土地徵收條例》規範之「公益性 及必要性」評估因素，包括社會因素、經濟因素、文化及生態因素、永續發 展因素等。
3.公共工程類開發行為之可行性評估：依《政府公共工程計畫與經費審議作業 要點》或《促進民間參與公共建設法施行細則》規範之可行性評估，包括目 的、市場、技術、財務、法律、土地取得及環境影響等方面之評估內容。
4.國民福祉與健康風險評估：廣泛討論開發行為可能造成國民福祉之損害（例 如壽命簡短、影響健康、房價下降等），並訴求進行健康風險評估等。
5.程序議題：包括法規規範之不周全、環評書件之正確性、有關機關之程序認 定議題、審查會議議程安排與資訊公開等。
上述五類議題，若嚴謹界定之，應僅有「開發行為對環境可能影響之程度及 範圍」直接與環境影響評估相關聯，然而，由於環評審查具有俗稱之「否決權」
（環評法第 14 條第 1 項：目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評 估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效）。再加上近來行政
院環境保護署普遍開放公眾參與環評審查會議，該類會議常成為各方表達意見之 平台，利害相關者關心之議題自然更趨廣泛。
三、案例分析
本單元主要藉由彙整、分析三項開發行為之環評審查過程，就個案彙整各利 害相關者關心之議題，以鑑別環評審查各方關注之「社會因素」，更期進而探討各 類社會議題對環評制度之可能影響。由於中央主管機關審查之開發行為，通常較 地方主管機關審查之案件來得繁複，故本文僅就行政院環境保護署審查之開發行 為擇選討論對象，三案例分別為：
1.「淡北道路」：淡水河北側沿河平面道路工程環境影響說明書（淡水河北側沿 河快速道路第一期工程替代方案）；
2.「國光石化」：彰化縣西南角（大城）海埔地工業區計畫環境影響評估報告書
（初稿）；
3.「風力發電」：苗栗縣竹南鎮、通霄鎮、苑裡鎮設置風力發電廠興建計畫環境 影響說明書（原名為：苗栗縣竹南鎮、後龍鎮、通霄鎮、苑裡鎮設置風力發 電廠興建計畫環境影響說明書）。
（一）淡北道路
本計畫之原方案：『淡水河北側沿河快速道路第一期工程』（簡稱「淡北快」）
計畫係於 1997 年 12 月由交通部提報行政院院會通過，並於 2000 年 1 月由交通部 公路總局提出『淡水河北側沿河快速道路可行性評估第一期工程建設計畫（淡水 外環道至台北市洲美快速道路）環境影響說明書』送環保署審查，經三次初審會 議，最終於 2000 年 10 月 2 日環保署第 75 次委員會決議「認定不應開發」。其後，
台北縣政府水利局於 2008 年 7 月發布「淡水河北側沿河平面道路計畫」公告，全 長 4.7km，「形式上」未達應實施環境影響評估之規模。全程擬分三段招標，第 一標工程預定於 2008 年 12 月開工。然而，該計畫因與「淡北快」位經相同路廊，
環保署乃於 2008 年 11 月 18 日發函認定本計畫為「淡北快」計畫之替代方案，臺 北縣政府遂依規定備妥環境影響說明書由交通部於 2009 年 12 月 7 日轉本案至環 保署。
本案基本資料說明如下，開發單位：新北市（原台北縣），基地行政區：新 北市原台北縣），開發計畫類別：道路之開發，開發規模：4.7km，其中 0.4km
本案基本資料說明如下，開發單位：新北市（原台北縣），基地行政區：新 北市原台北縣），開發計畫類別：道路之開發，開發規模：4.7km，其中 0.4km