第一節.政府救災及其運作
一、救災運作體系
葛樂禮風災發生於1963年的陳誠內閣任內，當時地方由黃杰省主席主持，警備總 司令則為陳大慶。本要點，將依此部份作深入探究。
1945年臺灣省警備總司令部設立之初，乃是以接收臺灣與維持臺灣治安為其主要 任務，其與臺灣省行政長官公署合組臺灣省接收委員會，故首任總司令即由臺灣省行 政長官的陳儀擔任。1949年1月大陸地區之各地局勢國民黨一一轉為弱勢，為了顧及 戰力之延續，蔣介石手諭令為臺灣省省主席，不久在令陳誠兼任臺灣省警備總司令1。 1949年8月為了配合國共內戰之需，裁撤臺灣省警備總司令部改組而分別成立東南軍 政長官公署及臺灣省保安司令部，分別由陳誠擔任東南軍政長官2、彭孟緝為臺灣省 保安司令3。
警備總司令部為國民黨戒嚴統治時期之最高治安維護機關，用於鞏固黨國體制。
原省政府下隸有警務處，然實際上臺灣治安之維繫不全然為省政府負責，而是在「以 軍領警」的體制下進行，警務處受到多個軍、情機構的指揮節制。4「以軍領警」意 含為何?
「以軍領警」體制之意義，在使治安成為國家安全的一部分，警察亦須執行 保防（保密防諜）的工作。然而警察並非獨立執行治安與保防工作，警務處是與 臺灣防衛總司令部、臺灣省保安司令部、臺北衛戌司令部等軍事單位以及其他諸
1曾健民，《1949 國共內戰與台灣》，臺北：聯經出版，2009，頁 176。
2蘇慶軒，〈國民黨政府的戰爭規劃與威權統治：臺灣警備總司令部的戰時職能及其威權控制的作用〉
（《政治科學論叢》，No.64， 2015 年 6 月），頁 286。
3蘇慶軒，〈國民黨政府的戰爭規劃與威權統治：臺灣警備總司令部的戰時職能及其威權控制的作用〉
（《政治科學論叢》，No.64， 2015 年 6 月），頁 361。
4蘇慶軒，〈國民黨政府的戰爭規劃與威權統治：臺灣警備總司令部的戰時職能及其威權控制的作用〉
（《政治科學論叢》，No.64， 2015 年 6 月），頁 149。
如國防部保密局、內政部調查局情報單位共同執行。5
二、關於特定營業、攤販、廣告物管理、市容整理事項。
三、關於犯罪偵防及違反社會秩序維護法案件處理事項。
四、關於財經動態調查及經濟犯罪案件處理事項。
五、關於交通秩序管理及違反交通法令取締事項。
六、關於戶口查察事項。
七、關於外僑管理、安全維護、僑防偵監及涉外案件處理事項。
八、關於社會民防、社會保防、偵防、山地保防及社會治安調查事項。
九、關於警察之教育、服制及勤務事項。
除了上述之「合署辦公各廳處局」外，此時期的省政府尚有「物資局」的直屬機 關。物資局專責遵循國家「發展經濟、保障供給」的經濟工作方針和「統一計劃、分 級管理」，以主掌金屬材料、機電產品、輕化建材等項目的鋼材、瀝青等等…，因此 當災害發生之際物資局可便於行事，進行物資的統一調度，甚至於有利於後續的重建 工作。
圖3-1.臺灣省政府組織結構9
黃杰與陳大慶於多職官上皆呈現，「黃杰卸任後由陳大慶接任」的現象10。 此從
9 鄭梅淑，《臺灣全志》，南投市：臺灣文獻館，2007，頁 29，圖 1-3。
面向觀之，不難理解蔣介石之用人以軍事功績有密不可分之關連。
陳大慶為黃埔軍校第一期畢業之黃埔軍，曾參與北伐、剿匪、二次大戰等戰役。
戰後隨國民黨撤退來臺轉入情治系統工作，擔任首任國家安全局副局長，在當時的情 治系統扮演舉足輕重角色。
圖3-2.葛樂禮颱風救災重建職掌單位示意圖
整體觀之，災害發生之際由軍、警系統之行政院國防部主導救災，必要時會同省 政府警務處協助處理；若災情嚴重需要物資調度支援，則可由省政府物資局進行調 度。災後重建部份則由行政院主導成立特別小組進行復建工作的大方向決策，實質災 後重建執行單位則為省政府。如（圖3-2）。
行政院因災成立特別小組進行復建工作似乎也不算「特別」，早在民國四十八年 的「八七水災」亦曾經成立特別小組進行重建工作。乃至於民國九十八年莫拉克風災 過後，亦曾組織「行政院莫拉克颱風災後重建推動委員會」。此權限乃依行政院組織 法第十四條：「行政院為處理特定事務，得於院內設專責單位。」11，其差別僅在民 國五十二年葛樂禮風災之際仍屬戒嚴時期，總統有權能全權處理，不需立法院通過特 別條例。
從1963年9月10日晚間臺灣氣象所的『疏忽』，到當時國家體制的不健全；「國 家體制的不健全」，可從兩層面論之，一者人員的晉用充斥著政治酬庸，多為蔣介石 所安排之大陸撤退來臺之軍方、政壇人士，並非專業人士；另一者此時期警、消制度
101961 年 11 月黃杰卸任警戒總司令由陳大慶接任、1969 年 7 月黃杰卸任臺灣省政府後由陳大慶接替、
1972 年 5 月黃杰卸任國防部長後由陳大慶接任。
11 行政院組織法第十四條。
未分離，亦是救災不利之素。再加上威權體制的主導下，成為「以軍領警，以警救災」
的特殊模式；然而「國軍」並非地方單位，理當對「地方」不熟悉，如此該如何「救 災」?
