研究動機及目的

市政府已爆發付不出基本人事費危機時，究竟有多少縣市其財政狀況早已惡化到 和美國底特律城市一樣破產的地步 ? 倘若；各縣市政府只能一昧依賴中央救援 才能存活及運作，那麼一旦失去中央援助，這些縣市政府就有可能淪為是下一個 底特律了。再者，今日中央政府已負債累累，貧富不均擴大等惡化下，難保國家 財政缺口不會步上希臘國債危機的後塵（商業周刊，2014）。因此；在各縣市政 府不斷擴張舉債空間之同時，應重新思考如何建立健全財政紀律、強化監督機制 及財政自我負責實為現代政府財政革新重要議題。

第二節 研究動機及目的

一、研究動機

根據財政部國庫署最新資料顯示所示(圖 1-1)，截至 2016 年 4 月底止，中央 及地方未滿一年及一年以上非自償性債務餘額分別高達 6 兆 6,091 億餘元，其中 大部份債務來自中央政府，其一年以上非自償性債務餘額實際數已高達 5 兆 3,988 億餘元，佔 3 年帄均 GNP 的 31.77%。相較自 2006 年度債務餘額 3 兆 6,226 億餘元，佔 3 年帄均 GNP 的 28.66%；倘若，再加上政府未提存責任準備、退 休金未來應負擔、財務短絀或積欠 18%優惠存款差額利息等近 17 兆的潛藏負 債，在面對這些接踵而來的財政棘手問題，應重新定位所應扮演的角色、如何扮 演照顧弱勢部門的公共責任、以及如何強化政府財政融通所需承擔的責任，為當 前思考財政問題時必深入思考的核心課題。

圖 1-1

2006

2015

究彙整

單位：百萬元

3

在 2014 年由《商業周刊》、參玖參公民帄台、臺灣經濟研究院顧問黃崇哲等 學者設計的財政健全評估指標，並於 2014 年 6 月 14 日第一次公布「台灣 20 縣 市財政昏迷指數」報告中針對近 12 年來財政狀況分析及地方政府總決算審核報 告調查(審計部 2014)發現，除離島外，全臺將近 40%的縣市的財政狀況已陷入財 政赤字下惡性循環，多項地方政府機能已受到停滯性的影響(商業週刊 2014)。

此外，在「臺灣 20 縣市財政昏迷指數」報告中，苗栗縣退步最多〈-15%〉，彰 化縣、屏東縣、澎湖縣以及基隆市等逐漸往財政黑洞靠攏，財務狀況亟需改善。

本次研究詴圖從臺灣各地方財政機能不同觀察面向探討地方財政困境原因，利用 可行性實證方法尋找財政窘境癥結及亟需改善空間，針對問題提出因應對策，並 藉由不同衡量方法下，對各地方財政狀況所獲得結果是否相同。首先，從外部報 導及歷年文獻研究中發現，造成地方財政窘境主要原因說明如下：

1. 供需擴增與支出僵化

廿世紀以來，隨著「政府再造」倡導分權化，中央賦予各地方自治團體 諸多新法定權責，再加民主政治選舉考量，地方首長極力於提供嶄新公共服 務以贏得最高選票，導致施政需求不斷增加。倘若，地方首長與民意欠缺財 務管理及資金調度能力，頻舉新債還舊債，以債養債，再加上每年必頇支付 無經濟效益的高額利息支出，迫使公共債務未償餘額快速不斷累積增加；在 圖 1-2 分析中，除 2007 年度歲入歲出預算相減後尚有賸餘外，自 2009 年度 貣，歲出預算從 2.59 兆元到 2015 年 3 兆元；相對地，歲入預算自 2009 年 2.33 兆元到 2015 年 2.85 兆元，造成財政收支差短，其中最大之原因是支出急速 增加，惟收入之增加速度不及支出增加之速度(王有康，2013），顯示中央及 地方各級政府淨歲入及淨歲出之間短絀情形已十分嚴重，特別是今日民選政 治環境下，加稅政策更加不易。

換言之，在歲出無法有效縮減，歲入增加速度亦不及於支出增加之速度 造成今日債務快速累積與財政嚴重失衡局面。因此，如何強化地方財政自主，

減輕政府財政負擔，提供最適公共服務，「財政努力之績效」已成為各國政府 改善施政重點。

4

圖 1-2 2006 年至 2015 年中央及地方淨歲入、淨歲出收支餘絀情形 資料來源：審計部編印之 2015 年度直轄市及縣市地方決算審核結果報告；本研

究彙整

依據世界衛生組織的定義，總人口數中有百分之七(或以上)達到六十五歲(或 以上)的社會，就屬於人口老化的社會，也就是所謂的高齡化社會。而目前臺灣 人口快速老化速度，依照內政部推估將在 2017 年時成為「高齡社會」，另一方面，

我國 2013 年的出生率卻僅有 0.85%，少子化狀況嚴重，國家政策研究基金會表 示，由於老年人對於經濟孜全、尤其是福利津貼的支出或社會保險的給付將導致 政府財政負擔更加沉重，以 2017 年為例，根據行政院主計總處，2017 年度歲出 1 兆 9,980 億元，其中社會福利方面，社會福利核列 4,794 億元，較 2016 年度增 加 188 億元，大幅增加約 4.1％；同時，政府對民間投資公共建設並給予廠商減 免誘因導致稅收的銳減，加速現在財政狀況急遽惡化，根據瑞士洛桑管理學院

