戰後臺灣防災思維的轉變─以葛樂禮風災為中心

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(1)國立臺灣師範大學臺灣史研究所碩士論文. 指導教授：陳佳宏. 戰後臺灣防災思維的轉變─ 以葛樂禮風災為中心. 研究生：邱德承 2017 年 7 月. 撰.

(2) 摘要葛樂禮風災是國民黨政府撤退來臺繼八七水災後所發生的重大風災，葛樂禮風災使國民黨政府開始意識到防災作為的不可不為之的重要性，然而是逢石門水庫竣工，防洪思維導向蓄洪、分洪、疏洪的思維，而有基隆河截彎取直工程、關渡隘口拓寬等之工程。這些工程表面上看來是為了解決臺北市區內洪水問題，然而實際上政府的新作為操之過急並無通盤考量，不但沒有解決洪水問題更使得特定區域淹水更嚴重，再加上事後觀之這些工程之背後另有著都市發展、商業利益的考量。葛樂禮風災不僅造成國民黨政府防災思維的轉變，亦影響氣象科技的發展，採購氣象雷達，而開啟了現代化氣象觀測的時代。然而政府的消極不作為也成為這個防災思維的開端，總是待至災害發生後，政府單位才願意採購新型的氣象儀器，從戰後歷來氣象科技演進的過程中觀之更為鮮明。此外，從 1952 年貝絲風災、1963 年葛樂禮風災與 2009 年莫拉克風災等三大風災可發現，每當重大災後發生氣象單位始終成為究責的第一對象。然而，這些的指責問題點大部份多為強人所難之事，更可看出我國政治體制上監察院失能、失職與不專業糾正的能力。在這樣的環境氛圍裡，氣象單位往往成為災難過後背黑鍋的對象。. 關鍵詞：葛樂禮、美援、防災思維、氣象科技、救災制度.

(3) ABSTRACT Typhoon Gloria (1963) is the catastrophic wind disaster following the Floods of 1959, after the Nationalist Party fled to Taiwan. This typhoon brought to the Nationalist the awareness of the importance of disaster reduction. As Shihmen Dam was constructed, the conception of flood prevention was brought to flood storage, flood division, and flood channel, thereby leading to the projects of river channel straightening of Keelung River as well as the expansion of Guandu Tunnel. These constructions, as they appear, were made to solve the flood problem of Taipei downtown, yet the new methods of construction that the Nationalist government carried out were done in haste without comprehensively considering the whole situation. This does not solve the flood problem of the area, and even worse, it makes the flood problems all the more serious in certain areas. What is more, there remains consideration of urban development and business interests lying beyond the projects of constructions. Typhoon Gloria doesn’t only change the Nationalist’s conception of disaster prevention, but also initiates the epoch of modernized conception of weather forecast, such as the purchase of weather surveillance radars. The government’s inactivity becomes, however, the beginning of the disaster prevention; it is willing to buy new weather equipment only after the disaster takes place. This phenomenon can be obviously discerned from the development of weather technology after WWII. In addition, from the three catastrophic typhoons (Typhoon Bess in 1952, Typhoon Gloria in 1963, and Typhoon Morakot in 2009), we can see that the weather organization becomes the first target to be reproached from the public. However, the points raised to be reproached remain somewhat far-fetched, highlighting the incapability, unaccountability and unprofessional performance of the Control Yuan of Taiwan. Under this circumstance, the weather organization is always the one to account for the disasters.. Keywords: Typhoon Gloria, American Aid, conception of disaster reduction, weather technology, disaster relief institution.

(4) 謝辭五年研究所的時光看似漫長，卻是趟愉悅短暫的奇幻旅程。首先，感謝我的父母、家人與指導教授陳佳宏老師多年來的支持、鼓勵與老師專業的指導，使我順利完成學業；除了陳佳宏老師專業的指導外，撰寫論文期間，也很感謝同班同學邱創裕、趙震揚的協助；在撰寫論文過程中，關於法學部份的專業知識，特別感謝呂馥伊律師、許哲涵律師的協助。還有，在我碩士班階段尾聲中，人生感到困惑之際，在身邊陪伴，使我再度燃燒研究熱情的麗玲，謝謝你。同時也感謝這近五年來在師大所認識、共同學習與成長的伙伴，感謝您的參與，使我的人生因為有你而精彩繽紛，謝謝你們。我要將這份成功的榮耀獻給幫助過我的每一個人，謝謝大家。.

(5) 戰後臺灣防災思維的轉變─以葛樂禮風災為中心目錄第一章.緒論……………………………………………………...………………P001 第一節.研究動機與研究問題……………………………………………….. P001 第二節.文獻回顧與討論………………………………………………….. …P009 第三節.研究方法、資料運用與文章架構………………………………….. P012 第二章.一九六三年氣候異常與葛樂禮風災之過程…..………..…………….. P016 第一節.「西北颱」的定義與歷代之認知....…...…….……………………...P016 第二節. 1963 年氣候異常與「葛樂禮」颱風……………….………………P028 第三節.葛樂禮颱風的生成與致災原因及其過程…………..…..…………...P038 第三章.產業災害損失與救災過程…….………………………………………..P058 第一節.政府救災及其運作..…………..……………………………...………P058 第二節.國際救援…………………..………………………………………….P076 第四章.防災思維的轉變……………………..……………….……………..…..P087 第一節.天然災害風險評估的思維…………………………………………...P087 第二節葛樂禮風災後災害應變能力與災害防範能力的衝擊.……………...P092 第三節葛樂禮風災後防洪設施的新作為.……….……..……………………P101 第四節.鄭子政彈劾案………………………….……..………………………P115 第五章.結論：防災的多重思維………………………………………………...P126 【附錄一】：劉廣英口述訪談資料……………………………………………..P130 參考資料................................................................................................................P132.

(6) 表次表 1-1.1991-2000 年全球各洲因自然災害所導致的經濟損失金額統計表…………………...……………………………………………….P005 表 2-1. 1950 年至 2010 年，歷年西北颱災害簡表……………………….P023 表 2-2. 1950 年至 2010 年，造成北部有災害之西北颱………………….P024 表 2-3. 1950 年至 2010 年，造成北部有嚴重災害之西北颱…………….P025 表 2-4. 1950 年至 2010 年，造成北部有嚴重災害之西北颱的雨量統計.P026 表 2-5.民國 52 年冬季氣候異常整理……………………………………...P030 表 2-6.民國 52 年春季氣候異常整理……………………………………...P030 表 2-7.民國 52 年梅雨季氣候異常整理…………………………………...P031 表 2-8.「八七」水災、葛樂禮風災與拉克風災（八八水災）三者雨量之比較…………………………………………………………....P033 表 2-9. 三次災害統整表…………………………………………………...P037 表 2-10.1960 年至 2006 年間颱風災害統計………………………………P044 表 3-1.行憲後，中華民國史上迄今頒布之緊急處分令與緊急命令….…P068 表 3-2.自「天然災害申請國軍支援作業手冊」公布後，國軍支援救災次數..………………………………………...................................P072 表 4-1.1951 年至 2010 年颱風侵臺頻率與標準差…...................................P097 表 4-2.不同重現期之強降雨標準……………………..................................P101 表 4-3.不同重現期之強降雨標準下，臺北市各行政區潛勢淹水情形......P102 表 4-4.淡水河防洪治本計畫之各期規劃……………..................................P108 表 4-5.臺灣史上三大「氣象事件」之爭議事件……..................................P122 表 4-6.葛樂禮風災前後，政府防災作為的轉變..........................................P125.

(7) 圖次圖 1-1.天災資料統計……………………………………………………….P002 圖 1-2.臺灣地區全年降雨之各月月平均………………………………….P003 圖 1-3.1994 年至 2003 年不同天然災害類別對於不同開發程度國家之經濟損失…………………………………………………………....P004 圖 2-1.侵台颱風之七大路徑……………………………………………….P017 圖 2-2.侵台颱風之十大路徑……………………………………………….P017 圖 2-3.狹義西北颱（標準西北颱）……………………………………….P019 圖 2-4.廣義西北颱（變型西北颱）……………………………………….P019 圖 2-5.1954 年 Tropical storm NO7.行進路徑圖………………………..…P020 圖 2-6.1958 年畢莉颱風之路徑圖………………………………………….P020 圖 2-7.1958 年畢莉颱風之雨量累積圖………………………………….…P020 圖 2-8.賀伯颱風侵臺路徑圖……………………………………………..…P021 圖 2-9.賀伯颱風侵臺路徑圖……………………………………………..…P021 圖 2-10.西北部河水氾濫的原因…………………………………………....P026 圖 2-11.民國 52 年 1 月臺灣各地月均溫…………………………………..P028 圖 2-12.民國 52 年臺灣各地旱象統計……………………………………..P029 圖 2-13.1963 年葛樂禮颱風侵台路徑圖………………………………….P032 圖 2-14.1963 年 7 月范迪颱風侵臺之降雨累積圖………………………...P032 圖 2-15. 1963 年費依颱風侵台路徑圖……………………………………P032 圖 2-16.與東北季風共伴類型颱風示意……………………………………P034 圖 2-17.與西南季風共伴類型颱風示意……………………………………P034 圖 2-18.民國 52 年 9 月 10 日 8 時地面天氣圖（葛樂禮風災）…………P035 圖 2-19.民國 48 年 8 月 6 日 20 時地面天氣圖（八七水災）……………P035 圖 2-20. 2009 年 8 月 7 日 8 時地面天氣圖（莫拉克颱風風災前夕）…P036.

