第一章 緒論
第一節 研究動機
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第一章 緒論
第一節 研究動機
一、研究動機
近二十年來，台灣地區由於都市人口增長、社會繁榮發展，都市計畫地區人 口占總人口之比例已高達 80.6％1，都市的空間結構亦隨之變遷，原本繁華的市 中心逐漸衰敗，原位處邊陲的郊區則透過都市空間不斷重組的過程，蛻變成新興 的市區（莊翰華、蔡國士、曾宇良、李建平，2012：42）。然而，於都市化的過 程中，卻衍生了許多都市土地問題，諸如：都市土地空間需求及生活環境品質問 題、公共設施用地取得、房地價高漲、土地使用規劃與管制等問題（林森田，1991：
87）。政府為解決此種困境，並因應都市土地發展需求，採取的都市建設手段有 市地重劃、區段徵收、都市更新、聯合開發等，而這些開發方式，通常會於各該 都市計畫書內劃定區域，並載明實施方式。
而市地重劃係根據都市計畫之規劃內容，將適當範圍內之土地就原有位次予 以重新交換調整，並由土地所有權人共同負擔公共設施用地及重劃費用，配合興 建道路等公共設施，使重劃後每一筆土地都成為形狀方整，立即可供建築使用的 一種綜合性土地改良措施（溫豐文，2012：365）。市地重劃之實施，不僅可以順 利取得都市計畫之公共設施用地，抵費地的標售更可以為地方政府帶來豐富地財 政收入，同時亦可提高土地所有權人之土地價值，創造土地增值潛力。
截至2012年12月底止，台灣總計完成八百八十一區市地重劃區，總面積一萬 四千九百四十餘公頃，取得道路、溝渠等公共設施用地計五千兩百八十二餘公頃，
提供可建築用地面積九千六百五十八餘公頃，節省政府經費共計七千兩百七十二 億元；至於目前正在辦理市地重劃者計有一百一十一區，總面積兩千兩百八十三 公頃2。由市地重劃之特性及以上數據觀之，市地重劃能解決地方自治財源負擔、
利於公共設施興建、提高土地價值（賴碧瑩，2010：49；韓乾，2009：3；楊松 齡，2008：25），為促進與解決都市土地開發利用問題的重要方法。綜合來說，
政府將市地重劃視為依照都市計畫規劃內容，將一定區域內之土地以交換分合的 方式重新分配予原土地所有權人的行政措施，為一種受益者付費的開發方式，可 緩和房地產的供需失調，亦可平衡都市計畫規劃所產生之不公平，使得都市的整
1 都市計畫地區人口占總人口之比例，從民國九十一年 78.3％成長到一百年 80.6％，行政院經濟 建設委員會都市及住宅發展處，2012，都市及區域發展統計彙編，頁 22、23。
2 內政部地政司全球資訊網 http://www.land.moi.gov.tw/chhtml/content.asp?cid=993&mcid=201
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社法規工作小組，1988：179-180）。承接此種思維，重劃事業若完全依賴政府辦理，則因政府編制之人員、經費 大辦理。」（行政院經濟建設委員會健全經社法規工作小組，1988：179-180）。市 地重劃為促進土地利用的有效措施，基於節省國家財政支出與增進政府稅收之雙
甚至是私人組織，得以參加都市化過程並藉此分享都市化利益的方法(Doebele, 1982：2)，在美國以及第三世界對不動產有興趣的國家，卻將土地重劃視為一項 激進，甚至具有威脅性的概念，認為以重新劃分財產權的疆界，甚至減縮土地財 產面積以償付基礎建設的作法，雖然最後能獲得相同的價值，仍為一項難以接受 的作法（韓乾，2009：84）。
因此，同為辦理市地重劃，從不同角度切入皆可得到不同的看法。然，倘若
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區，以吸引房地產開發商之投資（邱瑜瑾，1996：4）。台中市自 1965 年起陸續 興辦市地重劃，隨著市地重劃不斷進行，台中市都市中的建築用地面積迅速擴增， 第一次通盤檢討無疑是推動台中市快速成長的一個重要因素（湯國榮，1996：104）。 而到了 2004 年，台中市辦理了都市計畫第三次通盤檢討，其中關於整體開發地 區之策略目標是為活化後期發展地區土地資源、提高台中市成長動力，並指定以 市地重劃作為其開發方式（台中市政府，2004：2-8）；其次，2010 年聯合報專訪 台中市副市長蕭家淇一文，其亦指出九年來台中市稅收，從原來的一百億攀升近 兩百億，成長約一倍，主要是透過市地重劃、區段徵收等手段，將原不用繳地價 稅的農地變成建地(柯永輝、張明慧，2010)；更甚者，台中市歷任市長任內的主 要工作即在於土地重劃，創造發展的形象，朝向「國際都市」邁進（王振寰，1996：195）。從這當中不難發現，台中市政府近年來為因應全球城市競爭，以「文化、
經濟、國際城」作為發展目標、進行都市發展（台中市政府，2004：1-3），將市 地重劃視為台中市都市土地開發最重要的策略，除大力宣傳市地重劃有助於都市 解禁，將後期發展區更名為整體開發地區（台中市政府，2004：1-6）。