1963 年 9 月 12 日上午 8 時解除颱風警報，將是另一場災難的開始。（圖 3-3）。
自 11 日豪雨不斷下，陸續全臺各地都傳出災情，然而救災速度相當緩慢，甚至於災 情仍無法全盤掌握。災大台北地區，早在 11 日上午即傳出淹水災情，然而至 13 日災 情仍未減緩，水淹仍即膝；加上沒水沒電，居民苦不堪言12。中部地區更是災情慘重，
高達 3 千餘人失聯13；由於中部地區災區對外交通中斷，因此，僅能對尚可通行之聯 絡道路進行部份人員的救援，其他可聯繫之災區而交通中斷則是視其存糧情況進行空 投乾糧。14
圖3-3.9月12日葛樂禮颱風警報解除後之陸續救災過程。
然而，道路搶修的部分，就顯得不積極，甚至於是「人禍」的問題。早在 12 日 省政府即掌握到「中部對外交通中斷」的問題，但省政府卻遲滯於 14 日才決議「搶 修」，甚至於 15 日仍未見動工直至省主席黃杰親自指示省政府建設廳官員，才有動
12 《聯合報》，1963 年 9 月 14 日，03 版，〈三重蘆洲等低窪地昨仍泥水逾膝 水電俱無食物告缺 投 機者竟運水出售〉
13 《聯合報》，1963 年 9 月 15 日，03 版，〈黃杰空降泛區撫慰中部災黎 面諭有關人員加緊搶救限廿 四日恢復南北交通〉
14 《聯合報》，1963 年 9 月 15 日，第 03 版，〈黃杰空降泛區撫慰中部災黎 面諭有關人員加緊搶救限 廿四日恢復南北交通〉
作。也因道路搶修的不積極，導致於仍有災區無法掌握，直至民眾通報才發現仍有災 區仍未聯繫上。
臺灣經歷了無數次的天災，在中不斷的求進步；1963 年典型的西北颱─葛樂禮 颱風侵襲下，臺灣成為水鄉澤國，北臺灣受創嚴重。調整相關救災法律、制度成為政 府的重要課題。從臺灣救災制度的沿革的方面來看，自 1963 年葛樂禮風災與 1964 年白河地震後所調整的法規後，到 1990 年代的法規再度調整的期間長達 30 年之久。
（見圖 3-4），因此可視「1963 年葛樂禮風災與 1964 年白河地震」為影響救災制度的 重大事件。救災制度於此次調整的特色為何?值得探究。
圖 3-4.臺灣救災制度的沿革
二、救災制度的沿革
（一）地方權責救災時期（1945 年至 1964 年）
自 1945 年台灣光復之初至 1947 年間共有八次風災，這八次風災皆帶來災情；
，其中有兩次重創台灣發生於 1947 年二二八事件爆發之前，分別為 1946 年 6 月的桃 莉颱風與同年 9 月的葵瑞達風災。由於葵瑞達風災南台灣災情嚴重，當時尚未有相關 法規可救濟或安置災民，因此當時台南市政府自行訂定救濟辦法15；也因此自災後省 政府當局意識到救濟辦法的不足，促使省政府當局於民國 37 年 3 月制定「臺灣省災 害協賑辦法」本辦法主要是確立於「災後」的重建與補助經費來源。其基本精神在「中 央」（省政府）、地方（縣市政府）與民間團體各出支三分之一，組成災害協賑基金，
15中華日報（1946 年），9 月 28 日，第 03 版，〈市府救濟民眾〉
並存於臺灣銀行16；該基金由省政府的社會處、主計處與財政廳三個單位共同掌管，
並受省政府監督17。當災害發生時，先由縣市政府的救災準備金先行放款，若災情過 大地方政府不足以應付或災害面積達 10％以上又或受災人口達 1‰以上時，得呈請動 用協賑基金18。當呈請動用協賑基金之時，應由社會處長會同財政廳與主計處簽呈，
再由省主席核准。臺灣省災害協賑辦法施行一段時間後發現，由於該辦法僅規範協賑 基金用於發放物資與補助現金19，並無明確規定發放金額的標準，使得每次風災或各 地方金額不一的現象，為解決此一現象
民國 45 年 4 月省政府頒布「臺灣省人民因災死傷及民間房屋因災倒塌救濟辦法」。
圖 3-5.協賑基金的運作。
「臺灣省人民因災死傷及民間房屋因災倒塌救濟辦法」不僅詳細規定所謂的災害 係指風災、水災、火災、震災及其他重大災害等20，並確立救濟金發放標準，因災死 亡發放 1000 元給直系親屬、失蹤 700 元、受傷 500 元、房屋全倒 400 元、半倒 200 元的救濟金 。 21
在救災方面，當災害發生時，縣市地方政府可派員警察、消防隊及當地駐軍等
16臺灣省災害協賑辦法第三條。
17臺灣省災害協賑辦法第五條。
18臺灣省災害協賑辦法第七條。
19臺灣省災害協賑辦法第十條。
20臺灣省人民因災死傷及民間房屋因災倒塌救濟辦法第二條。
21臺灣省人民因災死傷及民間房屋因災倒塌救濟辦法第十四條附件之表。
人力搶救；並可依據1943 年 12 月 4 日國民政府所公布之《國民義務勞動法》，在必