(8) 圖 2-21. 1963 年 9 月 9 日 0 時(UTC)850hPa 高空圖……………………...P040 圖 2-22.民國 52 年 9 月 10 日 16 時分發布之第 7 次第 9 號葛樂禮颱風警報單……………………………………………………….……...P041 圖 2-23.民國 52 年 9 月 8 日至 11 日逐日之葛樂禮颱風雨量累積圖…….P043 圖 2-24.民國 52 年 9 月 8 日至 11 日葛樂禮颱風總降雨量……………….P045 圖 2-25.民國 52 年 9 月 10 日 16 時分發布第 7 次第 9 號葛樂禮颱風警報單之颱風行進圖………………………………………….…………P047 圖 2-26.民國 52 年葛樂禮風災時，淹水範圍圖……………………………P054 圖 2-27.象神颱風侵臺時，大台北地區淹水範圍圖………………………..P055 圖 2-28.納莉風災時，大台北地區淹水範圍圖……………………………..P056 圖 2-29(a).葛樂禮颱風侵台過程示意圖（一）……………………………..P056 圖 2-29(b).葛樂禮颱風侵台過程示意圖（二）……………………………..P057 圖 3-1.臺灣省政府組織結構……………………………..…………………...P060 圖 3-2.葛樂禮颱風救災重建職掌單位示意圖…………..……..…………….P061 圖 3-3.9 月 12 日葛樂禮颱風警報解除後之陸續救災過程…………..……..P062 圖 3-4.臺灣救災制度的沿革………………………………………………….P063 圖 3-5.協賑基金的運作……………………………………………………….P064 圖 3-6.李維森認為的台灣救災體系發展歷程……………..…………..…….P070 圖 3-7.臺灣救災制度沿革與職權演變……………………………....……….P075 圖 3-8.葛樂禮颱風災救濟金（新臺幣）捐款來源比例………………...…..P078 圖 3-9.葛樂禮風災交通路段受損搶修圖…………………………….....…..P079 圖 3-10.府葛樂禮颱風災害救濟、搶修、搶救及復原經費區分表說明…...P085 圖 4-1.風險評估示意圖……………………………...………………………..P087 圖 4-2.臺灣降雨量之年際變化……………………...………………………..P089 圖 4-3.臺灣氣象科技發展歷程與天然災害之關係..………………………...P095 圖 4-4.1996 年之前，台灣只有花蓮及高雄兩座氣象雷達站，北部及東.

(9) 南部為雷達的死角……………………………...…………………….P096 圖 4-5.1996 年之後，臺灣氣象雷達的涵蓋圖………...…………...….…….P096 圖 4-6.1951 年至 2010 年颱風統計資料表………...…………...…………....P097 圖 4-7.1951 年至 2010 年颱風侵臺頻率與標準差..…………...………….....P097 圖 4-8.防災多視角下的光譜思維………...……………...……...…………....P098 圖 4-9.2010 年臺北市脆弱度分析………...……………...……...…………...P101 圖 4-10.臺北市 100 年洪水重現值淹水風險……...……………...…….…....P101 圖 4-11.新店溪屈尺以上地區之 6 小時、12 小時、18 小時…...….….…....P106 圖 4-12.石門水庫完工前後之洪峰頻率流量變化...……………...…….…....P106 圖 4-13.配合之五案內容……………………………...………………………P107 圖 5-14.葛樂禮颱風與基隆河截彎取直過程………...………………………P109 圖 4-15 (a).基隆河士林路段截彎取直前，彎曲河道不利於洪水的宣洩..…P109 圖 4-15(b).將中山橋以下河段截彎取直；並且填平後港墘，設立新河道...P109 圖 4-16.五股洲後村地圖……………………………...……………………….P110 圖 4-17.葛樂禮風災後，北臺灣風災淹水區域圖…...……………………….P112 圖 4-18.員山子分洪道尚未興建前，臺北縣十五處易發生水患地區示意圖.P113 圖 4-19.公務人員失職其懲處過程（一）……………...……………………..P115 圖 4-20.鄭子政所長過失概念圖……………………...………………………..P118 圖 4-21.公務人員失職其懲處過程（二）…………...………………………..P121 圖 5-1.完善的多重防災思維…………………………...………………………P127.

(10) 第一章.緒論第一節.研究動機與研究問題 1980 年代以來，全球平均氣溫年年攀升，儼然成為世界各國相繼討論重視的課題。而多數科學家亦認為全球暖化是工業發展所帶來的結果：據氣候學家研究指出全球平均溫上升的主因是夜晚低溫的大幅提升，並非極端天氣的絕對高溫；因此，歸因於十八世紀以降工業革命所帶來的二氧化碳所致，而從大氣中二氧化碳含量變化趨勢圖，亦與氣溫量變化趨勢圖有高對的相關性，這也是氣候學家所認定的工業革命以來大氣中二氧化碳量大量增加，而加劇了地球`的溫室效應，以致於全球暖化的發生。從此觀之，人類的活動、發展，將會使氣候改變，或者可以說「歷史改變氣候」。在「人類經濟高度發展，而影響氣候變遷下」此思維下的同時，另一方面亦有學者認為「人類與氣候的變遷的拉鋸戰並非是近百來的問題；自八萬年前開始，以時間軸為中心，氣候變遷與人類歷史發展的對應關係有著密不可分的結合。」 1 ；其指出：每當冰河時期來臨，…森林轉為草原，使許多類人猿滅絕…從求生活動來看，類人猿的選擇與其他動物如初一轍。當降雨量多寡造成森林面積增減，就改變生活地點，尋找新的食物。 2 。 18 世紀末葉，歐洲氣候寒冷而乾燥，最終導致革命的爆發，因此，原書作者亦指出：到了 1788 年氣候狀況愈來愈異常，接連的熱浪與乾旱接踵而來，不列顛島南部的年雨量僅有五十年氣候平均值的 63％，為單年最低降雨記錄。在此的兩年前（即 1786 年）的巴黎亦只下了往年的 67％，而這場氣候災難導致了歐洲穀價飆升，最終加上法國內部社會弊端的推波助瀾下，法國大革. 1 2. 田家康，歐凱寧譯，《氣候文明史》(台北：臉譜書房，2012 年)，頁i─前言。田家康，歐凱寧譯，《氣候文明史》(台北：臉譜書房，2012 年)，頁 2-3。 1.

(11) 命就此爆發。 3 。從此角度來看，氣候是影響自然環境的重要因素，自然環境的變遷又牽動了人類活動的型態，最後改變了人類歷史的走向。所以，站在這點上，「氣候改變歷史」亦成為一個重要的可靠課題。亦有學者認為指出，早期歷史文明經濟仰賴於農業生產，而氣候則是影響作物生長條件中最為重要的主因，因此近五千年來，氣候確實創造了許多歷史。冰河時期帶給人類饑荒；間冰期氣候良好人類生活安逸，反而使人類貪婪。如此的循環，創造了為期一千三百年周而復始的週期性歷史變動。自工業革命以來，人類命運與氣候的關聯不再那麼明顯，但是水資源短缺依然對社會福祉有很大的影響。 4 。然而，不論從「歷史改變氣候」、「氣候改變歷史」又或者氣候周期性的變化所決定的「氣候創造歷史」之說，都單僅以『時間軸』唯其討論點，實在有失其全盤考量。. 圖 1-1.天災資料統計 5 臺灣一年中有許多災害的發生，「災害」與「意外」都是泛指事故的一種。「災. 3 4 5. 田家康，歐凱寧譯，《氣候文明史》(台北：臉譜書房，2012 年)，頁 236。許靖華，甘錫安譯，《氣候創造史》(台北：聯經出版社，2012 年)，頁 268。周仲島，《國研科技第十三期─國家型計畫成果專題防災國家型科技計畫(NAPHM)回顧與展望臺灣地區重大天然災害氣象篇》，(台北：國家實驗研究院，2007 年 1 月)，頁 9 圖 2 。 2.