（IMD）統計，臺灣的租稅負擔率(政府稅收占 GDP 比例)從 1990 年的 20％，一 路下降至 2015 年的 12.8％，比城市國家新加坡的 13.7％、香港的 13.9％都低，

更遠低於中、美、韓等國，如此低的租稅負擔率，與臺商大量外移有關。一方面 人口結構改變，國家社會福利支出增加；另一方面，政府更開始推動各項減稅措 施誘導企業留在臺灣，最後臺灣落入「政府窮、人民窮、富人富」的財政窘境(天 下雜誌 506 期)。

5

表 1-1 美、日、韓、臺四國人高齡化時間表

2. 稅制扭曲與績效不彰

稅課收入一直為中央及地方政府財政上最主要收入來源(約佔歲 78%)，

但就近二、三十年來的財政狀況演變迅速，在追求經濟成長下，稅制設計上 實施租稅減免措施、兩稅合一、金融營業稅減徵、加入 WTO 關稅逐年調降、

土地增值稅減半徵收等，多項減稅措施推動下，造成稅基嚴重侵蝕與扭曲，

使現行稅制下稅收無法隨經濟成長有效地適足增加，也難以支應與日俱增的 國家職能擴張所需的財政支出，導致財政赤字逐年擴增（林全、陳錦稷 2014）。 以圖 1-3 為例，在 2015 年各縣市自籌財源佔歲入情形，除臺北市、新北市、

臺中市、高雄市、桃園市、新竹市及金門縣自籌財源佔該縣市歲入比例 50%

以上外，其餘縣市均為偏低，表示大部分縣市在基本支出面仍頇仰賴中央。

爰此，在稅收銳減及歲出爆增雙重影響下，促使地方財政惡化情況更加快速 惡化。

雖於 1999 年公布實施「地方制度法」並修正「財政收支劃分法」，另於 次年訂頒「中央統籌分配稅款分配辦法」及「中央對直轄市及縣（市）政府 補助辦法」建立統籌分配稅款及補助款公式化之分配原則等為解決地方財政 窘境及增加地方政府的財源，以籌措解決地方財源之管道，然而，仍未見財 政問題改善且大部分地方政府仍然頇仰賴統籌分配款與中央補助款方得以順 利推動地方政務。

6

圖 1-3 2015 年臺灣地區縣市別自籌財源佔歲入情形

資料來源：自行整理自中華民國統計資訊網-縣市重要統計指標查詢系統 根據2015年審計部所公布的數據(表1-2)中，2015年臺灣省 22個縣市歲入歲 出預算執行結果所示，歲入決算審定數 9,663 億餘元，歲出決算審定數 9,850 億 餘元，歲入歲出相抵，產生短絀 187億餘元，除了臺北市、新竹市、南投縣、嘉 義市及屏東縣外，各縣市政府幾乎皆呈現入不敷出之窘境。縣市政府自籌財源占 其歲入決算審定數的比率所示，其比率低於50%者，包括澎湖縣等15個縣份，另 外，人事費佔自籌財源比例甚至超過100%之縣市有16個縣市，如是以觀，當地 方政府在自有財源無法滿足其基本需求下，僅能仰承上級政府的補助以為揖注，

最後長期下來形成地方政府對中央政府體制的依賴；在過去研究檢定實證結果，

人口與稅課收入有正面顯著關係，且土地面積較大者有財政狀況較差；此外，土 地面積卻與稅課收入無正相關顯著關係，土地面積較大者有財政狀況較差之情況 (黃義成，2013)。例如以農業為主之縣市，地方財源收入向來極為短缺，加上近 年來所得M型化，貧富差距大，都市發展更嚴重傾斜，臺北市及新北市爰受惠近 年來因捷運通車等發展快速之地區，免稅房屋（含公、私有房屋）帄均19.64%，

臺北市11.94%、新北市9.84%、臺中市15.16%、桃園縣10.4%、高雄市17.01%，

可看出都會區院轄市免稅屋少、人口多、交通便利，所產生政府公共投資的商業 行為之外溢效果。然往嘉義縣、花蓮縣、臺東縣、南投縣、雲林縣、屏東縣，以 及澎湖縣等，同屬於「赤貧」縣分，就高於帄均值，因商業活動薄弱，就業條件 差，甚至在臺東縣免稅屋比例高達49.11%，另雲林縣六輕工廠所在地，其營業房 屋減半37.17%全省最高。爰此，對於傳統的農業地區及地理位置條件不佳而言，

本身商業投資誘因機會少，較無法活絡當地整體經濟發展，再加上稅制設計上實 施租稅減免措施等因素，對於當地政府財政努力基準不一，相對這些縣市地方財 政吃緊之窘境更為顯現。

單位:百萬元

7

8

3. 財務警訊與收支短絀

觀察一國財政能力是否健全，最主要指標為財政餘絀及債務餘額，前者 為財政收支的差額，代表當年度新增的儲蓄或負債，後者陳示負債累積的規 模，(陳盛能，2014)我國地方政府長期歲入成長率長期低於歲出成長率，以 致實質收入無法配合支出需求同步成長，財政缺口不斷擴大。自 2006 年至 2015 年中央及地方政府一年以上未償債務餘額占前 3 年 GDP 帄均數個別自 31.3%及 36.2%逐漸擴增到 35.8%及 41.4%，增加幅度高達約 14.3%(圖 1-4)。

有鑑於近年來各縣市地方政府債務仍逐漸攀升，已於 2014 年首次突破兆

有鑑於近年來各縣市地方政府債務仍逐漸攀升，已於 2014 年首次突破兆