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式 (陳正喜，2006；陳威廷，2007；張明慧，2011；白錫鏗，2012)，來達到重劃 門檻，更有重劃區爆發重劃同意書偽造弊案6等情形。 的轉型，帶動的是土地炒作、社區迫遷、利益與階級衝突（侯志仁，2013：17），4 民視新聞，2011，「重劃爭議未喬好 黑衣人來砍樹?」，民視中台灣地方新聞，9 月 8 日。
5 分別為單元一安和自辦市地重劃區、單元二黎明自辦市地重劃區、單元三永春自辦市地重劃 區、單元十三新興自辦市地重劃區、單元十四新都自辦市地重劃區。
6 政風電子報第九十四期 http://www.99ch.com.tw/info-detail.asp?doc_id=9687
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2012：29-30）。換言之，市地重劃是為執行都市計畫的一種開發工具，基此，每 當土地所有權人質疑重劃的公共利益、劃定範圍的合理性，重劃會便會表示重劃
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資料來源：黃子倫，2014：69再者，重劃計畫書之擬定，是由籌備會依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦 財產權，是為憲法第 15 條所揭示的財產權保障（陳新民，2002：300），平均地 權條例第 58 條允許以半數決來決定少數人對其財產之處置，是否妥適？
當自辦市地重劃的現況面臨嚴重問題時，要解決的不只是問題本身，而是要 去思考產生這些問題的過程。整個自辦市地重劃從開始到完成分為好幾個階段，
每個階段都有保護人民的制度設計，為何被財團掌控的重劃會仍能殺出重圍，一 路破關斬將到重劃完成，而最後呈現的結果卻是人民權益受損害、遭受強制迫遷，
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出現多種不正義的情形？每個制度都有其所欲達成的目標，而自辦市地重劃的實 施是想要達到什麼結果，而在實施的過程中又滿足了誰的利益？本研究欲釐清自 辦市地重劃的制度設計是否能滿足其所欲達成之目標與價值，而為接續討論這些 議題，並進一步透過永春自辦重劃區辦理重劃之過程，來檢視目前自辦市地重劃 的制度設計能否達到其制度設計當初之目標與價值。
在不同的思維方式裡，面對這些問題，都很可能會有各種不同答案。而採取 何種理論切入來剖析自辦市地重劃，則內含著研究者的價值選擇與意識型態。由 於整個自辦市地重劃的過程，都是在規劃整個重劃區內土地所有權人共同生活的 環境，需要透過不斷的溝通討論才能得出結果，規劃過程亦隱藏著權力的運作，
而該以何種參與形式才能維持自辦市地重劃中各個主體間的平衡？自辦市地重 劃係由重劃會、土地所有權人與政府三方所組成，三者都擁有各自認同的價值選 擇，會挑選自己最有利的位置進行資源的戰鬥，重劃單元廣闊的土地，無疑是權 力的競技場，然而三者手中掌握的資源是否相同，能否真正進行溝通？又該以何 種方式來調和當他們為爭取利益、維護權益時所爆發的衝突？
哈伯瑪斯的溝通行動理論為一門關於如何獲致共識的規範性學說（何包鋼，
2002：36），他提供了民主社會中，一種民主論辯的理想。這種理想似乎可以在 公民社會被加以實踐，亦能夠讓民主社會的人民擺脫在上位者的意識型態操弄，
更能讓不同族群的團體站在同一個互為主體性的前提下，進行無宰制的溝通（胡 瑞芬，2009：51），而進一步將溝通理性的概念應用於規劃之上，則不能忽視哈 伯瑪斯隱藏於溝通理論中的權力觀點，亦即規劃者必須瞭解權力關係如何影響到 規劃過程（Forester，江明修、劉梅君譯，1995：178）。整體而論，規劃的溝通行 動應是在一個動態、互動、無權力束縛的規劃環境中，一種具有認知效果的技巧 性行為，而在此溝通過程中，參與者可透過互相學習、互相瞭解，隨時調整其自 身價的價值觀及現有的行為規範，進而凝聚真正的共識（吳綱立，1998：81）。
個案的選取必須扣緊所選取的理論，進而才能達成研究目的（陳東升，1995：
392）。本研究以台中市永春自辦重劃區為例之理由，主要係著眼於台中市都市計 畫第三次通盤檢討將其劃入整體開發地區之始，即缺乏當地民眾的聲音，而當重 劃會成立、細部計畫公佈實施至分配完成之期間，第三單元內的土地所有權人透 過提起訴訟、街頭抗議等等具體事件對抗政府及重劃會，展現了他們對整個重劃 過程種種不正義事件之不滿，他們是為永春自辦重劃區內的真正主體，卻被排除 於整個重劃過程之外，缺乏有效溝通、以致於無法形成共識。因此，本研究欲藉 由哈伯瑪斯建構的理想溝通情境，來檢視永春自辦重劃區實施重劃之過程，釐清 自辦市地重劃的制度設計是否能滿足其制度設計當初所欲達成之目標與價值，並 試圖提出方向性之解決辦法。