(12) 害」係指發生於公共空間內的事故。「意外」則是指發生於私人領域、空間內的事故。在臺灣一年中天然災害裡，最大宗的便是風災與水災此兩者佔了七成以上。若從全球颱風移動路徑論之，則更是如此，不難發現臺灣係西北太平洋颱風行進的必經之地。根據聯合國對全球自然災害調查之報告，過去 50 年(1950~1999) 來自然災害造成之經濟損失有逐年攀升之趨勢；若以全球各大洲來區分統計，上個世紀（1991-2000 年）因自然災害所導致之經濟損失金額以亞洲之經濟損失為最，其及約佔全球的 51%。 6. 圖 1-2.臺灣全年降雨之各月月平均依全年降水分布之性質來看，1971 年至 2000 年臺灣地區 5 月至 10 月之降雨量即佔全年年雨量的 67％（圖 1-2），其中又以 7 月至 10 月之颱風盛行季節雨量為最。故從不同資料統計論之，討論臺灣天然災害史乃以颱風為其討論之首。依據許銘熙、謝龍生著＜台灣防洪治理工作之回顧與展望＞一文 7，其論及不同國家開發程度對自然災害影響其國家經濟損失之比例。從圖 3 中可知除經濟. 6. 7. 許銘熙、謝龍生著，《第十五屆水利工程研討會》，2006 年 7 月 5 日~6 日，(地點：國立中央大學土木工程學系主辦) ，頁 15。許銘熙、謝龍生，《第十五屆水利工程研討會》，頁 15-16，其將國家開發程度劃分為OECD 會員國(Organization for Economic Cooperation and Development)、CEE+CIS(Central and Eastern European Countries + Commonwealth of Independent States)、開發中國家及未開發國家等，將其分析不同天然災害類別之影響程度。 3.

(13) 合作暨發展組織（OECD）會員國對於地震災害所引起經濟損失之百分比權重值佔其所有天然災害比例較大之外，其餘三種不同開發程度之國家類別，皆以洪水所引起之經濟損失最為嚴重，例如開發中國家(台灣歸屬於此類)之洪水災害損達 55％，暴雨所造成之損失達到 18％，乾旱損失達到 18％，總計與水有關災害損失達到 9 成以上，因此對於開發中國家而言，如何治水用水是面臨天然災害最主要之減災策略。. 圖 1-3. 1994 年至 2003 年不同天然災害類別對於不同開發程度國家之經濟損失 8 從上論述而論，臺灣位處亞熱帶地區，颱風所帶來的災害又佔七成以上。是故論及災害與歷史發展的關係，即是以颱風為其課題。不僅如此，就如前所言，天然災害對於於開發中國家而言，亦是其重大面對之問題。災害發生的與否，涉及到了多方面因素。若平時能作好防護措施，當然爾災害的發生機會自然會降低；此外，災害的發生若有極佳得動員力，亦可將災害帶來的可能損失降到最低。再者，倘若有精密的觀測儀器設備，在災害發生前一段時間能夠緊密、確實的掌握住，亦能夠有機會爭取防範的時間；另外，天然災害. 8. 許銘熙、謝龍生，《第十五屆水利工程研討會》，2006 年 7 月 5 日~6 日，(地點：國立中央大學土木工程學系)，頁 16，圖 2。 4.

(14) 自身所發生的頻率變化，亦是我們所要關注的。表 1-1 .1991-2000 年全球各洲因自然災害所導致的經濟損失金額統計表 9 地區. 損失金額(百萬美元). 百分比. Asia. 400,641. 51.11%. Europe. 164,868. 21.03%. American. 204,434. 26.08%. Oceania. 11,753. 1.50%. Africa. 2,140. 0.27%. 總金額. 783,837. 100％. 以 1923 年 9 月 1 日之日本關東大地震為例，地震規模 7.9，死亡人數高達 105,385 名；而 2011 年 3 月的 311 大地震，其地震規模 9.0，死亡人數卻僅有 15,628 名 10 。這顯示了天然災害的規模大小與災害所帶來的損失嚴重度並無直接的關係，而是事先的防治工作的確實程度。進一步分析，關東大地震死傷者多是受到地震後，所以發的火災而致死；而 311 大地震則是屬於廣域型的複合式災害。若從受損程度來看，廣域型的複合式災害死傷人數理應較關東大地震多，但實際上卻相反?關於這點，可以利用 1995 年日本阪神大地震為例，該地震之規模 7.2，其震源深度僅 16 公里，震央就位在人口眾多的大阪、神戶一帶大都市裡，屬於都市型地震都市型地震。這場大地震造成了 6 千餘人死亡、4 萬多人受傷、 34 萬餘人無家可歸；而其房屋倒塌的情形，可發現 1969 年以前所建成的房屋受損率高達 73.53％，1981 年以後所建成的房屋受損率僅有 24.00％ 11 ，這表示了經過 1923 年關東大地震的洗禮下，日本開始重視房屋結構的防震能力。再次突顯出防災工作的重要性。 9. 許銘熙、謝龍生，《第十五屆水利工程研討會》，2006 年 7 月 5 日~6 日，(地點：國立中央大學土木工程學系) ，頁 16。 10 吳明上，〈日本內閣的危機管理：「阪神‧淡路大地震」VS.「東日本大地震」〉《危機管理學刊， 2013 年，卷 9-1》，頁 41，表一。 11 楊光著、沈繁銮，〈日本阪神地震灾害的一些调查统计数据〉（《華南地震》，25 卷 1 期），頁 84，表一。 5.

(15) 另一方面，至今目前為止關東地震、阪神地震、東北地震（即 311 大地震）為日本的三大地震，此三大地震至今的救災與復原工作仍被學界廣為討論之。以阪神大地震為例：大地震發生當天，村山富市首相在官邸從電視新聞得知地震的發生，但是並未警覺到地震的嚴重性，仍然依照既定的行程開始一天的工作，例如上午 9 點 20 分召開每月定期的經濟關係閣僚會議…，直到當天中午 12 點召開政府暨執政黨首腦聯絡會議時，在獲知地震死亡人數超過 200 名時，才發覺事態嚴重… 12 從這點可發現，災後政府的救災與動員也是大家所關注及被廣為討論的，這樣的情形不只在日本，臺灣亦是如此。2009 年 8 月的莫拉克颱風除了造成嚴重的「八八風災」。這場大災難成為 2009 年馬英九上任以來所面臨的一場政治災難。由於整個救災過程相當緩慢且過於混亂，使得政府當局受到國內輿論的強烈抨擊。甚至於，在莫拉克風災的當下，有人提出馬英九總統何以未如同李登輝總統的「九二一模式」頒布緊急命令的質疑。科技的腳步，隨著歷史的巨輪持續的向前走，氣象、地震的防災科技的腳步也隨著科技的日新月異不斷地提升。莫拉克風災或許對大眾而言是臺灣史上無法抹滅的傷痕，然而付出慘痛的代價的同時，卻也帶來科技進步的步伐。2009 年莫拉克風災後，學者林正洪意外的發現當風災之際高雄小林村被土石掩埋的同時，監測到特殊的地體活動震波，他發現：「當時土石流發生所產生振動，釋放能量與規模四．六的地震相似，地震波遠傳到日本；八八水災期間，小林村等多起土石流都被地震觀測網測錄到，總計觀測約四百五十多個疑似崩坍地點。」13 ，因此外來僅要在山區建立起緊密的地震觀測網，便可建立起即時的地體滑落監測機制。如此的監測技術的提升，進而可望提早 30 至 60 分鐘作好山崩、土石流等地體滑落的預警工作。林正洪發現： 12. 吳明上著，〈日本村山內閣在阪神大地震中的危機管理〉（《人文與社會學報， 3 卷 2 期》），頁 41。 13 《自由時報》，2009 年 10 月 17 日，D3 版，〈大發現！地震網可監控山崩土石流〉 6.

(16) 山崩會產生類似遠地地震的長週期地震波，其振動頻率約為 20~50 秒，若能以寬頻地震網即時偵測山崩事件的長週期地震波，便可在山崩發生後 3~5 分鐘內得知。未來若發展成即時預警系統，便可迅速告知下游居民，預防後續可能發生的土石流或堰塞湖洩洪災害，發揮防災、避災及減災的功能。 14 因此，從這個角度觀之，科技的進步亦會提升防災的能力，降低災害的損失。最後，在科學界最為廣為人知的，便是天然災害所發生的頻率變化的不確定性了。「根據臺灣大學氣候變遷中心 (2008) 於「臺灣地區未來氣候變遷預估」報告中提出：針對臺灣的氣溫、降雨、乾旱、颱風、海平面上升及西南部地層下陷的規模與頻率提出變遷趨勢，…且自 1989 年至 2005 年間颱風型降雨量佔年總降雨量之比例亦出現上升趨勢。」，聯合國更統計：「推估地球每增溫 1℃，雨量將增加 6％，但臺灣受到地形與地理因素的影響下，雨量增幅為全球平均的 5 倍（汪中和，2004；譚振威，2006；吳宜昭等，2010）。故在全球環境變遷的趨勢下，臺灣勢必將面臨更嚴峻的挑戰與災害衝擊。」 15 這些都顯示了天然災害自身所發生的頻率變化，成為我們首先必要防範的關鍵性問題。因此，綜合上述所言，災害發生的大小與災後的動員力、防災制度的建立、氣象地震科技的進展、天然災害的規模及其發生頻率（時間變數）等四項因子有關。本文即是真對此四項因子，用以來討論戰後臺灣天然災害史的歷程；然而，人類即是在「歷史」中求進步，在災害一再發生的同時，歷史的巨輪持續的滾動著，天然災害規模愈大，防災技術、氣象與地震科技的革新亦隨之蓬勃發展。而天然災害規模的變化，近一個世紀以來歸因於人為因素的影響，而破壞了原先地球長期下來的動態平衡；因此，可謂「歷史創造氣象」的同時，「氣象亦創造了 14 15. 林正洪，〈利用寬頻地震網監測山崩〉（《科學人雜誌》，刊號：132，2013 年 2 月），頁 91。陳永森，〈極端氣候影響下對臺灣環境規劃與災害識覺之省思—— 以八八水災為例〉（《工程環境會刊》，25 期），頁 34。 7.

(17) 歷史」。臺灣的自然災害中以「風災」與「水災」佔為最大宗（圖 1-1.「颱風」與「水災」之合）共計 88.8%。臺灣的「水災」釀災成因可能來源包含梅雨、颱風、夏季強盛的西南氣流或者是午後熱對流所致。冬季東北季風的降雨則顯少有強降水的記錄，故釀成水災的可能性甚低。而「風災」即是由颱風所釀成之「水災」，雖然說「風災」是「水災」的一種，但由於「風災」不僅會帶來豪雨釀成「水災」，其帶來的強風亦會造成路樹倒塌、建築物損毀的嚴重災情。本文主要是關注於「颱風」引起「水災」的方面。面對強勁西南氣流與俗稱颱風寶寶的「熱帶性低氣壓」16 所帶來豪雨致災的「八七水災」，政府透過強而有力的緊急命令手段強行救災與重建，此是針對西南部而言的救災作為，此一部份早已有先行研究者進行研究。「西北颱」則是影響北部──首善之都台北最嚴重類型的颱風，其中 1963 年葛樂禮風災便是一個最佳的歷證；在尚有現代化的氣象雷達與氣象衛星的時代裡，颱風的預報有其困難度，葛樂禮風災後其不僅影響臺灣近四十年來水利建設的防洪思維，更促使臺灣氣象科技的提升（促成添購氣象雷達）。葛樂禮風災的背景何以造成氣象科技的提升?又是在什麼政治氛圍下進行防洪建設? 「葛樂禮」是臺灣戰後國民黨政府所經歷的典型「西北颱」，究竟當時政府是如何動員救災的呢?國民黨政府又是如何進行救災的呢? 葛樂禮風災後，對國民黨政府將造成哪些防災思維的轉變?這些「災思維的轉變」當今的檢視，又將有哪些是得當的呢?. 16. 熱帶性低氣壓為颱風之前身，其中心附近最大風速等於或小於每小時 33 浬（每秒 17.1 公尺）即等於或小於 7 級風。當熱帶性低氣壓中心附近最大風速大於每小時 33 浬（每秒 17.1 公尺），則稱為颱風。鄭師中，《氣象學理論與應用》(臺北：合記圖書，2006 年)，頁 111。 8.

(18) 第二節.文獻回顧與討論本文從四個視角（天然災害的頻率、動員救災的效率、災害防範效能、科技影響效應）討論防災的議題，因此在文獻回顧上則分別討論之。在「天然災害的規模及其發生頻率」的部份，於大氣科學界裡有著相當充份的討論，包含全球氣候變遷、臺灣的氣候變遷在內。在國內的文章有許晃雄和周佳等人所寫的＜台灣氣候變遷的關鍵議題＞ 17、陳正達與朱容練及許晃雄等人所寫的＜台灣氣候變遷的關鍵議題＞ 18、亦有周佳和劉紹臣寫的＜全球氣候變遷觀測＞ 19 等一系列的學術討論，這系列的文章都屬於理學的氣象科學討論。此外，關於天然災害的事後討論，亦有地理學家的討論，此類有陳正祥＜由氣象觀點論台灣八七水災＞ 20。但上述之文章，多僅有探討自然災害發生的規模大小或者利用科學數理的模式單一討論自然災害發生的頻率，並無討論到其他另外三者的變因。從近十餘年來的碩士文章來看，對於颱風的天然災害史有著蓬勃的發展，包含了林福星的《台灣「八七水災」的救災與重建─以彰化縣為例》21、黃昱豪《台灣「八七水災」之研究》 22 、蘇億玶《地方行政與天然災害─以 1959 年八七水災前後的雲嘉地區為例》 23 、唐瑞霞《1951─1970 年的台灣水災及其救援》 24 。上述的碩士論文多半在探討戰後「八七水災」的動員救災或是重建歷程的過程，都是屬於個案的討論與分析，即便是唐瑞霞的該篇論文時間斷限亦僅落在 1970 17. 18 19 20. 21. 22. 23. 24. 許晃雄、周佳、吳宜昭、盧孟明、陳正達、陳永明，〈台灣氣候變遷的關鍵議題〉（《臺灣醫學》， 16 卷 5 期），頁 459-470。陳正達、朱容練、許晃雄等，〈台灣氣候變遷推估研究〉（《大氣科學》， 42 卷），頁 207-251。周佳、劉紹臣，〈全球氣候變遷觀測〉（《大氣科學》，40 卷 3 期），頁 185-213。陳正祥，〈由氣象觀點論台灣八七水災〉《臺灣水災之研究》，(臺北：台灣銀行研究室， 1967 年)，頁 41-59。林福星，〈台灣「八七水災」的救災與重建─以彰化縣為例〉(臺中：國立中興大學歷史學系碩士班碩士論文，2002 年)。黃昱豪，〈台灣「八七水災」之研究〉(嘉義：國立中正大學歷史學系碩士班碩士論文，2011 年)。蘇億玶，〈地方行政與天然災害─以 1959 年八七水災前後的雲嘉地區為例〉(嘉義：國立中正大學歷史學系碩士班碩士論文，2012 年)。唐瑞霞著，〈1951─1970 年的台灣水災及其救援〉(嘉義：國立中正大學歷史學系碩士班碩士論文，2013 年)。 9.

(19) 年，1970 年以後的狀況並無討論。再者救災僅是影響天然災害之災情的期中一環，過份強調人為因素亦有其所不足的地方。若學術文章來看，有早年的曹永和＜台灣水災史─清代臺灣之水災與風災＞ 25 、林玉茹＜清代台灣的洪水災害＞ 26. 、蘇芳玉＜八七水災的災難記憶＞ 27 等；而此類的非氣象學者等之學術文章，. 大多是利用古籍史料來進行討論，進而歸納出災害的發生包含了自然因素與人為因素。再者，整體學界似乎受到 2009 年莫拉克風災影響似的，早年天然災害史長期下來一直不是歷史學界熱門的關注焦點，因此，長年下來關於風災史的討論都是每幾年才少有單篇的相關著作身影；「八八風災」過後，短短五年內就有 3 本相關碩士論文的著作。此外，關於救災動員的部份，另外還有溫偉群和游梓翔所寫的＜八八水災救災過程中馬團隊對外傳播的檢討與啟示＞ 28、國軍方面則有韓岡明和黃文鍵所論述的＜國軍與盟邦災難救援機制研究－以八八水災為例＞ 29. ，述的兩篇文章是利用媒體形象來探究政府作為，兩造立場鮮明，有失公允。. 在期刊文章方面，尚有紀雲曜(Y. Y. Chi)等人合著的＜台灣土石流災害防救特性初步探討＞ 30 、林潤榮等人合著的＜台灣土石流災害防救體系之探討＞ 31 、楊永年的＜八八水災救災體系之研究＞ 32。另外，在救災機制方面的學位論文，有黃文玲《我國中央災害防救體系精進之研究－以莫拉克風災後為例》33、林瑞珍《救. 25. 26. 27. 28. 29. 30. 31. 32 33. 曹永和，〈台灣水災史─清代臺灣之水災與風災〉《臺灣水災之研究》，(臺北：台灣銀行研究室，1967 年)，頁 154-193。林玉茹，〈清代台灣的洪水災害〉（《臺灣文獻》，49 卷 3 期），(南投：臺灣文獻館，1998 年)，頁 83-104。蘇芳玉，〈八七水災的災難記憶〉（《史匯》，4 期），(桃園：中央大學歷史研究所自然災害與歷史記憶專題，2000 年 8 月)，頁 149-162 頁。溫偉群、游梓翔〈八八水災救災過程中馬團隊對外傳播的檢討與啟示〉（《選舉評論》，8 期），頁 1-17。韓岡明、黃文鍵，〈國軍與盟邦災難救援機制研究－以八八水災為例〉（《國防雜誌》，26 卷 3 期），頁 61-76。紀雲曜、李上妤、薩支平，〈台灣土石流災害防救特性初步探討〉（《地工技術》，87 期），2001 年，頁 9-58。林潤榮、黃文仁、林廣榮、許建德、許中立，〈台灣土石流災害防救體系之探討〉（《坡地防災學報》，4 卷 2 期），2005 年。楊永年，〈八八水災救災體系之研究〉（《公共行政學報》，32 期），2009 年，頁 143-169。黃文玲，〈我國中央災害防救體系精進之研究－以莫拉克風災後為例〉(臺北：臺北科技大學土木與防災研究所學位論文)，2010 年。 10.

(20) 災體系管理與運作-我國與美國經驗之整合分析》 34 。有關於氣象科技與天然災害的部份，2013 年至 2014 年有一系列 4 篇的＜臺灣近一甲子重大天然災害之回顧及探討＞ 35 文章，此四篇文章將戰後臺灣歷代天然災害與氣象科技的演進作了大略的勾勒，也點出了許多演進過程的幾個問題，然而其文皆篇幅短小，並無作完整性的探討。. 小結：因此整體上看來，各個學術領域都曾對災害防治的討論感到興趣，史學站在批判政府救災動員的角度探究救災的不力；而地理學、環境工程學界則針對建築物如何防範土石流的災害發生，行政管理學者，則討論災害發生的當下，如何有效地進行救災行動；氣象學家，則討論天然災害發生的原因，與天災發生的頻率。換言之，各個領域都各自站在不同的單一立場看待「自然災害」這個議題。. 34. 林瑞珍，〈救災體系管理與運作-我國與美國經驗之整合分析〉(新北市：淡江大學大學公共行政學系公共政策碩士班碩士論文)，2014 年。 35 陳正改，〈臺灣近一甲子重大天然災害之回顧及探討─第一篇危機就是轉機（1951～1980 年）〉（《中華防災學刊》，5 卷 1 期），頁 5-20；〈臺灣近一甲子重大天然災害之回顧及探討─ 第二篇推動氣象防災！祈求風調雨順！國泰民安（1981~1990 年）〉（《中華防災學刊》，5 卷 2 期），頁 137-162；〈臺灣近一甲子重大天然災害之回顧及探討─第三篇百年地動！山河變色（1991~2000 年）〉（《中華防災學刊》，6 卷 1 期），頁 5-24；〈臺灣近一甲子重大天然災害之回顧及探討─第四篇天佑臺灣！臺灣加油！〉（2001~2010 年）（《中華防災學刊》，6 卷 2 期），頁 161-208。 11.

(21) 第三.節研究方法、資料運用與文章架構一、研究方法由於影響災害（Disaster）發生大小（災情）的四個因素，其不僅會影響災害發生的大小，更甚至於四個因素會彼此盤根錯節的相互影響。天然災害隨著時間變化其發生的次數多寡即為其之頻率，天然災害的頻率愈大災害理當越大；然而，事後災害的發生過後，救災動員的能力強度亦會影響事後災害的損失多寡；另外，平常無天然災害發生時救災制度（災害防範效能）、氣象科技（科技影響效應）的提升與否，亦會影響天然災害的損失。換言之，影響天然災害損失的多寡之變數包含「天然災害的頻率」、「動員救災的效率」、「災害防範效能」與「科技影響效應」四者。雖然，天然災害發生的頻率是決定影響災害損失多寡的主因，人類固然無法掌握；然而其他三者，若能在災害發生的當下，積極有效的發揮救災動員的能力，即可將災害損失降至最低。關於救災動員的能力，則取決於國家救災制度的確立與否，救災制度之相關法規，其權責畫分愈明確的同時且法規於執行時又能愈具彈性，則有助於救災動員的效能；此外，氣象科技愈發達，則愈能事先提高災害預見可能性，進而提高防災能力，降低災害損失。筆者依此邏輯來思考災害發生後災情的大小變化，試想將「葛樂禮風災」置於臺灣近六十年來自然災害各時期、階段，以釐清天災史上個案的災情之所以的變化是受哪幾項因素所主導。透過此四項來檢視何以災情慘重?是因為發生天然災害的頻率加大了?還是因為防災科技跟不上時代了?又還是因氣象、地震科技等之器物以提升，然而精神、制度層面卻尚無提升，以致於防災不利? 本文試圖從天然災害頻率的變化出發，採用 1951 年至 2010 年之期間斷限探究其頻率大小的變化與後三項的關係性。發現當天然災害頻率變大時，當權者愈會修正動員救災的相當法規，投入氣象科技之防災預算也愈高，由此看出天然災害的頻率與其它三者呈現正相關性，最終可繪出圖 4-8。. 12.

(22) 二、資料運用本文利用氣象局所出刊的《颱風調查報告》、《氣象學報》、《1897-2008 臺灣氣候變化統計報告》36 等為主軸討論「西北颱」與「葛樂禮颱風本身之颱風性質」、1963 年氣候異常等的相關議題。再透過《聯合報》、黃杰所撰之《海外羈情留越國軍紀實》自傳 37 、《臺灣省議會公報》、國史館（台北館）所藏之〈慰問葛樂禮風災函電案〉 38 、李國鼎《李國鼎：我的台灣經驗－李國鼎談台灣財經決策的制定與思考》之自傳 39 等史料還原政府的救災過程。而有關當時國際救援的特殊時空─美援的部份則增加參考趙震揚所撰之〈美援與臺灣的社會救助－以 480 公法為主的討論〉碩士論文 40、文馨瑩所撰之《經濟奇蹟的背後—台灣美援經驗的政經分析（1951-1965）》之一書等。 41 接著，關於動員救災的法規沿革則採用《臺灣省災害協賑辦法》、《國民義務勞動法》、《天然災害防救及善後處理辦法》、《臺灣省天然災害申請國軍支援作業手冊》 42 與立法院議政博物館所藏之九二一大地震相關的「緊急命令」 43 史料為核心作為討論。最後有關防災思維的部份則利用《災害防救期刊》、經濟部水利署水利規劃試驗所藏的《淡水河防洪治本計劃書》、林依潔之〈台北市洪災風險分析〉碩士論文 44、臺北市政府都市發展局之〈研擬淡水河流域都市發展與流域防災整合 36. 中央氣象局，《1897-2008 臺灣氣候變化統計報告》(台北：中央氣象局，2009 年 12 月)。黃杰，《海外羈情留越國軍紀實》(臺北：傳記文學出版，1984 年)。 38 國史館（台北館）藏，〈慰問葛樂禮風災函電案〉，中華民國五十二年九、十月，目錄統一編號 172-1，案卷編號:3500。 39 李國鼎口述，劉素芬編，陳儀如整理，《我的台灣經驗：李國鼎談台灣財經決策的制定與思考》，台北：遠流，2005 年。 40 趙震揚，〈美援與臺灣的社會救助－以 480 公法為主的討論〉，(臺北：國立臺灣師範大學臺灣史研究所碩士論文，2013) ，摘要頁。 41 文馨瑩，《經濟奇蹟的背後—台灣美援經驗的政經分析（1951-1965）》，(台北：自立晚報出版社， 1990 年)。 42 臺灣省社會處藏，《臺灣省天然災害申請國軍支援作業手冊》，1965 年 6 月，典藏號:00501084623。 43 立法院議政博物館藏，《民國 88 年緊急命令追認案》，總統咨，華總一義字第八八○○二二八四四○號。 44 林依潔，〈台北市洪災風險分析〉，(臺北：國立臺灣大學生物系統工程研究所碩士論文，2012 年)。 37. 13.

(23) 案總結報告書〉45 等討論葛樂禮風災後防災思維的轉變，並檢視這些「思維的轉變」是否符合實際需求，達成實質的防災效益。三、文章架構一個事件的發生除了擁有其單一專屬的「社會背景」外，其背後仍有一個「操縱社會、國家的機器」；「事件發生後」其亦將帶給後世「影響」。因此，作者將「防災思維」其背後之「操縱社會、國家的機器」的根本，以其為探究對象，而構成本文思考之架構。 1963 年葛樂禮颱風便是一個典型的西北颱，它不僅是戰後侵襲台灣的帶來相當嚴重災情的「西北颱」，其更促使政府當局開始更關注風災的防範。然葛樂禮颱災的發生及其救災過程除了「事件之本身」外，仍有著一部國家機器在幕後影舞著此即為國家之法律制度。葛樂禮颱災後，民意機關開始有著一連串的「風災」討論與聲音，最終影響結局便是「基隆河士林段的截彎取直工程案」、「氣象所鄭子政彈劾案」與「氣象雷達建置案」等三大案。尤其是「氣象雷達建置案」一案直接改變了臺灣氣象科技上的重要里程碑，提升我國防災能力。「基隆河士林段的截彎取直工程案」除了表面上改善部分基隆河斷之河水氾濫外，其之母案─淡水河防洪治本畫書更直接影響我國近四十年來治水思維。本文首先討論「葛樂禮颱風於氣象學理上的個案定位」探究西北颱的定義、以及西北颱的歷年來對其之認識?此外葛樂禮颱風於氣象學、氣候學上是否有其特殊性?第三章分析葛樂禮颱風釀災過程與災情分析及其救災，第四章則探討葛樂禮風災後政府防災思維下的新作為。本文欲於文末（第五章）將利用其前述所言之四個對災情的大小變化之變數，思索政府對於防災意識的應有的態度應為如何? 接著討論的是以「葛樂禮颱風災損失與救災」為主題作分析，乃利用報紙媒體，去瞭解當下政府如何對該個案風災進行動員救災，並且試圖分析報紙在報. 45. 臺北市政府都市發展局，〈研擬淡水河流域都市發展與流域防災整合案總結報告書〉(臺北市政府編印，2013 年 11 月出版)。 14.

(24) 導、描述其救災的立場與其情況。第三個討論的是以「葛樂禮颱風如何影響臺灣防災機制」為核心，作者將以再細分為「防洪設施」、「防災與救災的法制沿革」兩個層次來討論。防洪設施的部份如同討論「氣象雷達建置」的模式一般，從建設防洪設施的源起、預算的通過、審查等討論之；最後，我們將從總統頒布《緊急命令》、《災害協賑辦法》、《臺灣省人民因災死傷及民間房屋因災倒塌救濟辦法》、《臺灣省天然災害防救及善後處理辦法》、《臺灣省天然災害申請國軍支援作業手冊》與《災害急難救濟法》等的沿革作討論。而最後一章，則將進行綜合討論與分析，最終進而歸納出近六十年來防災問題的癥結。. 15.

(25) 第二章.一九六三年氣候異常與葛樂禮風災之過程第一節.「西北颱」的定義與歷代之認知由於颱風侵襲是臺灣幾乎每年夏季必經之事，因此臺灣負責統籌天氣預報與分析的單位──中央氣象局，對此有一套完整的分類。2004 年中央氣象局將其分為七大類（見圖 2-1.），然而隨著氣象觀測資料日趨完備與成熟下，又更可將侵臺之颱風重新細分為十大類（見圖 2-2.）。前者將由東向西之西行颱風畫分為三大路徑，分別為第一類、第二類與第三類；將由南向北之北行颱風劃分為另外三大路徑，分別由東海岸北行的第四類與由西海岸北行的第五類及由東海岸北行轉向東北東方的第六類，此外另有此六類之外的第七類。後者則是將由東向西之西行颱風畫分為五大路徑，分別為第一類、第二類、第三類、第四類與第五類；而將由南向北之北行颱風路徑做了若干的修正，若稍作比較，則可發現七大類中的第四類與十大類中的第六類相當、七大類中的第五類與十大類中的第七類相當，而七大類中的第六類與十大類中的第八類相當，此外多新增一向經由南海海域北上從臺灣海峽移入中南部陸地或向北行登陸中國的第九類，以及不屬於以上九類的第十路徑。. 圖 2-2.侵台颱風之十大路徑 1. 圖 2-1.侵台颱風之七大路徑. 兩者之路徑分法中，七分法中的第一類侵臺颱風包含中心未穿過臺灣北部陸地的. 1. 中央氣象局 TDB防災颱風資料庫網頁系統 http://rdc28.cwb.gov.tw/data.php ；下載日期：2012 年 04 月 27 日。 17.

(26) 颱風與穿越臺灣北部陸地的颱風兩類；到了十分法時，將七分法中的第一類侵臺颱風細分為第一類與第二類兩種亞型。此乃重新細分之故，此是因中央氣象局重新定義了「西北颱」，此重新一定義是說的完整的乃是洪致文：關於西北颱的定義，一般是指從台灣東方海面以西北方向前進，中心通過基隆與彭佳嶼之間的颱風。因為要定義颱風是否為西北颱，彭佳嶼氣象站的風向觀測很重要，因此一直以來它雖孤懸基隆外海，卻一直有著氣象人員的駐守。 2 雖說「西北颱」一定義乃是近年來才審慎地規範之，然而以氣象學發展觀之，早在日治時期「西北颱」的概念與想法早已被建立。從《臺灣氣象資料大全》一書中寫道：「通過北部或北部海上颱風所受地形影響……西部及西南部於颱風通過彭佳嶼時，則因西南風而降豪雨……由於此類颱風來自本島東南海上時，石垣島及與那國島無地形影響，風系來自颱風系統。」 3 「西北颱」定義除了中央氣象局的版本外，劉廣英亦有其獨特看法，其指出：「關於西北颱的定義，應滿足兩個條件，一、路徑要符合。二、時間要對。」 4 其說明西北颱的定義除了須滿足中央氣象局的路徑條件外，仍須滿足颱風於侵襲台灣期間內適逢每月大潮時期。劉氏所言之素，乃考量到西北颱侵臺的特徵將伴隨海水倒灌之可能風險。倘若西北颱的定義只考慮路徑的要求，而非在適逢大潮時期侵臺，則「西北颱」的危害風險與其它路徑之侵臺颱風相較亦非「絕對性」的危險。然而，若又以劉氏所定之「西北颱」定義域觀之，史上侵臺之西北颱將則成為少數之個案。至於何以定義當颱風中心未登陸且中心通過彭佳嶼至基隆之間的颱風稱為西北颱，此課題於黃泳樹之碩士論文已討論過了，在此作出節錄與說明。「當其颱風中心達到 25N 以北時且滿足『颱風中心未登陸且中心通過彭佳嶼至基隆之間』之條件。可發現當風中心以西/西北西/西北通過此區塊時，台中以北山區勢必降下暴雨，尤其是桃竹苗山區（即黃色區塊為西北向風半部強降雨區塊）（圖 2. 《自由時報》，2007 年 9 月 19 日投書，〈「西北颱？看彭佳嶼！」〉。此外，洪致文之說，《颱風百問》之「西北颱」詞條解釋亦為此說。中央氣象局編印，《颱風百問》(臺北：中央氣象局，104 年 4 月)，頁 83。 3 徐明同，白潛譯，《臺灣氣象資料大全─颱風》，中央氣象局圖書館藏，頁 29。 4 劉廣英口述訪談資料。請參照附件一。 18.

(27) 2-3），若是該颱風範圍大，暴雨更將擴及阿里山及高屏山區。」而前述早其七大類路徑中，即是將「變型西北颱」（見圖 2-4.）納入此類裡。「變型西北颱」指的即是通過北部海面由臺灣東北角登陸，再經由臺灣西北部之臺灣海峽出海之颱風。. 圖 2-3.狹義西北颱（標準西北颱） 5. 圖 2-4.廣義西北颱（變型西北颱） 6. 「變形西北颱，登陸點集中於宜蘭附近。如（圖 2-4.）。以上可看出各個颱風都受到地形影響而產生變化多端的走向，尤以西北轉偏西(包含 1990 楊希 / 1962 歐珀 / 1996 賀伯)登陸台灣東北部的颱風，搖擺幅度最明顯。不過降雨分布上，這些變形西北颱在宜蘭山區的降雨有明顯增多且西半部豪雨區有南移趨勢。」此外，另有他人指出廣義西北颱泛指：「曾擦過北臺灣沿海且不登陸、引進西北風造成災害的颱風。」 7 ；然而根據筆者的資料分析觀之，此類僅暴風圈略過臺灣北部海面之颱風其降雨分布於西北部山區與南部山區，故降雨型態乃有別於狹義西北颱（集中於西北部地區與西南部山區）的特徵。舉例而言，1950 年至 1960 年之十年間有兩個屬於廣義西北颱（1954 年Tropical storm NO7./1959 年畢莉颱風）；1954 8 年Tropical storm NO7.十分特殊僅見於美國颱風資料庫有收錄，中央氣象局則是連. 基本的颱風資料簡表皆未見其記錄，或許是因其颱風路徑早於東經 130 度以東之前 5. 黃泳樹，〈西北颱降雨分析〉，頁 17，圖 2-2 ，(桃園：中原大學土木工程學系碩士論文，2005)。黃泳樹，〈西北颱降雨分析〉，頁 18，圖 2-3 ，(桃園：中原大學土木工程學系碩士論文，2005)。 7 《蘋果日報》，2006 年 7 月 14 日，〈百年來的台灣颱風〉 8 unisys weather 網站。http://www.unisys.com/；下載日期：2016 年 06 月 14 日。 6. 19.

(28) 即轉向之故，因此颱風並未造成臺灣直接影響而使中央氣象局未收錄其中，然其行進於最接近臺灣之際其離臺灣距離不到 300 公里，理當有機會影響臺灣，然而未見於中央氣象局之收錄記錄，其原因極有可能是其颱風暴風圈大小不足以勾到臺灣且該颱風通過臺灣北部海域時間已經是 8 月底了。因此，西南季風亦已逐漸轉弱引起西南氣流的機會亦不大，是故未將其收錄其中；1959 年的畢莉颱風，其颱風行進路徑雖滿足「颱風中心未登陸且中心通過彭佳嶼至基隆之間」的定義，然後，其行徑方向係由東南向西北，而非典型的狹義西北颱的西行再轉西北通過彭佳嶼至基隆之間的海域類型。此颱風的降雨分布即為集中於西北部與南部山區的兩極端值。此外降雨量亦僅有 200 毫米左右，超過 400 毫米以上的強降雨非常局部。. 圖 2-5.1954 年Tropical storm NO7.行進路徑圖。 9. 圖 2-6.1958 年畢莉颱風之路徑圖。10 9. 圖 2-7.1958 年畢莉颱風之雨量累積圖。11. unisys weather 網站。http://www.unisys.com/；下載日期：2016 年 06 月 14 日。 20.

(29) 因此由上之回顧，筆者歸結幾點：其一，西北颱原指的是颱風由臺灣東部或東南部海面經由北部海面向臺灣西北側移動稱之。「西北颱」一詞，其隨時空背景變化多端。其詞之概念最早源於日治時期的「北部海面上向西北進行之颱風」 12 ，戰後隨著一次又一次的風災影響下，中央氣象局似乎開始逐漸掌握其特徵，然始終無確切的論述；直至 1996 年賀伯颱風侵臺後開始有學者指出「賀伯颱風為典型的西北颱」13，然而從賀伯颱風侵臺路徑圖可發現其颱風中心位置係由基隆至蘇澳之間登陸 14 再至新竹出海 15 ，並不符合當今各種「西北颱」一詞之「颱風中心未登陸」的共識。賀伯颱風. 圖 2-8.賀伯颱風侵臺路徑圖。 16. 圖 2-9.賀伯颱風侵臺路徑圖。 17. 降雨分布亦有別於狹義西北颱，其降雨集中於桃園、新竹一帶之山區（與賀伯颱風行進路徑有關）與中、南部山區。其之降雨特色係有別於狹義西北颱所集中於北部地區. 10. 中央氣象局 TDB防災颱風資料庫網頁系統 http://rdc28.cwb.gov.tw/data.php ；下載日期：2016 年 06 月 14 日。 11 中央氣象局 TDB防災颱風資料庫網頁系統 http://rdc28.cwb.gov.tw/data.php ；下載日期：2016 年 06 月 14 日。 12 徐明同，白潛譯，《臺灣氣象資料大全─颱風》，中央氣象局圖書館藏，頁 34。 13 吳俊傑，（《地球科學園地》，創刊號），(臺北：地球科學文教基金會，1997 年 3 月春季)。 14 中央氣象局賀伯颱風第 3 號第 20 報，海上陸上颱風警報單，民國 85 年 7 月 31 日 21 時 10 分發布。 15 中央氣象局賀伯颱風第 3 號第 23 報，海上陸上颱風警報單，民國 85 年 8 月 1 日 5 時 45 分發布。 16 中央氣象局 TDB防災颱風資料庫網頁系統 http://rdc28.cwb.gov.tw/data.php ；下載日期：2016 年 06 月 14 日。 17 中央氣象局 TDB防災颱風資料庫網頁系統 http://rdc28.cwb.gov.tw/data.php ；下載日期：2016 年 06 月 14 日。 21.

(30) 的平地與北部山區（陽明山、竹子湖）。雖說兩者於中、南部山區降雨特色類似，然北臺灣則完全不同。賀伯颱風北部降雨集中於桃園、新竹一帶之山區乃是其中心位置行進所致；然而與狹義西北颱其中心眼未登陸即能使北部山區（陽明山、竹子湖）降下豪雨實有不同。當今各種「西北颱」一詞之「颱風中心未登陸」的共識乃是由 2000 年以後逐漸形成之。筆者欲討論之問題意識在於臺北、桃園等北部都會區受災問題，此乃與前人所探究之八七水災下西南臺灣人口密集之農業區受災問題相對應。若採用現今中央氣象局所定義之「西北颱」論之，亦即為狹義西北颱（颱風中心尚未登陸，颱風中心由基隆至彭佳嶼之間通過）。依此「西北颱」定義，根據筆者統計，1950 年至 2010 年之半個世紀年中有 14 個西北颱與 13 個颱風中心由彭佳嶼北部海面通過的類西北颱（見表 2-1），而此 14 個西北颱皆有造成北部災情；若直接採用中央氣象局的「臺灣颱風預報輔助系統」的文獻資料 18 ，此 14 個西北颱當中有 9 個颱風造成北部嚴重災情。因此，不難看出西北颱對臺灣北部災害影響層面之廣大，因此數據觀之歷年西北颱侵台下有逾 64％（14 個西北颱中有 9 個颱風造成北部嚴重災情）的比例造成台灣北部嚴重災情，比例相當高（見表 2-2.與表 2-3.）。綜合所述，關於「西北颱」的定義共有三類，包含日治時代《臺灣氣象資料大全》一書所記之：「通過北部或北部海上颱風」的概括類型颱風；中央氣象局與洪致文闡述之「颱風中心尚未登陸，其颱風行徑由基隆外海至彭佳嶼南方部海面通過」的颱風；劉廣英除了滿足「由基隆外海至彭佳嶼南方部海面通過之路徑」外，應另加考慮「颱風侵臺期間應位於大潮之內」的獨特看法。黃泳樹所言之「狹義西北颱」與「廣義西北颱」則是在比較分析《臺灣氣象資料大全》所記之：「通過北部」與「通過北部海上」之颱風差異。. 18. http://photino.cwb.gov.tw/tyweb/mainpage.htm；下載日期：2017 年 01 月 18 日。 22.

(31) 表 2-1. 1950 年至 2010 年，歷年西北颱災害簡表年. 月日. 颱風. 災情. 最強時暴風半徑（公里）. 1952. 7 月 15 日至 19 日. GILDA. 北部、東北部（宜蘭）有災情. 150. 1953. 8 月 15 日至 16 日. NINA. 北部、中部水災慘重. 400. 1956. 7 月 31 日至 8 月 1 日. WAND. 北部災害較重. 500. 1958. 9 月 2 日至 4 日. GRACE. 北部災害慘重. 350. 1963. 9 月 8 日至 13 日. GLORIA. 北部、中部水災慘重. 400. 1966. 8 月 12 日至 18 日. TESS. 與蘇珊颱風擦過，災情輕微. 200. 1966. 9 月 1 日至 3 日. ALICE. 未有災情. 150. 1966. 9 月 3 日至 7 日. CORA. 北部稍受損害. 200. 1969. 8 月 6 日至 8 日. BETTY. 桃園、新竹輕災. 150. 1970. 9月4日8日. FRAN. 北部、中部有災情. 200. 1972. 7 月 31 日至 8 月 2 日. WINNIE. 未有災情. 60. 1972. 8 月 14 日 17 日. BETTY. 北部水災較嚴重、中部亦有水災. 400. 1981. 7 月 21 日 23 日. NINA. 未有災情. 未記載. 1985. 7 月 28 日 30 日. JEFF. 未有災情. 200. 1985. 8 月 21 日至 24 日. NELSON. 北部、東北部災情慘重. 300. 1990. 8 月 29 日至 30 日. ABE. 北部水災慘重. 250. 1994. 8 月 18 日至 21 日. FRED. 北部、東北部風雨災情慘重. 350. 1995. 8 月 22 日至 24 日. JANIS. 未有災情. 120. 1997. 8 月 16 日至 18 日. WINNIE. 北部、中部災情嚴重。林肯大郡倒塌. 300. 2002. 9 月 4 日至 8 日. SINLAKO. 北部災情輕微. 300. 2003. 8 月 19 日至 20 日. VAMCO. 未有災情. 100. 2004. 8 月 11 日至 12 日. RANANIM. 未有災情. 250. 2004. 8 月 23 日至 25 日. AERE. 北、中南部土石流. 200. 23.

(32) 2005. 8 月 4 日至 6 日. MATSA. 災情輕微. 250. 2005. 9 月 11 日. KHANUN. 未有災情. 200. 2006. 8 月 11 日. SAOMAI. 未有災情. 180. 2007. 9 月 17 日至 19 日. WIPHA. 災情輕微. 1 人死亡. 200. ＊打底線者之颱風，為颱風中心由彭佳嶼的北部海面通過的類西北颱。＊粗體字者之颱風，為颱風暴風半徑超過 200 公里以上者。表 2-2. 1950 年至 2010 年，造成北部有災害之西北颱年. 月日. 颱風. 災情. 1958. 9 月 2 日至 4 日. GRACE. 北部災害慘重. 1963. 9 月 8 日至 13 日. GLORIA. 北部、中部水災慘重. 1966. 8 月 12 日至 18 日. TESS. 與蘇珊颱風擦過，災情輕微. 1966. 9 月 3 日至 7 日. CORA. 北部稍受損害. 1969. 8 月 6 日至 8 日. BETTY. 桃園、新竹輕災. 1970. 9月4日8日. FRAN. 北部、中部有災情. 1972. 8 月 14 日 17 日. BETTY. 北部水災較嚴重、中部亦有水災. 1985. 8 月 21 日至 24 日. NELSON. 北部、東北部災情慘重. 1990. 8 月 29 日至 30 日. ABE. 北部水災慘重. 1994. 8 月 18 日至 21 日. FRED. 北部、東北部風雨災情慘重. 1997. 8 月 16 日至 18 日. WINNIE. 北部、中部災情嚴重。林肯大郡倒塌. 2002. 9 月 4 日至 8 日. SINLAKO. 北部災情輕微. 2004. 8 月 23 日至 25 日. AERE. 北、中南部土石流. 2007. 9 月 17 日至 19 日. WIPHA. 災情輕微. 24. 1 人死亡.

(33) 表 2-3. 1950 年至 2010 年，造成北部有嚴重災害之西北颱年. 月日. 颱風. 災情. 1958. 9 月 2 日至 4 日. GRACE. 北部災害慘重. 1963. 9 月 8 日至 13 日. GLORIA. 北部、中部水災慘重. 1970. 9月4日8日. FRAN. 北部、中部有災情. 1972. 8 月 14 日 17 日. BETTY. 北部水災較嚴重、中部亦有水災. 1985. 8 月 21 日至 24 日. NELSON. 北部、東北部災情慘重. 1990. 8 月 29 日至 30 日. ABE. 北部水災慘重. 1994. 8 月 18 日至 21 日. FRED. 北部、東北部風雨災情慘重. 1997. 8 月 16 日至 18 日. WINNIE. 北部、中部災情嚴重。林肯大郡倒塌. 2004. 8 月 23 日至 25 日. AERE. 北、中南部土石流. 其二，根據筆者的資料重新整理後（表 2-1.）發現黃泳樹所言：「若是該颱風範圍大，暴雨更將擴及阿里山及高屏山區。 19 」一段，其可謂更清楚的說是當該颱風暴風半徑超過 200 公里以上，此時因暴風圈已超過臺灣東西長的兩倍，因此暴風暴雨將擴及至阿里山及高屏山區。其三，變型西北颱的路徑雖極似為狹義西北颱，然而其降雨分布卻大不相同，首先可看出變型西北颱的的颱風環流自身的強降水區都落於海面上，陸地的強降水區則落於東部及南部，再者颱風中心登陸可視為路徑較狹義西北颱（標準西北颱）南移，因此此時西南風或西南氣流引進的輻合區即不在北部而是向南移動，故強降水區誠如黃泳樹所言之落於宜蘭山區與西半部而非在是北部。. 20. 此外，筆者依表 2-3 所列之十二個歷史上造成北部嚴重災情之颱風作雨量統計（表 2-4），便可發現這些狹義西北颱其雨量分布之極端值易出現於竹子湖與阿里山山兩測站，似乎也驗證了狹義西北颱雨量分布易集中於西北部地區與西南部山區。其兩測站 19 20. 黃泳樹，〈西北颱降雨分析〉，頁 6，(桃園：中原大學土木工程學系碩士論文，2005)。黃泳樹，〈西北颱降雨分析〉，頁 7，(桃園：中原大學土木工程學系碩士論文，2005)。 25.

(34) 於狹義西北颱中降雨量動輒 400 毫米以上，兩者亦皆包辦前三名之強降雨。表 2-4. 1950 年至 2010 年，造成北部有嚴重災害之西北颱的雨量統計年. 月日. 颱風. 竹子湖氣象站雨量與（排名）備註欄. 1958. 9 月 2 日至 4 日. GRACE. 無資料. 無資料. 1963. 9 月 8 日至 13 日. GLORIA. 624.3 mm（第 3 名）. 鞍部 718.8mm、阿里山 1774.0mm. 1970. 9月4日8日. FRAN. 502.9 mm（第 2 名）. 僅次於台中的 532.2mm. 1972. 8 月 14 日 17 日. BETTY. 651.8 mm（第 2 名）. 僅次於阿里山的 824.6mm. 1985. 8 月 21 日至 24 日. NELSON. 478.7 mm（第 2 名）. 僅次於阿里山的 491.8mm. 1990. 8 月 29 日至 30 日. ABE. 462.4 mm（第 1 名）. 1994. 8 月 18 日至 21 日. FRED. 311.0mm（第 1 名）. 1997. 8 月 16 日至 18 日. WINNIE. 717.3 mm（第 1 名）. 2004. 8 月 23 日至 25 日. AERE. 767.7 mm（第 2 名）. 僅次於阿里山的 783.5mm. 另外，從表 2-4 亦可發現狹義西北颱侵臺時節則多落在 7 月底至 9 月上旬。因此，西北颱侵臺之際，西南季風亦已開始逐漸轉弱，往往造成強大輻合未必是西南氣流。. 圖 2-10.西北部河水氾濫的原因. 21. 從氣象學理而論，由於「西北颱」路徑乃由臺灣東方海域經過，使其颱風「路過」臺灣時，臺灣北部恰好落於臺灣之西南向限角，因此除了西北颱自身環流的颱風雨. 21. 吳俊傑，（《地球科學園地》，創刊號），(臺北：地球科學文教基金會，1997 年 3 月春季)。 26.

(35) 外，倘若於盛夏 7 月侵臺則可能另有來自夏季西南季風（西南氣流）的引入，因此降雨量相當可觀。再者，臺灣北部極為重要的淡水河系即是西南向北走向之河流，整條河川橫貫大臺北地區，與西南風之輻合區同向下，位處於大臺北金華區的下游極容易引起海/河水倒灌。（見圖 2-10.）此外，由於颱風中心並未接觸到陸地，故颱風中心眼結構並未受到臺灣高山地形的破壞，整個中心眼的輻合下沉氣流保持完整，因此不僅是豪雨，強風更是驚人。另外，颱風的西北氣流亦會隨著台灣北部山地作用下（西南風與山地呈垂直方向），故水汽更容易達到舉升凝結，其降雨量就更為可觀了。因此，整體觀之，颱風災害是台灣每年必經面對的災害問題，其中「西北颱」更是將會帶來北台灣重大災情的可怕颱風路徑。在國民黨政府撤退來台之初，於人力、物力有限的情況下，災害發生之際，政府時常反應不及，使災害擴大。民國 52 年葛樂禮颱風便是一個典型的西北颱，然而災害的發生從過去有記錄以來，時常是一連串的連續發生。. 27.

(36) 第二節.1963 年氣候異常與「葛樂禮」颱風一、1963 年初氣候異常葛樂禮颱風從路徑上看來毫無疑問地是個標準的西北颱（圖 2-11.）。事實上 1963 年葛樂禮颱風所帶來的降水與災害不僅是該年下半年的氣候特殊情況，早在該年上半年氣候上就已顯異常。該年年初冬季西伯利亞高壓十分強盛，台北一月月均溫低於 12 度且一度出現過 0 度左右的低溫，加上此年冬季系統多半屬於冷乾型的副極地冷氣團，又因水氣不足雲量偏少，因而伴隨強輻射冷卻之效應下，不僅造成上半年大缺水，日夜溫差乃至高達超過 20 度的狀況。. 圖 2-11.民國 52 年 1 月臺灣各地月均溫。 22 本年度的氣象異常，不僅臺灣受到影響，全球氣候系統皆相當紊亂。西伯利亞高壓極劇的增強，使得「中國、日本、東南亞各國氣溫維持在標準值以下，一月均溫. 22. 廖學鎰，（《氣象學報季刊》，11 卷 3 期，1965 年 9 月），頁 5，表 3。 28.

(37) 距平皆在-2℃至-4℃之間」 23 。相反地，歐亞大陸中部與西伯利亞地區卻異常高溫，月均溫距平可達+4℃至+9℃之間。. 圖 2-12.民國 52 年臺灣各地旱象統計。 24 不僅如此，在三月中旬過後至四月這段期間，理當應有較為可觀的春雨以其五、六月間的梅雨應該出現，然而卻皆出現無春雨與空梅的窘境。三月至四月間太平洋副熱帶高壓異常的突增，造成鋒面位置的錯置，使得臺灣春雨本年度銳減。再加上五、六月間梅雨鋒面位置皆於長江口岸至華南一帶徘徊。惟有 5 月 12 日一天因午後雷雨對流降雨 90 毫米，使臺北地區稍有消暑，其他地區梅雨季期間內尚無較為可觀的大雨勢之記錄。. 23 24. 廖學鎰，（《氣象學報季刊》，11 卷 3 期，1965 年 9 月），頁 4。劉卓峯，（《氣象學報季刊》，第 9 卷第 3、4 期，1963 年 12 月），頁 11，表 3。 29.